Jedro

Nezmožnost vzpostavitve prejšnjega stanja (vrnitve na mesto direktorice in s tem ponovne zaposlitve) sama po sebi ne pomeni težko popravljive škode in ni razlog za avtomatično spreminjanje sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu.

Izrek

1. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

2. Odločitev o stroških postopka z začasno odredbo se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Tožnica je vložila tožbo v upravnem sporu zoper uvodoma navedeni (v nadaljevanju: izpodbijani) sklep, s katerim je minister, pristojen za kulturo, odločil, da se tožnica z dnem 1. 4. 2020 razreši s položaja direktorice javnega zavoda M. (v nadaljevanju: JZ M.) in da posebni stroški postopka niso nastali. Sklep je bil izdan na podlagi določb 3. alineje drugega odstavka 38. člena Zakona o zavodih (v nadaljevanju: ZZ) v povezavi s 37. členom in četrtim odstavkom 35. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju: ZUJIK) ter 3. alineje prvega odstavka 11. člena Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda M. (v nadaljevanju Sklep o ustanovitvi). V tožbi tožnica ugovarja, da je izpodbijani sklep nepravilen in nezakonit, med drugim zato, ker ga ni izdal pristojni organ, saj je bil minister A.A. v času izdaje in podpisa sklepa del Vlade v odhajanju, razrešitev tožnice pa presega opravljanje tekočih poslov, ki so jih (bili) predsednik vlade in ministri v skladu s 115. členom Ustave Republike Slovenije pristojni in dolžni opravljati do izvolitve novega predsednika vlade oziroma imenovanja novih ministrov. Tožnica obrazlaga, da so v sklepu navedeni razlogi za njeno razrešitev neutemeljeni, ter podaja dokaze za te navedbe. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi ter odpravi izpodbijani sklep in vse posledice, ki so iz njega nastale, podredno pa, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. Hkrati s tožbo je tožnica vložila predlog oziroma zahtevo (kot jo poimenuje Zakon o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1), da sodišče na podlagi 32. člena tega zakona izda začasno odredbo, s katero naj se do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu: 1.) začasno uredi stanje tako, da se zadrži učinek izpodbijanega sklepa o razrešitvi tožnice kot direktorice JZ M.; 2.) zadrži izbira in imenovanje kandidatov na delovno mesto direktorja oziroma direktorice (v nadaljevanju: direktorja) JZ M. v okviru vodenja javnega razpisnega postopka toženke ali katerega koli drugega njenega organa, v okviru neposrednih povabil posameznih kandidatov s strani toženke ali katerega koli drugega njenega organa; 3.) prepove objava razpisa in vodenje postopka izbire in imenovanja kandidatov na delovno mesto direktorja JZ M. toženki, kateremu koli organu toženke ali komur koli tretjemu po navodilu, naročilu ali pooblastilu toženke; 4.) prepove neposredno povabilo posameznim kandidatom in vodenje postopka izbire in imenovanja kandidatov na delovno mesto direktorja JZ M. toženki, kateremu koli organu toženke ali komur koli tretjemu po navodilu, naročilu ali pooblastilu toženke; 5.) prepove toženki, kateremu koli organu toženke ali komur koli tretjemu po navodilu, naročilu ali pooblastilu toženke, imenovanje vršilca dolžnosti na delovno mesto direktorja JZ M.. Nadalje, 6.) za primer, če bi toženka ali tretji po njenem naročilu kršil v točkah 1. do 5. začasne odredbe navedeno prepoved oziroma dolžnost opustitve, se toženki izreče denarna kazen v znesku 20.000,00 EUR za vsako kršitev. V primeru kršitve bo sodišče na podlagi sklepa o izrečeni denarni kazni po uradni dolžnosti opravilo izvršbo ter hkrati izdalo nov sklep, s katerim bo toženki izreklo novo, višjo denarno kazen za primer ponovne kršitve prepovedi oziroma dolžnosti opustitve iz točk 1. do 5. sklepa o izdaji začasne odredbe. Sodišče naj še odloči: 7.) da ta začasna odredba stopi v veljavo z dnem izdaje in velja še 30 dni po pravnomočnem zaključku postopka v tej zadevi, 8.) da ugovor zoper to začasno odredbo ne zadrži njene izvršitve ter 9.) da je toženka dolžna tožnici povrniti stroške postopka z zakonskimi obrestmi.

