Jedro

Sodišče pritrjuje ugotovitvi toženke, da občina s sklicevanjem na vpliv bioplinarne na okoliške prebivalce ni izkazala posega v svoje pravne koristi, temveč iz tožbenih navedb izhaja, da uveljavlja zaščito javne koristi. Za zastopanje javnih koristi pa so po prvem odstavku 45. člena ZUP pristojni državni tožilec, državni pravobranilec in drugi državni organi, ki so po zakonu upravičeni v upravnem postopku zastopati javne koristi.

Če je drugotožnica oseba, ki ima status nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu, česar toženka v tem postopku ni ugotavljala, pa bo na tej točki vzpostavljena povezava med obravnavano upravno zadevo in varstvom okolja, za katerega skrbi drugotožnica in s tem tudi njen pravni interes za sodelovanje v tem postopku ter pravica vložiti pritožbo.

Izrek

I. Tožba Občine A. se zavrne.

II. Tožbi B. se ugodi, sklep Ministrstva za kmetijstvo in okolje št. 35402-4/2012-6 z dne 6. 11. 2012 se v delu, ki se nanaša na B. odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla pritožbo tožnikov zoper okoljevarstveno dovoljenje glede emisije snovi v zrak št. 35430-20/2011-6 z dne 13. 6. 2012, ki je bilo izdano podjetju C. d.o.o. iz … (v tem upravnem sporu prizadeti stranki).

Iz obrazložitve sklepa izhaja, da sta pritožnika med drugim zahtevala udeležbo v postopku kot stranska udeleženca, za kar pa po mnenju upravnega organa ne izkazujeta pravnega interesa v smislu 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi z drugim odstavkom 84. a člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). Drugotožnica zatrjuje svoj pravni interes z navedbo, da ima status društva v javnem interesu, vendar upravni organ poudarja, da ZVO-1 ne določa, da imajo nevladne organizacije iz prvega in četrtega odstavka 153. člena ZVO-1 status stranskega udeleženca. Prvotožnica zatrjuje svoj pravni interes s sklicevanjem na neposredni vpliv izdanega okoljevarstvenega dovoljenja na prebivalce in na statutarno opredeljeno skrb za varstvo zraka, vendar upravni organ ugotavlja, da v pritožbi ne trdi, da izpodbijana odločba posega v njene pravice ali pravne koristi, nasprotno, sklicuje se na tuje koristi, ki jih opredeljuje kot javni interes. Pravnega interesa prvotožnice pa tudi ne vzpostavlja statutarna opredelitev skrbi za varstvo zraka in drugih dejavnosti varstva okolja, tudi če bi bilo mogoče interes več fizičnih oseb opredeliti kot javni interes. Ker pritožnika nista upravičena vložiti pritožbe, je bil to razlog za njeno zavrženje na podlagi prvega odstavka 246. člena ZUP.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata in pojasnjujeta, zakaj bi moralo biti sporno okoljevarstveno dovoljenje izdano v „rednem“ postopku po določbah 68. do 81. člena ZVO-1, v katerem bi tožnika imela pravico do udeležbe. Tudi sicer menita, da je treba točko 6.5 priloge 1 Uredbe o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega, razlagati tako, da se kot zmogljivost naprave oziroma dejavnosti upošteva skupna predelava snovi živalskega izvora in drugih snovi (in ne le 9 ton gnoja), kar v obravnavanem primeru znaša 24,07 ton. Razlaga pritožbenega organa bi namreč pomenila, da je naprava, ki predstavlja kombinacijo več IPPC dejavnosti iz te uredbe, pri čemer vsaka posamična vrsta predelave ne presega mejnih vrednosti, celotna naprava pa jo, izključena iz pojma naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega, kar je nedopustno. Opozarjata tudi na dvom pritožbenega organa, ali ureditev iz 84. a člena ZVO-1 (tudi glede dolžnosti objave javnega naznanila o vodenju postopka) ustreza mednarodnim obveznostim, sprejetih z Aarhuško konvencijo. Zato naj sodišče preveri, ali je obravnava pravnega interesa tožnikov za sodelovanje v tem postopku in s tem določbe ZVO-1 v skladu z omenjeno konvencijo. Predlagata, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi.

Toženka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

Sodišče uvodoma poudarja, da je predmet preizkusa v tem upravnem sporu zakonitost odločitve v delu, s katerim je bila zavržena pritožba tožnikov zoper okoljevarstveno dovoljenje z dne 13. 6. 2012, izdano na podlagi 82. člena in naslednjih ZVO-1, glede emisije snovi v zrak za obratovanje tam navedene naprave, ker naj bi jo vložila kot osebi, ki jim ne gre status stranskih udeležencev (neupravičene osebe).

