Jedro

Ta postopek se je pričel pred pričetkom uporabe GZ, zato je bilo po prej navedeni določbi prvega odstavka 106. člena GZ v njem treba uporabiti določbe ZGO-1. Razlika med inšpekcijskim ukrepi zaradi neskladne gradnje ni zgolj formalna, saj mora investitor po drugem odstavku 83. člena GZ za spremembo gradbenega dovoljenja zaprositi v šestih mesecih od vročitve inšpekcijske odločbe in ne v enem, kot po drugem odstavku 153. člena ZGO-1, na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana odločba. To že samo po sebi zadostuje za ugoditev tožbi.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper, št. 06122-3300/2017-40 z dne 20. 9. 2018, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega upravnega spora v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku naložil, da mora takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo tam opisanega objekta na parc. št. 875/3 k.o. ..., ki jo izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem z dne 23. 5. 2018, ki ga izdala Upravna enota Piran, dokler ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja (1. točka izreka), za katerega mora zaprositi v roku enega meseca po vročitvi odločbe (2. točka izreka). Poleg tega je organ za navedeni objekt kot neskladno gradnjo izrekel tam navedene prepovedi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1; 3. točka izreka) ter odločil, da stroškov postopka ni bilo (4. točka izreka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ dne 8. 3. 2018 za obravnavani objekt izdal odločbo zaradi nelegalne gradnje, s katero je odredil, da se gradnja takoj ustavi in da se že zgrajeni objekt na tožničine stroške odstrani. Ta odločba je postala dokončna z odločbo Ministrstva za okolje in prostor z dne 6. 6. 2018. V nadaljevanju postopka je prvostopenjski organ prejel gradbeno dovoljenje za obravnavani objekt z dne 23. 5. 2018, vendar je na ogledu dne 21. 6. 2018 ugotovil, da zakonito stanje ni vzpostavljeno, ker objekt ni v celoti skladen z novim gradbenim dovoljenjem. Odstopanj objekta od gradbenega dovoljenja ni mogoče šteti za dopustna manjša odstopanja od gradbenega dovoljenja in potrjene dokumentacije v smislu 4. alineje prvega odstavka 66. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), vendar pa je objekt mogoče uskladiti z novim gradbenim dovoljenjem, zato ni več pravne podlage za nadaljevanje inšpekcijskega postopka za nelegalno gradnjo, temveč je bila izdana izpodbijana odločba zaradi neskladne gradnje.

2. Tožnici je bil dne 17. 7. 2018 vročen poziv, naj se v roku osmih dni izjavi o dejstvih, ugotovljenih v inšpekcijskem postopku, ta rok pa je bil na prošnjo tožnice podaljšan do 6. 9. 2018. Ponovna prošnja za podaljšanje roka je bila zavrnjena, ker je toženka menila, da upočasnjeno postopanje upravnih organov in drugih služb ter poklicev v času poletnih dopustov ne vpliva na dejstva, ugotovljena v inšpekcijskem postopku. Prav tako na inšpekcijski postopek ne vplivajo tožničina dejanja v smeri pridobivanja gradbenega dovoljenja. V času pričetka postopka se je uporabljal ZGO-1, s 1. 6. 2018 pa je v uporabo stopil GZ, ki določa, da se postopki, pričeti pred pričetkom njegove uporabe na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1. Zato se glede enomesečnega roka, ki je bil tožnici odrejen za vložitev zahteve za izdajo novega gradbenega dovoljenja, toženka sklicuje na drugi odstavek 153. člena ZGO-1. 3. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil, iz obrazložitve njegove odločbe pa izhaja, da je bil obravnavani inšpekcijski postopek začet pred 1. 6. 2018 tako, da je prvostopenjski organ pravilno odločal na podlagi ZGO-1. V zvezi s pritožbenimi navedbami, da ni bil upoštevan 114. člen GZ, ki omogoča legalizacijo neskladnih gradenj, drugostopenjski organ meni, da je ta določba brezpredmetna za obravnavani postopek. Gre namreč za inšpekcijski postopek, ne pa za postopek pridobitve gradbenega dovoljenja, zato lahko morebitna legalizacija obravnavanega objekta vpliva na nadaljevanje inšpekcijskega postopka oziroma na izvršbo inšpekcijske odločbe oziroma njeno ustavitev, ne more pa vplivati na vsebino inšpekcijske odločbe v času njene izdaje. Ali bo tožnica zaprosila za spremembo gradbenega dovoljenja na podlagi določbe 67. člena GZ ali pa bo vložila zahtevo za legalizacijo na podlagi 114. člena GZ, ni stvar inšpekcijskega postopka. Izrek izpodbijanega ukrepa je po prvem in drugem odstavku 153. člena ZGO-1 obligatoren, zato upravni organ nima pooblastil za odločanje, kateri ukrep bo izrekel. Enako velja tudi za enomesečni rok za vložitev zahteve za spremembo gradbenega dovoljenja. Glede roka, ki ga je imela tožnica na voljo za izjavo o dejstvih, ugotovljenih v inšpekcijskem postopku, drugostopenjski organ ugotavlja, da je imela za to izjavo več kot mesec časa, kar je "povsem dovolj", tako da ni prišlo do absolutne bistvene kršitve postopka.