3. V utemeljitvi zahteve za izdajo začasne odredbe tožnica pojasnjuje, da predlaga začasno ureditev stanja tako, da se zadrži učinek izpodbijanega sklepa. Če bo sklep dejansko izvršen in bo s 1. 4. 2020 dejansko razrešena s položaja direktorice M., bo tožnici nastala težko popravljiva škoda, s tem se bo namreč poseglo v njena upravičenja oziroma pravne koristi, prizadeta pa bo tudi javna korist. Nastanek škode izhaja tudi iz pogodbe o zaposlitvi z dne 1. 8. 2018 (v nadaljevanju: pogodba), ki je bila sklenjena med tožnico in JZ M. za obdobje od 1. 8. 2018 do vključno 31. 7. 2023. V skladu s prvim odstavkom 11. člena je pogodba sklenjena za določen čas in preneha veljati s potekom obdobja, za katerega je bila sklenjena, to je z iztekom mandata ali dnem razrešitve. Tožnici bo torej brez izdaje začasne odredbe hkrati z razrešitvijo prenehalo tudi delovno razmerje v JZ M.. Ob tem tožnica navaja, da je bilo glede njene razrešitve v medijih nešteto objav, ki omalovažujejo njeno profesionalno delovanje, znanje in sposobnosti1; minister A.A. je podajal številne neresnice, ki jih tožnica zavrača2. Kot navaja, razrešitev, glede na politično in osebno motiviranost postopka ter medijsko izpostavljenost očitkov, žali njeno čast in predstavlja raznašanje oziroma je posledica raznašanja neresničnih trditev o njenem znanju in sposobnosti v smislu 177. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju: OZ). Zaradi tega bo tožnici nastala premoženjska škoda. Po razrešitvi bo ostala brez zaposlitve in brez rednih mesečnih denarnih prejemkov, to je brez plače. S tem bi ji nastala težko popravljiva materialna škoda, saj je za razpisano delovno mesto določen ... . plačni razred in tako tožnica prejema bruto plačo v višini ... EUR mesečno in dodatke k plači. Glede na redni potek mandata z 31. 7. 2023 bi ji torej nastala škoda vsaj v višini izgube dohodka 38 bruto plač, skupaj ... EUR.

4. Kot nadalje navaja tožnica, bi z izvršitvijo izpodbijanega sklepa nastopil položaj, ko javni zavod M. ne bi več imel direktorja. Zato bo toženka izvedla javni razpis, na podlagi katerega bi neposredno povabila posamezne kandidate (tretji odstavek 9. člena Sklepa o ustanovitvi) z namenom, da imenuje novega direktorja. S tem bo sklenila pogodbo o zaposlitvi in ga kot zakonitega zastopnika vpisala v sodni register. Glede na predvideno postopanje v primeru tožničinega uspeha s tožbo ne bo možno vzpostaviti prejšnjega stanja (tožnice ponovno imenovati na položaj direktorice in z njo skleniti pogodbe o zaposlitvi), saj novega direktorja ne bo možno razrešiti, ker Sklep o ustanovitvi takšnega razloga za predčasno razrešitev ne predvideva. Brez izdaje začasne odredbe se bo vzpostavila praksa razrešitev direktorjev, ki očitanih nepravilnosti niso zagrešili, ampak so njihove razrešitve zgolj posledica trenj in lobiranj zaradi političnih in osebnih ciljev raznih posameznikov. Toženka skuša tožnico nezakonito in samovoljno razrešiti, čeprav je M. v zadnjih dveh letih dosegla izjemen napredek, vendar je svet zavoda sistematično spregledoval pozitivne rezultate in iskal vsak, čeprav neznaten razlog za tožničino razrešitev. Brez predlagane začasne odredbe bo prišlo do uporabe sile, saj je pod tem pojmom mogoče razumeti tudi samovoljna ravnanja toženke pri tožničini razrešitvi.