Tožba prvotožnice ni utemeljena, tožba drugotožnice pa je utemeljena.

V tem postopku je treba glede položaja strank oziroma stranskih udeležencev uporabiti 84. a člen ZVO-1, ki v drugem odstavku glede priznanja statusa stranskega udeleženca napotuje na uporabo predpisov o upravnem postopku. Določa namreč, da ministrstvo z javnim naznanilom na krajevno običajen način v svetovnem spletu obvesti javnost, da vodi postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, njegove spremembe ali podaljšanja, ko prejme več kot pet zahtev za priznanje statusa stranskega udeleženca po predpisih o upravnem postopku. Ker v zadevi ni sporno, da sta tožnika zahtevala vstop v postopek s pravočasno pritožbo zoper izdano okoljevarstveno dovoljenje, kar je, kot bo razvidno iz nadaljevanju, ena od možnosti po ZUP, zakonska ureditev o dolžnosti obveščanja javnosti z javnim naznanilom in s tem povezanim vlaganjem zahtev za udeležbo v postopku za obravnavani primer ni pravno odločilna. Sodišče se zato ni ukvarjalo s skladnostjo navedene zakonske ureditve z Aarhuško konvencijo.

Po prvem odstavku 43. člena ZUP ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. V drugem odstavku istega člena je pravna korist opredeljena kot neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Iz navedenega izhaja, da ne gre za kakršnokoli korist, ampak za korist, ki temelji na materialnem predpisu – ta je tisti, ki določa, ali ima kdo kakšno pravno korist (interes) v upravni zadevi, o kateri se odloča v upravnem postopku. Ta pogoj bo izpolnjen, če je osebi status stranskega udeleženca za konkretni postopek izrecno priznan v katerem od predpisov, pa tudi tedaj, če iz vsebine predpisa izhaja, da je njena udeležba v konkretnem postopku potrebna zaradi varstva pred morebitnim posegom v njen pravno varovani položaj. Zato dejstvo, na katerega se opira prvostopenjski organ, in sicer da v 82. do 85. členu ZVO-1 ni izrecnih določb, ki bi nevladnim organizacijam iz prvega in četrtega odstavka 153. člena ZVO-1 omogočila sodelovanje v postopku, samo zase še ne izključuje obstoja pravnega interesa drugotožnice za udeležbo v obravnavanem postopku.

Na podlagi 44. člena ZUP je dolžan organ po uradni dolžnosti skrbeti za to, da se postopka udeležujejo vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Ne glede na navedeno lahko oseba v času trajanja postopka na prvi stopnji tudi sama zahteva vstop v postopek (142. člen ZUP), pod tam navedenimi pogoji tudi še s pritožbo zoper izdano odločbo (drugi odstavek 229. člena ZUP). Po tej določbi lahko oseba, ki bi morala biti udeležena kot stranski udeleženec, a ji odločba ni bila vročena, v roku, ki ga ima stranka za vložitev pritožbe, zahteva vročitev odločbe in nato vloži pritožbo v enakem roku, kot je določen za stranko, če iz vseh okoliščin izhaja, da za izdajo odločbe ta oseba ni vedela oziroma iz okoliščin ni mogla sklepati, da je bila odločba izdana.

Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa in pritožb, ki sta v upravnem spisu, je prvotožnica v njej zatrjevala kršitev pravice do udeležbe v postopku, ker ima sporno okoljevarstveno dovoljenje vpliv na prebivalce širše okolice bioplinarne, sama pa je po statutu odgovorna za varstvo zraka, drugo tožnica pa je v njej zatrjevala pravico do udeležbe v postopku kot društvo s statusom v javnem interesu. Iz navedenega izhaja, da sta pritožbo med drugim vložila, ker naj bi bila z izpodbijanim okoljevarstvenim dovoljenjem kršena njuna pravica do udeležbe v postopku, zaradi česar je nezakonito tudi dovoljenje (absolutno bistvena kršitev pravil postopka iz 2. točke drugega odstavka 237. člena ZUP).

Naloga organa pa je bila, da na podlagi predpisov, relevantnih za izdajo zahtevanega okoljevarstvenega dovoljenja, preveri, ali lahko tožnika to pravico v konkretnem postopku sploh varujeta.