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da je zmotno stališče toženke, da gre za en sam inšpekcijski postopek. Prvostopenjski organ je namreč najprej izdal odločbo z dne 8. 3. 2018, ki je postala dokončna in pravnomočna z odločbo drugostopenjskega organa z dne 6. 6. 2018. S tem je bil inšpekcijski postopek zaradi nelegalne gradnje končan. V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ opravil prvo dejanje dne 21. 6. 2018, ko je gradbena inšpektorica opravila ogled objekta z namenom preveritve, ali je gradnja skladna z gradbenim dovoljenjem z dne 23. 5. 2018. Gradbeno dovoljenje je pomenilo novo relevantno dejstvo, po opravljenem ogledu pa je bil pričet nov postopek zaradi neskladne gradnje. Vsa dejanja v tem postopku so bila opravljena po 1. 6. 2018, zato bi moral biti postopek voden po GZ in ne ZGO-1. Po stališčih toženke bi namreč opravljen ogled imel za posledico nikoli končan inšpekcijski postopek, ki bi se lahko vedno znova nadaljeval. Tožnica meni, da že iz Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) izhaja, da se inšpekcijski postopek zaključi z izdajo odločbe, s katero se zavezancu naložijo ukrepi. Uporabljeni zakon (ZGO-1) je za tožnico strožji kot zdaj veljavni, saj bi tožnica imela po GZ na razpolago šestkrat daljši rok za vložitev vloge za spremembo gradbenega dovoljenja.

5. Tožnica tudi sicer meni, da je enomesečni rok za vložitev zahteve za spremembo gradbenega dovoljenja prekratek, saj v tem roku ni mogla pridobiti potrebnih soglasij. Nerealnost enomesečnega roka pa je priznal tudi zakonodajalec, ki je v zdaj veljavnem GZ v enaki situaciji določil kar šestkrat daljši rok. Tožnica meni še, da je zaradi te zakonske spremembe v neenakopravnem položaju z zavezanci, ki jim je bila vložitev zahteve za spremembo gradbenega dovoljenja naložena po novem zakonu in torej v daljšem roku. Ob upoštevanju določb novega GZ bi moral inšpekcijski organ upoštevati tudi določbo 114. člena GZ, ki tožnici omogoča, da pod bistveno ugodnejšimi pogoji v roku petih let zahteva legalizacijo objekta. Izpodbijana odločba posega v to tožničino pravico, tožnica pa je zato brez objektivnega razloga v bistveno slabšem položaju kot ostali subjektu v primerljivem položaju.

6. Tožnica meni tudi, da ji je bila okrnjena pravica do izjave, saj je celoten rok, ki ji je bil dan na razpolago, tekel v avgustu, za katerega je splošno znano, da je mesec dopustov. Tožnica zato v tem času ni mogla pridobiti ustreznih podatkov in mnenj, na podlagi katerih bi se lahko informirano izjasnila o pravno pomembnih dejstvih. Zgolj formalna možnost izjasnitve je brez vrednosti, samo dolžina roka pa v času dopustov ne pomeni, da bi bilo tožnici omogočeno, da se informirano izjasni. Zato tožnica meni, da je prišlo do posega v pravico do izjave iz 9. člena ZUP in do posega v ustavno pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Poleg tega je inšpektorica vsa dejstva, na katerih temelji izpodbijana odločba, ugotovila na podlagi lastnih zaznavanj, ne da bi tožnici dala možnost, da se udeleži ogleda in to kljub temu, da je tožnica to predlagala. Tožnica iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov upravnega spora v roku 15 dni, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. Toženka na tožbo ni odgovorila.