5. Po oceni tožnice bi bila z izdajo predlagane začasne odredbe upoštevana tudi javna korist in koristi nasprotnih strank. Ob tem dodaja, da je v okoliščinah globalne epidemije težko zagotavljati kontinuiteto dela vsake organizacije. Minimalno je, da oseba, ki v kriznih časih vodi poslovanje, do potankosti pozna delovanje organizacije, da je uigrana z ekipo, s katero mora sodelovati na daljavo, in je pripravljena po koncu ukrepov čim prej vrniti poslovanje v ustaljene tire. Tožnica je dokazala, da je sposobna strokovno in predano voditi JZ M. tudi v težjih razmerah, saj je v manj kot dveh letih sanirala poslovno uspešnost in odpravila številne, na njeno pobudo odkrite neskladnosti poslovanja. V teh dneh zagotavlja nemoteno poslovanje zavoda in z ekipo obeh umetniških vodij (vodjo zbora in vodjo orkestra) pospešeno dela na dokončanju strateškega načrta, projektnem načrtu prerazporeditve oziroma nadomeščanja odpovedanih koncertov in pripravi abonmajskega programa sezone 2020/2021. Njena razrešitev bi tudi za obe umetniški vodji pomenila predčasen odhod s funkcije, kar glede na njuno sposobnost in strokovnost po tožničini oceni pomeni škodljivo posledico za delovanje M.. Tožnica opisuje naloge JZ M. (3. člen Sklepa o ustanovitvi) ter poudarja, da so glasbeno kulturne prireditve ključnega pomena za vzdrževanje morale ljudi v časih krize3. Zato je kontinuiteta dela pomembna za preprečevanje škode, ki bi lahko nastala na glasbeno kulturnem področju. Nezasedeno vodilno mesto oziroma uvajanje v delo novega direktorja in novih umetniških vodij zbora in orkestra je škodljivo za ugled in zagotavljanje nemotenega delovanja JZ M. v času epidemije. Toženki tako z izdajo začasne odredbe ne bo nastala nikakršna škoda, saj je prav tožnica ključni faktor, ki zagotavlja nemoteno in strokovno poslovanje zavoda.

6. Kot dokaze za navedbe v predlogu za izdajo začasne odredbe tožnica ponudi izpodbijani sklep, pogodbo o zaposlitvi z dne 1. 8. 2018, že omenjene objave oziroma članke ter članek „G.G. za novega v. d. direktorja M. imenoval H.H.“ (objavljen na portalu ... dne 30. 3. 2020), tožnica predlaga tudi svoje zaslišanje in pod rubriko „DOKAZ“ še splošno navede „kot doslej“.

7. Toženka, ki je sodišču predložila spise zadeve, v odgovoru na tožničin predlog nasprotuje izdaji začasne odredbe, ker meni, da niso izpolnjeni pogoji iz 32. člena ZUS-1. Sklicuje se na konkretno navedeno sodno prakso4 ter svoja stališča podrobneje obrazlaga v zvezi s posameznimi točkami predloga. Poudarja, da zatrjevana materialna škoda še ne pomeni težko popravljive škode, saj bo v primeru ugotovljene nezakonitosti razrešitve tožnica lahko zahtevala povračilo vse nastale premoženjske škode. Toženka pojasnjuje, da ni objavila javnega razpisa za novega direktorja JZ M. in torej v tej smeri zatrjevana težko popravljiva škoda tožnici ni in ne more nastati. Sicer pa toženka opozarja na stališča novejše sodne prakse Vrhovnega sodišča, zlasti iz sklepa v primerljivi zadevi I Up 247/2017. Kot nerelevantne in tudi neutemeljene zavrača navedbe o vzpostavljanju prakse samovoljnih razrešitev direktorjev, saj razrešitev tožnice ni politični konstrukt ali samovoljno ravnanje, ampak posledica ugotovitev o njenih ravnanjih kot direktorice, ki so bila v nasprotju s predpisi in splošnimi akti zavoda, zaradi česar jo je bila toženka v skladu z drugim odstavkom 38. člena ZZ dolžna razrešiti. Tudi z navedbami, da je razrešitev posledica raznašanja neresničnih trditev o njenem znanju in sposobnosti, zaradi katerega ji bo nastala premoženjska škoda iz 177. členom OZ, tožnica ni izkazala potrebe po začasni odredbi, oziroma z izdajo le-te ne bi dosegla želenega učinka, saj bi izpodbijani sklep še vedno obstajal. V primeru uspeha s tožbo pa bo odpravljen ter čast in dobro ime tožnice ne bosta prizadeta. Toženka nadalje obrazlaga, da je bil izpodbijani sklep tožnici vročen 25. 3. 2020 in je s tem dokončen ter je posledično že bil „izvršen“ oziroma je že pravno učinkoval, saj je bila tožnica s 1. 4. 2020 razrešena z mesta direktorice JZ M.. Z odločbo toženke, št. 0141-6/2020/2 z dne 30. 3. 2020, je bil z dnem 2. 4. 2020 imenovan vršilec dolžnosti (v nadaljevanju: v.d.) direktorja JZ M., in sicer do imenovanja novega direktorja po izvedenem javnem razpisu, vendar najdlje za dobo enega leta. V.d. direktorja je 2. 4. 2020 s predsednikom sveta M. tudi podpisal pogodbo o zaposlitvi. M. ima torej od 2. 4. 2020 v.d. direktorja, s čimer je zagotovljeno nemoteno delovanje zavoda. Toženka dodaja, da ni mogoče zadržati učinka sklepa, ki je že učinkoval, oziroma da začasna odredba ne more učinkovati za nazaj, ampak le od izdaje naprej, zato z zahtevo iz 1. točke predloga tožnica ne more izboljšati svojega pravnega položaja in gre torej tudi za pomanjkanje pravnega interesa.

