3. 9. 2020

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopkih za preizkus pobude in ustavne pritožbe Borisa Pavšlarja, Kranj, ki ga zastopa dr. Aleksander Pavšlar, Kranj, na seji 3. septembra 2020

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 15. člena, drugega odstavka 108. člena in tretjega odstavka 116. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14, 102/15, 23/17, 40/17, 65/17, 28/19 in 75/19) se zavrže.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega in petega odstavka 406. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ter prvega in drugega odstavka 37. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 102/15) se zavrne.

3.Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 308/2017 z dne 23. 8. 2018 v zvezi s sodbo Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Psp 238/2017 z dne 24. 8. 2017 in s sodbo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. III Ps 922/2016 z dne 30. 3. 2017 se ne sprejme.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pritožnik vlaga ustavno pritožbo zoper odločitve sodišč o zavrnitvi njegovega tožbenega zahtevka za odpravo odločb Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju Zavod) o ugotovitvi lastnosti zavarovanca iz naslova opravljanja samostojne pridobitne dejavnosti po uradni dolžnosti. Hkrati vlaga tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti zakonskih določb, na katerih naj bi temeljile izpodbijane sodne odločbe. Navaja, da dejavnost samostojnega podjetnika opravlja že od leta 1990 in da se je konec leta 2005 upokojil ter mu je bila kljub ohranitvi dejavnosti na podlagi 18. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – ZPIZ-1) priznana pravica do starostne pokojnine, po izpodbijani ureditvi pa takšno kombiniranje opravljanja dejavnosti in hkratnega prejemanja polne pokojnine ni več mogoče. Uveljavlja kršitve 2., 14., 33., 50. in 74. člena Ustave.

2.Pravici do zasebne lastnine in do socialne varnosti naj bi bili pobudniku kršeni z nedopustnim posegom v njegovo pravico do pokojnine, za katero je plačeval prispevke. Cilj izpodbijane ureditve naj bi bil stremljenje k enaki obravnavi samozaposlenih oseb, ki pa po mnenju pobudnika niso v enakem položaju. Posebnost njegovega položaja, ki naj bi terjala drugačno obravnavo, naj bi bila v tem, da naj bi bil za razliko od nekaterih drugih samostojnih podjetnikov samostojni podjetnik že dvajset let, da naj bi kljub opravljanju dejavnosti že deset let užival polno pokojnino in da naj bi moral za pridobitev pravice do pokojnine izpolniti strožje pogoje, kot veljajo sedaj. Pobudnik navaja tudi, da bi se lahko cilj plačevanja prispevkov s strani samozaposlenih dosegel že s tem, da bi se samozaposlenim naložilo plačevanje prispevkov ob prejemanju pokojnine. Načelo enakosti naj bi mu bilo kršeno tudi zaradi neenake obravnave z osebami, ki lahko nadalje opravljajo dejavnost in prejemajo polno pokojnino. Pobudnik se primerja z osebami, ki prejemajo dohodke iz naslova civilnih pogodb, z uživalci pokojnine, ki so prokuristi v enoosebni gospodarski družbi brez zaposlenih ter še naprej z osebnim delom opravljajo dejavnost v kapitalski družbi, in s kmeti. Opozarja, da je vstop v obvezno zavarovanje za kmete, ki ponovno začnejo opravljati dopolnilno dejavnost na kmetiji, omejen s starostjo 63 let, on pa je bil prisiljen ponovno vstopiti v zavarovanje pri 71 letih. Pravica do svobodne gospodarske pobude naj bi bila pobudniku kršena s tem, ker naj bi ga izpodbijana ureditev silila v prenehanje opravljanja dejavnosti, za poseg v to pravico pa naj ne bi bila izkazana javna korist. V zvezi z zatrjevano kršitvijo varstva načela zaupanja v pravo pobudnik navaja, da s sklicevanjem na poenotenje vseh zavarovancev zakonodajalec ni izkazal prevladujočega in legitimnega javnega interesa za poslabšanje pravnega položaja prizadetih samostojnih podjetnikov. Ureditev naj bi izhajala iz zgrešene predpostavke, da so vsi zavarovanci v enakem položaju in jih je treba zato enako urediti. Pobudnik navaja tudi, da je bila izpodbijana sprememba zakonodaje zanj, ki je že užival pokojnino, nepredvidljiva. Zatrjuje, da ni res, da je imel za prilagoditev na voljo tri leta časa, ker je bilo vseskozi nepredvidljivo, kaj se bo zares zgodilo. Poleg tega naj bi z zaprtjem podjetja nastale hujše posledice.