8. Tožba je utemeljena.

9. Po presoji sodišča je za odločitev v tem upravnem sporu bistvena tožbena navedba, da bi morala toženka za odločanje uporabiti zdaj veljavni GZ in ne ZGO-1, ki se je uporabljal do 1. 6. 2018. Od odločitve o tem je namreč neposredno odvisna tudi odločitev, ali je toženka uporabila pravilno materialnopravno ureditev za odločitev o nadaljnjih vprašanjih, ki so v zadevi sporna, predvsem o roku, v katerem mora tožnica vložiti zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja, in o njeni pravici, da v roku petih let od uveljavitve GZ zahteva legalizacijo neskladne gradnje.

10. Kot pravilno navajata tako tožnica kot toženka, se po prehodni določbi prvega odstavka 106. člena GZ postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1. Po določbi 126. člena GZ se je ta zakon začel uporabljati 1. junija 2018, tako da se prvi odstavek 106. člena GZ nanaša na postopke, začete pred tem datumom.

11. Toženka meni, da je bila izpodbijana odločba izdana v postopku, ki se je začel z ogledom dne 24. 8. 2017. Med strankama ni sporno, da je bila v tem postopku dne 8. 3. 2018 izdana odločba o nelegalni gradnji, ki je z odločbo Ministrstva za okolje in prostor dne 6. 6. 2018 postala dokončna, ker tožnica zoper njo ni vložila tožbe, pa tudi pravnomočna. S to odločbo je bila tožnici torej pravnomočno naložena obveznost ustavitve gradnje, odstranitve že zgrajenega objekta in vzpostavitve prejšnjega stanja oziroma drugačne sanacije objekta, dela objekta oziroma zemljišča. Ta postopek se je pričel pred pričetkom uporabe GZ, zato je bilo po prej navedeni določbi prvega odstavka 106. člena GZ v njem treba uporabiti določbe ZGO-1. Ne ZGO-1, ne Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN), ne Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) ne določajo izrecno, kdaj se inšpekcijski oziroma upravni postopek zaključi. Ker pa gre za odločanje o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov (prvi odstavek 1. člena ZUP) oziroma o izreku inšpekcijskega ukrepa (tretji odstavek 3. člena ZIN), je postopek logično treba šteti za zaključen, ko je pravnomočno odločeno o izreku inšpekcijskega ukrepa oziroma o obveznostih, ki za inšpekcijskega zavezanca izhajajo iz tega ukrepa.

12. Tožnica ima torej prav, da je bil postopek, v katerem je bila izdana odločba o nelegalni gradnji, zaključen z izdajo drugostopenjske odločbe dne 6. 6. 2018. Kot rečeno, je bilo s to odločbo namreč pravnomočno odločeno o tožničini obveznosti, ki izhaja iz inšpekcijske odločbe. Res je sicer, da je bil tako nadaljnji toženkin ogled obravnavanega objekta, kot tudi izdaja izpodbijane odločbe, smiselna posledica prejšnje odločbe, vendar pa pri tem ni šlo za ponovno odločanje o tožničini obveznosti, ki je izvirala iz te odločbe. Ker je bilo namreč o tej obveznosti že pravnomočno odločeno, bi bilo o njej mogoče ponovno odločati le v okviru izrednih pravnih sredstev, nikakor pa ne izdajo nove prvostopenjske odločbe (4. točka prvega odstavka 129. člena ZUP).