8. Glede 2. in 3. točke predlagane začasne odredbe toženka ponovi, da javni razpis za direktorja JZ M. še ni objavljen, zaradi česar ni mogoče ugoditi zahtevi, naj se z začasno odredbo zadrži izbira in imenovanje kandidatov na delovno mesto direktorja JZ M. v okviru vodenja javnega razpisnega postopka, ko pa se ta še ni niti začel. S prepovedjo objave javnega razpisa pa bi bilo nesorazmerno poseženo v koristi toženke in javni interes, zlasti ker biti direktor javnega zavoda ni pravica posameznika in torej z izgubo te funkcije tožnica ni prizadeta v pravici zasedati to vodstveno mesto, njen interes ohraniti ta položaj pa tudi ni posebej pravno varovan. Nezmožnost vzpostavitve prejšnjega stanja sama zase ne pomeni težko popravljive škode in ni razlog za spreminjanje sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu. V zvezi s 4. točko predlagane začasne odredbe toženka pojasnjuje, da je določbo prvega odstavka 36. člena ZUJIK, po kateri lahko ustanovitelj javnega zavoda poleg javnega razpisa povabi posamezne kandidate tudi neposredno (enako tretji odstavek 9. člena Sklepa o ustanovitvi), treba razumeti zgolj v smislu povabila k prijavi na objavljen javni razpis v rokih in pod pogoji iz objavljenega javnega razpisa. Edina izjema od zakonskega pravila objave javnega razpisa je imenovanje v.d. direktorja, kar izhaja iz 38. člena ZUJIK. Glede 5. točke predlagane začasne odredbe navaja, da je bil v.d. direktorja JZ M. že imenovan z dnem 2. 4. 2020 in je istega dne tudi sklenil pogodbo o zaposlitvi, zato po naravi stvari take začasne odredbe ni več mogoče izdati oziroma tožnica zanjo nima pravnega interesa. Sicer pa je funkcija v.d. direktorja začasne narave, tako da je v primeru ugotovitve nezakonitosti tožničine razrešitve mogoče vzpostaviti pravno razmerje, v katerega je bilo z razrešitvijo poseženo. Toženka pripominja, da glede na 32. člen ZUS-1 začasna odredba ne more veljati še 30 dni po pravnomočnem zaključku postopka v tej zadevi. Po navedenem predlaga, da sodišče tožničin predlog za izdajo začasne odredbe v celoti kot neutemeljen zavrne, tožnici pa naloži vse stroške tega postopka.

K I. točki izreka:

9. Zahteva za izdajo začasne odredbe ni utemeljena.

10. ZUS-1 v prvem odstavku 32. člena določa, da tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Na podlagi drugega odstavka istega člena pa sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda (odložitvena začasna odredba). Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. V skladu s tretjim odstavkom 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz drugega odstavka tega člena zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (ureditvena začasna odredba).

11. Začasna odredba torej pomeni nujni ukrep, s katerim sodišče ob izpolnjenih zakonskih pogojih začasno (in sicer le do pravnomočne odločitve v upravnem sporu) odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma uredi stanje glede na sporno pravno razmerje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Formalni pogoj za izdajo začasne odredbe je vložena tožba, s katero se izpodbija akt, iz katerega neposredno izvirajo posledice, ki naj bi se jih z začasno odredbo odvrnilo, ker bi sicer sodno varstvo tudi v primeru uspeha s tožbo ne imelo pomena. Vendar pa začasno pravno varstvo ni namenjeno temu, da bi se preko tega instituta presojala utemeljenost same tožbe (in tožnikove možnosti za uspeh z njo) oziroma pravilnost in zakonitost izpodbijanega akta - ta presoja in z njo povezane navedbe ter dokazi zato pri odločanju o izdaji začasne odredbe niso relevantni.

12. Temeljni vsebinski pogoj, ki mora biti po 32. členu ZUS-1 izpolnjen za izdajo začasne odredbe, je izkazana verjetnost nastanka težko popravljive škode, ki bi tožniku nastala z izvršitvijo izpodbijanega akta oziroma brez začasne ureditve stanja glede na sporno pravno razmerje. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča (tudi tisti, ki jo v svojem odgovoru navaja toženka), mora tožnik, ki zahteva izdajo začasne odredbe, že v svoji zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek, obliko in obseg oziroma višino škode, utemeljiti, da je ta škoda zanj težko popravljiva, in navedeno s stopnjo verjetnosti tudi izkazati. Če zahteva izdajo ureditvene začasne odredbe, mora tudi konkretno predlagati, na kakšen način naj se začasno drugače uredi stanje glede na sporno pravno razmerje.

13. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Iz ustaljenih stališč Vrhovnega sodišča izhaja, da gre za takšno škodo, če je ta resna in neposredno preti tožniku, začasno odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in težko popravljivimi posledicami, ki se jih želi z začasnim pravnim varstvom preprečiti.5 Tudi če je izpolnjen pogoj težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1, pa izdana začasna odredba ne sme pomeniti nesorazmernega posega v javno korist in koristi nasprotnih strank.

14. Kot že obrazloženo, je trditveno in dokazno breme na stranki, ki zahteva izdajo začasne odredbe. Pri tem mora upoštevati, da v postopku odločanja o začasni odredbi sodišče odločitev opre na predložene dokaze ter ne opravi glavne obravnave in ne izvaja dokazov, kot so zaslišanja. Glede na povedano stranka (tudi tožnica v konkretnem primeru) dokaznega in še manj trditvenega bremena (o težko popravljivi škodi) ne more izpolniti s podajo predloga za svoje zaslišanje.

15. V obravnavanem primeru tožnica s tožbo izpodbija sklep, s katerim je bila z dnem 1. 4. 2020 in s tem predčasno (pred potekom časa, za katerega je bila imenovana) razrešena s položaja direktorice JZ M.. Obenem zahteva izdajo začasne odredbe s predhodno opisano vsebino na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1. Akt o razrešitvi z mesta direktorja namreč ni akt, ki bi se izvrševal po določbah ZUP, zato odložitev izvršitve ni mogoča in posledično ne izdaja začasne odredbe po drugem odstavku navedenega člena ZUS-1. 16. Po presoji sodišča tožnica v svojem predlogu oziroma zahtevi ni izkazala nastanka (takšne) težko popravljive škode, s katero izdajo začasne odredbe v upravnem sporu pogojuje 32. člen ZUS-1. 17. Tožnica potrebo po izdaji predlagane začasne odredbe utemeljuje predvsem z navedbami, da bo z dejansko izvršitvijo oziroma učinkovanjem izpodbijanega sklepa poseženo v njena upravičenja oziroma pravne koristi, saj bo s predčasno razrešitvijo s funkcije direktorice JZ M. glede na sklenjeno pogodbo o zaposlitvi obenem ostala brez zaposlitve in s tem brez rednih mesečnih denarnih prejemkov (plače), s čimer ji bo nastala težko popravljiva materialna škoda vsaj v višini izgube dohodka 38 bruto plač, kar skupaj znaša ... EUR. V zvezi s tem je že takoj treba povedati, da materialna (premoženjska) škoda sama po sebi ne pomeni težko popravljive škode iz 32. člena ZUS-1, saj lahko tožnik v primeru sodne presoje, da je izpodbijani akt nezakonit, uveljavlja povračilo zaradi takšnega akta nastale premoženjske škode.

18. Izdaje predlagane začasne odredbe tožnica ne more izposlovati niti z navedbami, da bo z izvršitvijo izpodbijanega sklepa nastopil položaj, ko javni zavod M. ne bi imel direktorja in bo zato toženka izvedla javni razpis, na (podlagi) katerega bo neposredno povabila posamezne kandidate z namenom, da imenuje novega direktorja, ter da tako v primeru uspeha s tožbo v tem upravnem sporu ne bo možno vzpostaviti prejšnjega stanja (tožnice ponovno imenovati na položaj direktorice in z njo skleniti pogodbe o zaposlitvi). V zvezi s tem je iz (starejše) sodne prakse, ki jo v svojem odgovoru omenja toženka,6 razvidno stališče, da je pri razrešitvah direktorjev pogoj za nastanek težko popravljive škode to, da je že bil objavljen javni razpis za imenovanje novega direktorja. Tak razpis v konkretnem primeru, kot je navedla toženka, (še) ni objavljen, česar tožnica ne prereka oziroma nasprotnega konkretizirano ne zatrjuje. Vendar pa glede na novejšo sodno prakso samo dejstvo (ne)objave javnega razpisa za novega direktorja za konkretno odločanje niti ni bistveno.