3.Na pobudo je odgovoril Državni zbor. Meni, da pobudnik izpolnjuje pravni interes le za presojo tretjega odstavka 116. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2) in drugega odstavka 37. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2B), na katerih temelji sodba Vrhovnega sodišča. V zvezi z zatrjevano kršitvijo 2. člena Ustave Državni zbor navaja, da so lahko na ukinitev možnosti izvzema iz zavarovanja zavarovanci računali, saj se je dvakrat podaljšalo prehodno obdobje. Razloga za spremembo ureditve sta bila odprava neenakosti med posameznimi kategorijami zavarovancev in spoštovanje zavarovalnega načela nezdružljivosti delovne aktivnosti in uživanja pokojnine. Ureditev naj ne bi bila v neskladju z lastninsko pravico in pravico do socialne varnosti, ker ni izkazano, da bi zmanjšana pokojnina posegala v ustavno zagotovljen življenjski minimum pobudnika za preživetje. Prav tako naj ne bi šlo za prekomeren poseg v lastninsko pravico, ker 33. člen Ustave ne varuje uživanja pokojnine v nespremenjeni višini v celotnem obdobju od njene odmere do smrti zavarovanca. Izpodbijana ureditev po mnenju Državnega zbora tudi ni v neskladju s 74. členom Ustave, saj pobudnik še naprej opravlja samostojno dejavnost in se na kršitev pravice do svobodne gospodarske pobude ne more sklicevati.