Sodišče pritrjuje ugotovitvi toženke, da prvotožnica s sklicevanjem na vpliv bioplinarne na okoliške prebivalce ni izkazala posega v svoje pravne koristi, temveč iz tožbenih navedb izhaja, da uveljavlja zaščito javne koristi. Za zastopanje javnih koristi pa so po prvem odstavku 45. člena ZUP pristojni državni tožilec, državni pravobranilec in drugi državni organi, ki so po zakonu upravičeni v upravnem postopku zastopati javne koristi. Da bi bila prvotožnica po kakšnem zakonu upravičena zastopati javne koristi v predmetnem postopku, ne navaja, zgolj opredelitev v njenem statutu, da med lokalne zadeve javnega pomena, ki jih samostojno izvaja, sodi tudi skrb za varstvo zraka, pa ji takšnega upravičenja ne podeljuje.

Tožba prvotožnice zato ni utemeljena in jo je sodišče zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Ni pa organ preveril, ali lahko drugotožnica na podlagi predpisov, relevantnih za izdajo zahtevanega okoljevarstvenega dovoljenja, v konkretnem postopku varuje pravico do udeležbe v postopku.

Drugotožnica zatrjuje, da ima status organizacije v javnem interesu. Če gre za organizacijo na področju varovanja okolja, ki deluje v javnem interesu v smislu določb 152. do 155. člena ZVO-1, gre za ustanovo, ki je ustanovljena zaradi delovanja na področju varstva okolja (2. točka prvega odstavka 152. člena ZVO-1), kar pomeni, da deluje v javnem interesu, ustanovljena pa je bila, da skrbi za varstvo okolja, med drugim po prvem odstavku 155. člena ZVO-1 tudi s sodelovanjem v postopkih skladno z določbami tega zakona.

V tej zadevi je bilo okoljevarstveno dovoljenje izdano ob uporabi določb Uredbe o emisiji snovi v zrak iz nepremičnih virov onesnaževanja (Uradni list RS, št. 31/07 in naslednji), ki v 1. členu med drugim navaja, da ta uredba določa ukrepe v zvezi z zagotavljanjem varstva ljudi in okolja pred škodljivimi učinki onesnaževanja zunanjega zraka zaradi emisije snovi v zrak iz teh naprav in jih opredeli. V skladu s prvim odstavkom 7. člena omenjene uredbe, na katerega se sklicuje upravni organ v obrazložitvi okoljevarstvenega dovoljenja, se to izda, če je iz vloge in dokumentacije, priložene k vlogi za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja, razvidno, da bodo pri obratovanju naprave izpolnjene zahteve iz 5. člena te uredbe. Ena od njih je določena v 2. točki drugega odstavka 5. člena, in sicer je navedeno, da naprava obratuje v skladu z zahtevami te uredbe, če so pri njenem obratovanju izpolnjeni naslednji pogoji: obratovanje naprave zagotavlja varstvo ljudi in okolja pred škodljivimi učinki onesnaževanja zraka zaradi emisije snovi, pri čemer /.../.

Kot rečeno, pa so nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, ustanovljene prav zaradi delovanja na področju varstva okolja. To pomeni, da če je drugotožnica oseba, ki ima status nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu, česar toženka v tem postopku ni ugotavljala, bo na tej točki vzpostavljena povezava med obravnavano upravno zadevo in varstvom okolja, za katerega skrbi drugotožnica in s tem tudi njen pravni interes za sodelovanje v tem postopku ter pravica vložiti pritožbo.

Navedeno velja ne glede na to, da je določba 84. a člena ZVO-1 izrecno ne navaja kot stranke v postopku, kot je to pri okoljevarstvenem dovoljenju za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega. Pri obrazložitvi Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o varstvu okolja (ZVO-1B), ki je 84. a člen dodal in izhaja iz Poročevalca DZ, št. 59/2008 z dne 25. 4. 2008 namreč izhaja, da je bil namen v zakon dodanega 84. a člena ZVO-1 prav v tem, da se glede strank v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za naprave iz 82. člena uvede vsebinsko enako rešitev, kot je to predpisano za postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za naprave, ki lahko povzročijo onesnaževanje okolja večjega obsega. Torej je treba besedilo 84.a člen ZVO-1 v tem smislu tudi razlagati. Taka razlaga se v celoti ujema s prej navedenim stališčem, da je treba drugotožnici, če ima status organizacije, ki deluje v javnem interesu, omogočiti sodelovanje v predmetnem postopku. Ali lahko v nadaljevanju drugotožnica s konkretnimi (vsebinskimi) ugovori prepreči oz. vpliva na izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, pa je stvar njihove vsebinske presoje, vendar pa je predpostavka za to presojo, kot rečeno, priznanje statusa stranskega udeleženca.

Glede na navedeno je upravni organ prve stopnje ravnal napačno, ko je pritožbo drugo tožnice obravnaval kot pritožbo neupravičene osebe zgolj na podlagi določb ZVO-1. Sodišče je zato tožbi drugo tožnice ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v postopek po vloženi pritožbi.