19. Iz novejše sodne prakse namreč izhaja, da je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju, povezan z varstvom javnega interesa in izvajanjem javnih nalog, tudi na položaj direktorja javnega zavoda, privilegij in ne pravica posameznika (takšno stališče je razvidno iz sklepov Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 348/2016 in I Up 353/2016 z dne 11. 1. 2017 ter iz sklepa Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017, ki je bil izdan prav v zadevi razrešitve direktorja JZ M.; sledi mu tudi Upravno sodišče, npr. sklep v zadevi II U 57/2020 z dne 26. 3. 2020). Torej samo zaradi izgube tega položaja ne more priti do posega v pravno varovani položaj posameznika (zasedati tako vodstveno mesto), ki bi presegal materialne posledice, ki mu ob izgubi takega položaja nastanejo in ki so v primeru uspeha v upravnem sporu popravljive. Posledično mu samo zaradi tega tudi ne more nastati škoda, za preprečitev katere bi bilo treba izdati začasno odredbo.

20. Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče v sklepu I Up 247/2017, je vodstveni položaj v javnem sektorju sicer v določenih primerih posebej varovan, kadar to zaradi varovanja ustavnih in sistemskih zahtev glede posameznih javnopravnih oseb ali organov določa zakon (npr. v primerih zahtevane avtonomije javnega zavoda ali samostojnega in neodvisnega nosilca javnih pooblastil). V teh primerih je močnejše sodno varstvo osebe, imenovane na tak vodstveni položaj, posreden odraz varstva položaja določene javnopravne osebe ali organa pred posegi nosilcev oblasti. V takšnih (izjemnih) primerih se lahko izda začasna odredba po ZUS-1, ki pa ne varuje (le) položaja posameznika, ampak pravice oziroma položaj javnopravne osebe in s tem poseben vidik javnega interesa.

21. V sklepu I Up 247/2017 je Vrhovno sodišče tudi obrazložilo, da zgolj dejstvo, da v primeru uspeha s tožbo ne bo mogoče vzpostaviti prejšnjega stanja (kot npr. v obravnavani zadevi tožnice ponovno imenovati za direktorico), za izdajo začasne odredbe ne zadošča. Tožnik, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora tudi v primeru zatrjevane nemožnosti vzpostavitve prejšnjega stanja v primeru uspeha s tožbo izkazati škodo v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, torej škodo, ki mora izhajati iz izpodbijanega akta in prizadevati posameznika v njegovem pravno varovanem položaju in ki je težko popravljiva. Pri tem je v zvezi s primerljivimi navedbami, kot so povzete v 17. točki te obrazložitve, torej da bo z razrešitvijo s funkcije direktorja tožnik ostal brez zaposlitve in brez rednih mesečnih denarnih prejemkov iz tega naslova, Vrhovno sodišče poudarilo, da v tem okviru sicer lahko gre za poseg v pravno varovan položaj tožnika in je ta zato v zvezi s tem tudi upravičen do sodnega varstva. Vendar pa tovrstna materialna škoda ni škoda v smislu 32. člena ZUS-1, saj v primeru ugotovitve, da je bil posameznik nezakonito razrešen s položaja direktorja, lahko uveljavlja povračilo te škode (plače, prispevki itd.) pred pristojnim sodiščem.

22. Vse povedano velja tudi za konkretni primer razrešitve tožnice. Njeno utemeljevanje potrebe po izdaji začasne odredbe zaradi varstva pred posledicami, ki presegajo pravno varovani položaj tožnice, pa tudi nima podlage. Kot že obrazloženo, biti direktor javnega zavoda ni pravica posameznika. Z izgubo te funkcije tožnica torej ni prizadeta v pravici zasedati to vodstveno mesto, njen interes še naprej ohraniti vodstveni položaj pa tudi ni (posebej) pravno varovan, saj takšno posebno varstvo ne izhaja iz pravne ureditve položaja JZ M. in njegovega direktorja. Nezmožnost vzpostavitve prejšnjega stanja (vrnitve na mesto direktorice in s tem ponovne zaposlitve) pa sama po sebi tudi ne pomeni težko popravljive škode in ni razlog za avtomatično spreminjanje sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu.

23. Vrhovno sodišče je namreč že večkrat poudarilo, da izdajanje začasnih odredb ni namenjeno splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, ki jih je določil zakon, temveč (ob izpolnitvi v 32. členu ZUS-1 določenih pogojev) posegu v izvrševanje ali učinkovanje izpodbijanega akta ob presoji konkretnih okoliščin posameznega primera7. Izdaja začasne odredbe zato ne sme biti namenjena uvajanju splošne suspenzivnosti tožbe v upravnih sporih zoper odločitve v postopkih imenovanj ali razrešitev.