4.Mnenje o pobudi je poslala Vlada. Navaja, da se je z izpodbijano ureditvijo, kar se tiče možnosti kombiniranja dela in prejemanja pokojnine, zasledovalo cilj uskladitve položajev primerljivih zavarovancev. Ureditev naj bi bila enaka za vse kategorije zavarovancev, ki opravljajo delo ali dejavnost bolj ali manj enakomerno in so z vidika pokojninskega in invalidskega zavarovanja v enakem položaju. Vlada meni, da ni prišlo do kršitve pobudnikove pravice do socialne varnosti. Navaja, da sorazmerni del pokojnine, ki jo prejema pobudnik, ustreza kriterijem ustavnega varstva pravice do pokojnine, poleg tega pa ima pobudnik tudi dohodke iz dejavnosti, kar mu že samo po sebi zagotavlja socialno varnost. V zvezi s sklicevanjem na kršitev 33. člena Ustave in premoženjski vidik pokojnine Vlada navaja, da je pokojnina tudi pravica iz socialnega zavarovanja, kjer poleg zavarovalnega načela obstajajo tudi načelo solidarnosti ter načeli vzajemnosti in medgeneracijske solidarnosti. Zavarovani primer naj bi pomenila nezmožnost pridobivanja dohodkov zaradi starosti, kar pa v primeru pobudnika ne velja v celoti. Poleg tega v tej zadevi, drugače kot v zadevi št. Up-360/05 (odločba z dne 2. 10. 2008, Uradni list RS, št. 113/08 in OdlUS XVII, 85), pobudniku pravica do pokojnine ni bila odvzeta, temveč le miruje. Problematika možnosti kombiniranja statusa upokojenca z aktivnim statusom bi se lahko sicer uredila na različne načine, vendar Ustava ne predpisuje, kakšen ukrep bi zakonodajalec za dosego določenega cilja moral sprejeti. Pri sprejemanju ukrepov je treba upoštevati tudi obremenitev aktivnih generacij in gospodarstva ter interese oseb iz različnih generacij (aktivnih in upokojenih). Če lahko posameznik dohodek še vedno ustvarja sam, ne bi bilo pravično, da bi bil breme pokojninskega sistema, katerega namen je samo nadomeščanje izpadlega dohodka. Izpodbijana ureditev po mnenju Vlade ne preprečuje nadaljnjega opravljanja dejavnosti in ne posega v svobodno gospodarsko pobudo. Tudi pobudnik svojo dejavnost še vedno opravlja. Kmetje in samostojni podjetniki so po mnenju Vlade v različnem položaju od pobudnikovega, ker obstajajo bistvene razlike pri urejanju njihovega statusa. Pri kmetih gre za povezanost kmetije s statusom kmeta ter načinom ugotavljanja dohodka iz tega naslova. Možnost kombiniranja prejemanja pokojnine ob ohranitvi statusa kmeta je predvidena zato, ker sicer kmet ne bi mogel biti upravičen do pokojnine. V okviru kmetijske dejavnosti se ugotavljajo potencialni dohodki, ki jih ima kmet iz naslova lastništva, ne glede na to, ali se s kmetijsko dejavnostjo dejansko ukvarja ali ne, in ne glede na dejanske dohodke. Pri samostojnih podjetnikih se dohodek ugotavlja izključno na podlagi ustvarjenih prihodkov in odhodkov ter prenehanje opravljanja dejavnosti ni vezano na izgubo lastniških sredstev. Za civilne pogodbe je značilna občasna in začasna narava del, kar po mnenju Vlade pomeni, da te pogodbe na dolgi rok ne pomenijo stabilnega vira sredstev in ne zagotavljajo socialne varnosti. Upoštevaje ustvarjen dohodek bi se lahko zavarovanje pri teh osebah vzpostavljalo le za nazaj, zaradi česar bi izključevanje prejemanja pokojnine poseglo v že izplačane pokojnine ali v tekoče pokojnine takrat, ko oseba ne bi več prejemala dohodkov. Enako naj bi veljalo za prokuriste, saj prokura ne obsega opravljanja dejavnosti družbe, temveč gre le za zastopanje družbe. Prav tako po mnenju Vlade ne drži, da pri sprejemanju ureditve ni bil upoštevan drugačen položaj tistih samostojnih podjetnikov, ki so pred sprejetjem te ureditve že uveljavili izvzem iz zavarovanja in uživali pokojnino, v primerjavi s tistimi, ki so se upokojevali kasneje, saj je le za prve veljalo prehodno obdobje treh let. Glede zatrjevane kršitve 2. člena Ustave Vlada opozarja na prehodno obdobje, ki je skupno trajalo tri leta, in na ugodnejšo ureditev prejemanja delne pokojnine ob ohranitvi statusa samostojnega podjetnika.