13. Zaradi jasnosti sodišče dodaja še, da je mogoče ogled obravnavanega objekta po izdaji dokončne odločbe obravnavati v okviru morebitnega izvršilnega postopka ali pa - kot pravilno opozarja tožnica - kot nov nadzor nad legalnostjo tega objekta, ki je bila na novo opredeljena z izdajo novega gradbenega dovoljenja, kar med strankama niti ni sporno. V vsakem primeru pa gre iz prej navedenih razlogov za začetek novega postopka, ki je bil po podatkih, ki jih navaja toženka sama, pričet po začetku uporabe GZ. Toženka bi torej morala tudi glede na določbo prvega odstavka 106. člena GZ postopek voditi na podlagi določb tega zakona in na podlagi teh določb tudi izreči morebitne inšpekcijske ukrepe.

14. Razlika med inšpekcijskim ukrepi zaradi neskladne gradnje ni zgolj formalna, saj mora investitor po drugem odstavku 83. člena GZ za spremembo gradbenega dovoljenja zaprositi v šestih mesecih od vročitve inšpekcijske odločbe in ne v enem, kot po drugem odstavku 153. člena ZGO-1, na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana odločba. To že samo po sebi zadostuje za ugoditev tožbi in odpravo izpodbijane odločbe, vendar pa se sodišče zaradi izrecnih tožbenih navedb in odločilnega pomena za ponovni postopek opredeljuje tudi do razmerja med obravnavanim postopkom in morebitnim postopkom na podlagi 114. člena GZ.

15. Po prvem odstavku tega člena se lahko, če je stavba pred uveljavitvijo tega zakona izvedena do faze grobih gradbenih del in pomeni neskladen objekt po tem zakonu, pri pristojnem organu za gradbene zadeve v petih letih od uveljavitve tega zakona vloži zahtevo za legalizacijo. Pogoje in postopek za to legalizacijo zakon predpisuje v 115. in 116. členu, glede na tožbene navedbe pa se postavlja vprašanje, ali je treba petletni rok iz navedene določbe prvega odstavka 114. člena GZ šteti za nekakšen moratorij na inšpekcijske postopke, saj bi sicer lahko prišlo do posega v pravico, ki jo investitorjem daje ta člen.

16. Vendar pa po presoji sodišča ni tako, kar izhaja že iz določbe sedmega odstavka 116. člena GZ, po kateri se odločba o zahtevi za legalizacijo izda v 90 dneh od vložitve zahteve za legalizacijo. Ta rok očitno omogoča izvedbo legalizacije znotraj roka, ki ga 83. člen GZ v primeru neskladnega objekta predpisuje za vložitev zahteve za spremembo gradbenega dovoljenja, v primeru nelegalnih objektov pa je varstvo te pravice mogoče zagotoviti z določitvijo ustreznega roka za odstranitev objekta (prvi odstavek 82. člena GZ). Po drugi strani sodišče meni, da bi zakonodajalec tako daljnosežen ukrep, kot je petleten moratorij na izrekanje inšpekcijskih ukrepov, določil bistveno jasneje oziroma izrecneje, posebej zaradi morebitnih posledic za urejanje prostora in posegov v pravice tretjih, ki jih poleg javnega interesa varujejo inšpekcijski ukrepi.

17. Po presoji sodišča je zato petletni rok iz prvega odstavka 114. člena GZ mogoče razumeti izključno kot rok, do izteka katerega lahko investitor zaprosi za legalizacijo objekta pod poenostavljenimi pogoji, predpisanimi v 116. in 117. členu GZ, ne vpliva pa na možnost uvedbe in tega inšpekcijskega postopka. Taka ureditev po presoji sodišča tudi v ničemer ne vpliva na temeljno ustavno načelo enakosti pred zakonom, saj so vsi investitorji nedovoljenih objektov enako izpostavljeni možnosti uvedbe inšpekcijskega postopka, kot je bilo obrazloženo, pa ni ovire, da olajšave iz navedenega člena GZ ne bi izkoristili v roku za izvršitev morebitnega inšpekcijskega ukrepa.

18. Iz navedenih razlogov je sodišče tožbi ugodilo in na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je odločbo izdal v ponoven postopek. Kot izhaja iz gornje obrazložitve, temelji odločitev sodišča izključno na razlagi prava oziroma dejstva, ki so odločilna za uporabo materialnega prava, med strankama niso sporna. Sodišče je zato v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

19. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek) 3. čelna Pravilnika, povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).