24. Ko tožnica navaja in s članki, objavljenimi na spletu, izkazuje, da je njena razrešitev politično in osebno motivirana ter da glede na medijsko izpostavljenost očitkov žali njeno čast in predstavlja raznašanje oziroma je posledica raznašanja neresničnih trditev o tožničinem znanju in sposobnosti, zaradi česar ji je oziroma bo nastala škoda v smislu 177. člena OZ, to ne more pomeniti težko popravljive škode, zaradi odvrnitve katere bi bilo utemeljeno izdati predlagano začasno odredbo v tem upravnem sporu. Navedbe in dokazi, s katerimi se v bistvu utemeljuje, da je izpodbijani sklep nezakonit, so lahko pomembni za presojo tožbe, za odločanje o izdaji začasne odredbe pa niso relevantni. Sodišče še dodaja, da lahko tožnica povrnitev morebitne premoženjske škode iz 177. člena OZ od povzročitelja zahteva v civilnopravnem (pravdnem) postopku.

25. Ker se tožnica sklicuje tudi na škodne posledice, ki naj bi brez predlagane začasne odredbe nastale drugim subjektom (samemu JZ M. ter umetniškim vodjema zbora in orkestra), sodišče ponavlja, da lahko tožnik potrebo po izdaji začasne odredbe v upravnem sporu načeloma utemelji le s tisto težko popravljivo škodo, ki grozi neposredno njemu oziroma ki bi prizadela njegov pravni položaj. Kot že rečeno, iz pravne ureditve položaja JZ M. in njegovega direktorja ne izhaja posebno varstvo, ki bi dajalo podlago, da se v upravnem sporu izda začasna odredba, ki ne bi varovala (le) položaja posameznika, ampak tudi pravice oziroma položaj same javnopravne osebe. Zgolj v smislu pojasnila je tako razumeti navedbe toženke, da je bil skladno z 38. členom ZUJIK z dnem 2. 4. 2020 imenovan v.d. direktorja JZ M. in je tako poskrbljeno za vodenje oziroma delovanje javnega zavoda. Tudi sicer pa so omenjene tožničine navedbe splošne in neizkazane ter zato podlage za izdajo začasne odredbe ne bi mogle pomeniti. Tožnica opozarja še na prakso razreševanja direktorjev, ki bi utegnila nastati, če ne bo izdana začasna odredba, vendar s tem, glede na stališča iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 247/2020, ne zatrjuje oziroma izkazuje verjetnosti nastanka težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1. Pri čemer to sodišče ponovno poudarja, da so navedbe, s katerimi tožnica ugovarja, da je njena razrešitev nezakonita in samovoljna, lahko relevantne pri presoji pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa (v ta okvir pa sodi tudi ugovor, da sklepa ni izdal pristojni organ), niso pa tovrstne navedbe in z njimi povezani dokazi pomembni pri odločanju o izdaji začasne odredbe.

26. Kolikor tožnica omenjene navedbe podaja zaradi presoje javne koristi v smislu določbe iz druge povedi drugega odstavka 32. člena ZUS-1, sodišče pojasnjuje, da je oceno prizadetosti javne koristi in koristi nasprotnih strank na navedeni pravni podlagi treba napraviti le, če je verjetno izkazan nastanek težko popravljive škode za tožnika, kar v obravnavanem primeru ni. Zato se sodišče v nadaljnjo presojo sorazmernosti predlaganega ukrepa s prizadetostjo javne koristi ter koristmi nasprotne stranke in presojo s tem povezanih navedb (tudi toženke) ni spuščalo. Zgolj kot pojasnilo tako pripominja, da je, četudi bi bil izpolnjen pogoj težko popravljive škode in bi bilo zato treba v opisanem smislu oceniti tudi prizadetost javne korist, slednja, kot je navedlo Vrhovno sodišče v sklepu I Up 247/2017, lahko tudi v tem, da oseba, ki je razrešena z vodstvenega mesta direktorja javnega zavoda, ni na položaju še ves čas do pravnomočnosti odločitve o razrešitvi.

27. Ker torej tožnica ni verjetno izkazala težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1, že ta zakonski pogoj za izdajo predlagane začasne odredbe v tem upravnem sporu ni izpolnjen. Sodišče je zato zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

K II. točki izreka:

28. Stroški, nastali v zvezi z obravnavano zahtevo za izdajo začasne odredbe, so del stroškov upravnega spora. Kdo bo nosil te stroške, bo lahko sodišče odločilo šele, ko bo znan končni uspeh v sporu. Zato bo (tudi) o stroških, povezanih z zahtevo za izdajo začasne odredbe, odločeno s končno sodno odločbo.