5.Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana pobudniku, ki je nanju odgovoril. Navaja, da izkazuje pravni interes za presojo vseh tistih določb predpisov, na podlagi katerih sloni odločitev, da mu ne pripada več polna pokojnina. Odvzem pokojnine kljub navidezni začasnosti naj bi zanj v tem obdobju ustvarjal trajne posledice. Pobudnik nasprotuje stališču, da je bilo treba vzpostaviti sistem, ki možnost kombiniranja statusov ureja enako za vse kategorije zavarovancev, ki bolj ali manj kontinuirano opravljajo delo oziroma dejavnost. Meni, da posamezniki, ki so pravico do pokojnine pridobili v različnih časovnih obdobjih in na podlagi v času spreminjajočih se določb zakona, niso v enakem položaju. Zatrjuje, da ni v enakem položaju z delavci, saj je moral za to, da se je lahko upokojil in ohranil podjetje, izpolnjevati strožje pogoje (višja minimalna starost, zaposlitev vsaj enega delavca). Navaja tudi, da so možnost kombiniranja statusov lahko uživali vsi samostojni podjetniki, ki so izpolnjevali zakonske pogoje, in ne le nekateri samostojni podjetniki. Sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-358/04 z dne 19. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 72) naj ne bi bilo mogoče, saj to, da samostojni podjetniki niso imeli možnosti uveljaviti delne pokojnine, ni povezano s pravnim vprašanjem v tej zadevi. Razlogi za razlikovanje med samostojnimi podjetniki posamezniki in osebami, ki delajo na podlagi drugega pravnega razmerja in lahko kljub opravljanju dela prejemajo pokojnino, naj ne bi bili podani, ker se nekateri od njih gotovo lahko preživljajo in zaslužijo celo več kot samostojni podjetniki. Pobudnik navaja, da bi moral za zagotovitev približne enakosti zakonodajalec za obe skupini določiti zgornji znesek dohodkov, do katerega uživalcu starostne pokojnine ni treba vstopiti v zavarovanje. Meni, da se da problem naknadnega pridobivanja podatkov urediti drugače, poseganje v že izplačane pokojnine pa naj bi v praksi že obstajalo. Pobudnik se sicer strinja z navedbami Vlade, da je položaj kmetov v pokojninski zakonodaji urejen na bistveno drugačen način, vendar meni, da je bistveno, ali obstajajo v naravi stvari utemeljeni razlogi za drugačno obravnavo kmetov, ker ti prav tako kot samostojni podjetniki opravljajo poslovno dejavnost. Opozarja, da jih Vlada ne navaja, temveč zgolj opisuje posledice te drugačne obravnave, pri čemer pa naj bi bili upoštevanje potencialnega namesto dejanskega dohodka, neobstoj registra kmetov, iz katerega bi se ob prenehanju opravljanja dejavnosti lahko izpisali, ter določitev starosti 63 let izbira zakonodajalca. Pobudnik navaja, da primerjava njegovega položaja s položajem kmeta pokaže, da sta oba lastnika proizvodnih sredstev, s katerimi ustvarjata dohodek, in da tudi pobudnik ustvarja dohodek ne glede na svoje dejansko delo, ker ima zaposlenega delavca. Ne glede na to pa zanj, drugače kot za kmeta, ne velja starostni prag, do katerega je obvezna vključitev v zavarovanje. Glede primerjave s prokuristi pobudnik navaja, da gospodarskopravna opredelitev funkcije prokurista nima nobene zveze z dejanskim opravljanjem dela v lastni gospodarski družbi. V zvezi s stališči glede kršitve pravic do zasebne lastnine in do socialne varnosti navaja, da ti dve pravici ne zagotavljata le socialnega minimuma. Nasprotuje tudi temu, da naj bi bil aktivni status v svojem bistvu nezdružljiv z uživanjem pokojnine. Meni, da socialna komponenta pokojnine ne sme prekomerno utesniti premoženjske, ki je odvisna od plačevanja prispevkov in ne od subjektivnih okoliščin, kot je npr. opustitev aktivnega statusa. V zvezi z argumenti Državnega zbora in Vlade glede posega v 74. člen Ustave pobudnik navaja, da dejstvo, da še naprej posluje, še ne pomeni, da ne gre za omejujoči pogoj za opravljanje gospodarske dejavnosti. Vztraja, da je šlo kljub prehodnemu obdobju za povsem negotovo ureditev, na katero ni mogel računati.

B.

6.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Zakonska ureditev, ki jo pobudnik izpodbija, ne učinkuje neposredno. V takih primerih se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče je podrobneje obrazloženo v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82).

7.Pobudnik je vložil ustavno pritožbo zoper odločitve sodišč, ki se nanašajo na zavrnitev zahtevka za odpravo odločb Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod) o ugotovitvi, da ima pobudnik kot samostojni podjetnik lastnost zavarovanca pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Glede na to pobudnik izpolnjuje pravni interes za presojo četrtega in petega odstavka 406. člena ZPIZ-2 ter prvega in drugega odstavka 37. člena ZPIZ-2B kot zakonskih določb, ki so pomenile podlago za izdajo v socialnem sporu izpodbijanih odločb Zavoda. Pravnega interesa za presojo drugih izpodbijanih določb ZPIZ-2 pa pobudnik ne izkazuje. Člen 15 ZPIZ-2 se primarno nanaša na obvezno zavarovanje samozaposlenih oseb v času aktivne dobe pred izpolnitvijo pogojev za upokojitev, kar ni pobudnikov primer. Drugi odstavek 108. člena ZPIZ-2 je splošna določba o prenehanju obveznega zavarovanja kot pogoju za pridobitev pravice do pokojnine, za pobudnika pa pride v zvezi z zmanjšanjem pokojnine zaradi ohranitve dejavnosti v poštev le posebna ureditev iz tretjega odstavka 116. člena ZPIZ-2. To zakonsko določbo pobudnik izpodbija, pri čemer ne izkaže, da je tudi v zvezi z odločitvami Zavoda o sorazmernem zmanjšanju pokojnine zaradi nadaljevanja podjetniške dejavnosti po izpolnitvi pogojev za upokojitev izčrpal pravna sredstva, ki so mu bila na voljo v socialnem sporu pred sodišči, in da je zoper zanj neugodne odločitve sodišč vložil ustavno pritožbo. Pobudnik zato tudi ne izkazuje pravnega interesa za izpodbijanje tretjega odstavka 116. člena ZPIZ-2. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo glede prvega odstavka 15. člena, drugega odstavka 108. člena in tretjega odstavka 116. člena ZPIZ-2 zavrglo (1. točka izreka).

8.Po drugem odstavku 26. člena ZUstS Ustavno sodišče pobudo zavrne, če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja. Ko gre za oceno ustavnosti zakona oziroma oceno ustavnosti ali zakonitosti podzakonskega predpisa, sprejme pobudo za začetek takega postopka Ustavno sodišče torej le tedaj, če bo lahko na njeni podlagi odločilo o pomembnem ustavnopravnem vprašanju. Pomembno ustavnopravno vprašanje, kadar se pobuda vlaga hkrati z ustavno pritožbo, pa je lahko samo tisto, ki je odločilno za sprejem ustavne pritožbe.

9.Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-303/18 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 59/19, in OdlUS XXIV, 15) o izpodbijani zakonski ureditvi že odločilo. Po oceni Ustavnega sodišča pobudnik navaja v bistvenem podobne razloge, ki jih je Ustavno sodišče upoštevalo že pri prejšnjem odločanju o istih vprašanjih, oziroma ne odpira novih pomembnih ustavnopravnih vprašanj. Glede na to je Ustavno sodišče pobudo zavrnilo (2. točka izreka). V zvezi z očitkom, s katerim pobudnik opozarja, da kmetje po dopolnjeni starosti 63 let lahko nadalje opravljajo dopolnilno dejavnost na kmetiji in prejemajo pokojnino, sam pa je bil prisiljen ponovno vstopiti v zavarovanje pri 71 letih in ni več upravičen do polne pokojnine, s čimer pobudnik opozarja na neenako ureditev kmetov in samostojnih podjetnikov, ki so po njegovem mnenju v bistvenem podobnem položaju, Ustavno sodišče pobudniku pojasnjuje, da po pregledu revizije ugotavlja, da pobudnik tega očitka ni izčrpal v reviziji. Pobudnik zato kljub vloženi ustavni pritožbi ne izkazuje pravnega interesa za presojo izpodbijanih zakonskih določb še s tega vidika in se Ustavno sodišče s tem vprašanjem zato ni ukvarjalo. V primerih, ko predpis ne učinkuje neposredno, je namreč predpostavka za vložitev tako ustavne pritožbe kot pobude vsebinsko izčrpanje pravnih sredstev. To pomeni, da mora pobudnik trditve o domnevni protiustavnosti ureditve, na podlagi katere temelji odločitev v njegovem primeru, uveljavljati že v postopku pred pristojnimi sodišči (tako že v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-330/05, U-I-331/05, U-I-337/05 z dne 18. 10. 2007, Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 79). Glede omenjenega očitka pa pobudnik tega ni storil.

10.Ustavno sodišče ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo, ker niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 55.b člena ZUstS (3 točka izreka).

C.

11.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena, drugega odstavka 26. člena in drugega odstavka 55.b člena ZUstS ter petega odstavka v zvezi s tretjo alinejo tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Ustavno sodišče je 1. točko izreka sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Pavčnik. Ustavno sodišče je 2. in 3. točko izreka sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Pavčnik in Šorli.

dr. Rajko Knez Predsednik