1 V tej zvezi izpostavlja objave oziroma članke na spletu: „...“ (na portalu ...), „M.: ...“ in „....“ (oboje na portalu ...). 2 Kot navaja tožnica, je minister zatrjeval (kar je citirano): „...“, „izguba v letu 2018 je bila 89 tisoč evrov“, kar pa ne drži, primanjkljaj je bil 39.000 EUR, to je 0,6 % letnih odhodkov, in je bil saniran že v letu 2019; nadalje „M. je imela po treh kvartalih 2019 znatno izgubo“, kar ni res, po zaslugi tožničinega gospodarnega poslovanja in povečanja neproračunskih prihodkov je imela 130.000 EUR presežka, s čimer je bil minister seznanjen; trdil je, da je „z B.B. opravil več pogovorov, ki niso dali rezultatov“, dejansko pa mu je v edinem pogovoru 4. 7. 2019 tožnica predstavila prave številke in razložila, da je izguba sanirana, po tem pa se z njo ni več pogovarjal; minister je trdil „Jeseni je M. implodirala sama vase, kaj vse se je dogajalo s M. ...“, v zvezi s tem tožnica pojasnjuje, da je nevestno delo bivšega umetniškega vodje orkestra M. v ... društvu ogrožalo tudi ime M. in je bil tudi zato novembra razrešen, vendar sta predsednika sveta in strokovnega sveta nasprotovala razrešitvi ter je svet M. razrešitev odpravil; dalje „nezaupnico vodstvu sta izrekla svet in strokovni svet, ker naj bi bilo tožničino delo nevzdržno“, pri čemer tožnica pripominja, da je njeno delo postalo „nevzdržno“, ko je o nepravilnostih obveščala javnost in razrešila omenjenega šefa orkestra; „odstop naj bi tožnica zavrnila in namesto tega začela operirati z imeni njegovih uradnikov“, v tej zvezi tožnica pojasni, da je odstop zavrnila, ker očitane izgube ni bilo, „M. pa gre medtem organizacijsko in vsebinsko rakovo pot“, kar omalovažuje tožničino profesionalno delovanje, znanje in sposobnosti. Tožnica meni, da je minister A.A. očitno njeno razrešitev imel za enega glavnih ciljev mandata. S poskusi razrešitve je začel že julija 2019. To je bila (po poročanju ... dne 24. 1. 2020 v članku „...“) njegova prva in edina opaznejša poteza. Skliceval se je na slabo poslovanje oziroma izgubo, vendar je navajal pretirane zneske. Drugih razlogov ob prvem poskusu razrešitve ni navedel, kar kaže na osebne oziroma politične razloge v ozadju. Odtlej je bila začasna izguba z začetka leta 2019 že sanirana, drugi utemeljeni razlogi za razrešitev pa tudi v izpodbijanem sklepu niso navedeni. Pritisk na Ministrstvo glede tožničine razrešitve dodatno vršijo drugi akterji, med drugimi odvetnik nekdanje zboristke v M., C.C., ki je v imenu slednje iz razlogov osebnega maščevanja od ministra zahteval tožničino razrešitev (v tej zvezi se tožnica sklicuje na objavo „...“ na portalu ...). Tožnica je tako morala večkrat, tudi v medijih (glej članek „...“ na portalu ... ter dne 22. 1. 2020 objavljena članka „...“ na portalu ... in „...“ na portalu ...) pojasnjevati, da gre za neresnične navedbe. Poročanje o njeni razrešitvi je preseglo meje poslovanja M. in se je spustilo na osebno raven z namenom tožničine diskreditacije. 3 Pri tem se sklicuje na spletne objave (vse na portalu ...): „...“, „...“ ter „...“. 4 Toženka izpostavlja sklepe Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 85/2013 z dne 7. 3. 2013, I Up 348/2016 z dne 11. 1. 2017, I Up 51/2015 z dne 1. 4. 2015, I Up 41/2013 z dne 14. 2. 2013, I Up 640/2007 z dne 25. 10. 2007, I Up 353/2016 z dne 11. 1. 2017, I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017 in I Up 173/2015 z dne 26. 8. 2015 ter sklepe Upravnega sodišča v zadevah I U 1010/2011 z dne 14. 6. 2011, II U 42/2013 z dne 13. 2. 2013 in U 2819/2006 z dne 10. 1. 2007. 5 Npr. sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 348/2016 z dne 11. 1. 2017. 6 Sklepi Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 51/2015 z dne 1. 4. 2015, I Up 41/2013 z dne 14. 2. 2013 in I Up 640/2007 z dne 25. 10. 2007 ter sklepa Upravnega sodišča v zadevah I U 1010/2011 z dne 14. 6. 2011 in U 2819/2006 z dne 10. 1. 2007. 7 Npr. odločitve Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 145/2018 z dne 26. 7. 2018, I Up 117/2017 z dne 21. 6. 2017 in I Up 348/2016 z dne 11. 1. 2017.