23. 9. 2010

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopkih za preizkus pobude in ustavne pritožbe Vladimirja Lavriča, Lukovica, ki ga zastopa Damijan Pavlin, odvetnik v Kranju, na seji 23. septembra 2010

s k l e n i l o :

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 11. člena Zakona o rudarstvu (Uradni list RS, št. 56/99 in 46/04) se zavrne.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 5. člena, prvega odstavka 7. člena, 10. člena, 27. člena, prvega odstavka 105. člena in 106. člena Zakona o rudarstvu ter za začetek postopka za oceno zakonitosti Državnega programa gospodarjenja z mineralnimi surovinami, sprejetega s sklepom Vlade Republike Slovenije št. 36100-5/2009 z dne 9. 4. 2009, se zavrže.

3.Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. I Ips 189/2008 z dne 4. 9. 2008 v zvezi s sodbo Višjega sodišča v Ljubljani št. I. Kp 538/2007 z dne 16. 10. 2007 in s sodbo Okrožnega sodišča v Ljubljani št. II K 488/2004 z dne 29. 1. 2007 se ne sprejme.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pobudnik s pobudo izpodbija določbe Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud), navedene v 1. in 2. točki izreka tega sklepa. Z ustavno pritožbo, ki jo je vložil nekaj dni za tem, izpodbija sodne odločbe, s katerimi je bil spoznan za krivega storitve kaznivega dejanja velike tatvine po drugem odstavku 212. člena Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. – v nadaljevanju KZ) ter kaznivega dejanja obremenjevanja in uničenja okolja in prostora po prvem odstavku 333. člena KZ. S pravnomočno sodbo sta mu bila izrečena pogojna obsodba s posebnim pogojem, da v treh letih po pravnomočnosti sodbe državi plača odškodnino, ter varnostni ukrep odvzema goseničnega bagra, rovokopača, tovornjaka in sejalnih mrež. Vrhovno sodišče je zavrnilo zahtevo za varstvo zakonitosti zoper pravnomočno obsodilno sodbo. Glede kaznivega dejanja velike tatvine je zavrnilo pritožnikovo razlago 11. člena ZRud in poudarilo, da so po določbah tega člena mineralne surovine v lasti države, izkoriščati pa se jih sme samo pod pogoji in na način, ki jih določa ta zakon. To pa je po drugem odstavku 12. člena ZRud samo v pridobivalnem prostoru, ki je določen s koncesijsko pogodbo za izkoriščanje, v skladu s 13. členom ZRud. Zato po mnenju Vrhovnega sodišča lastninska pravica države nad mineralnimi surovinami ni pogojena ali omejena z drugimi določbami zakona, ampak zakon in predpisi, izdani na njegovi podlagi, določajo samo pogoje in način izkoriščanja surovin; kršitev predpisanih pogojev in način izkoriščanja je lahko prekršek, kar pa na obstoj lastninske pravice države in obstoj kaznivega dejanja tatvine ne vpliva. Glede kaznivega dejanja po prvem odstavku 333. člena KZ in očitkov o njegovi nedoločnosti pa Vrhovno sodišče navede, da je iz izreka prvostopenjske sodbe razvidno, da je pritožnik kršil drugi odstavek 50. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list RS, št. 18/84 in nasl. − ZUNP) ter 1. in 17. člen Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/99 − v nadaljevanju ZVO), ker je brez lokacijskega dovoljenja in koncesije za izkoriščanje mineralnih surovin izkopal in odpeljal velike količine dolomitnega kamna in peska, s čimer je razvrednotil okolje ter povzročil obsežno in trajno poškodbo okolja zaradi izgube gozda, padanja drevja, uničenja vegetacijskega pokrova in podrasti ter erozijo. Vrhovno sodišče opozori na to, da je bilo v 21. in 27. členu ZVO (ki je veljal v času storitve kaznivega dejanja) določeno, da so mineralne surovine lastnina države, da se pogoji za gospodarsko izkoriščanje določijo z zakonom in da država lahko proti plačilu podeli koncesijo za izkoriščanje ali rabo naravne dobrine osebi, ki je za to usposobljena, če so izpolnjeni vsi predpisani okoljevarstveni pogoji. Pri tem po stališču Vrhovnega sodišča za obstoj tega kaznivega dejanja lastništvo države niti ni odločilnega pomena, odločilno je, da pritožnik za izkoriščanje kamnoloma ni imel ne lokacijskega dovoljenja ne koncesije in da je s protipravnim izkoriščanjem kamnoloma povzročil degradacijo naravnega okolja. Vrhovno sodišče obrazloži tudi, zakaj niso utemeljeni ugovori zahteve glede količine izkopanega materiala, njegove cene in vrednosti.

2.Pobudnik izpodbija 11. člen ZRud, ker meni, da ga Vrhovno sodišče napačno razlaga. Meni, da je prvi in drugi odstavek 11. člena ob upoštevanju 2., 3. in 27. člena ZRud treba razlagati tako, da so last države le tiste mineralne surovine, ki so gospodarsko izkoristljive. Če se določbi razlagata tako, država, ki uveljavlja lastninsko pravico na mineralnih surovinah, ki niso gospodarsko izkoristljive, v nasprotju z načelom sorazmernosti prekomerno posega v lastninsko pravico lastnika zemljišča. Takšna razlaga naj bi bila po mnenju pobudnika tudi v neskladju z načelom enakosti, ker naj bi bili v neenakem položaju tisti, ki izkoriščajo mineralno surovino na podlagi rudarske pravice, in tisti, ki izkoriščajo mineralno surovino ob izvajanju gradbenih del na podlagi gradbenega dovoljenja, kar naj bi dopuščal drugi odstavek 27. člena ZRud. Člen 27 ZRud naj bi bil v neskladju z načelom enakosti tudi zato, ker ne obravnava enako primerov, ko so potrebna druga rudarska dela, ki niso v neposredni zvezi z gospodarskim izkoriščanjem mineralnih surovin, kot je npr. sanacija opuščenih kopov po 14. točki 4. člena ZRud, kamor naj bi sodil tudi pobudnikov primer. Tako kot Vrhovno sodišče naj bi izpodbijane določbe razumela tudi uprava, ki je odločala v upravnih postopkih, ki jih je sprožil pobudnik. Meni, da Zakon o rudarstvu (Uradni list RS, št. 61/10 – v nadaljevanju ZRud-1), uveljavljen avgusta 2010, navedenih protiustavnosti ne odpravlja.

3.Prvi odstavek 5. člena, prvi odstavek 7. člena, 10. člen, prvi odstavek 105. člena in 106. člen ZRud pobudnik izpodbija podrejeno, kolikor naj bi se te določbe povezovale z njegovim primerom. Obširno podaja svojo razlago navedenih določb in meni, da sta prvi odstavek 5. člena in prvi odstavek 7. člena v neskladju z 2. in s 33. členom Ustave. Člen 106 ZRud naj bi bil v nasprotju z 10. členom ZRud ter z 2., s 33. in s 70. členom Ustave. Člen 10 ZRud naj bi bil nejasen in nedoločen ter neskladen z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave, pa tudi v neskladju s 33. členom Ustave. Prvi odstavek 105. člena ZRud pa naj bi bil v neskladju z Ustavo zato, ker ne določa, v kolikšnem času morajo tisti, ki pridobivajo rudnine brez dovoljenja, svoje ravnanje uskladiti z zakonom, zato naj bi bila določba neskladna z 2. členom in z načelom zaupanja v pravo iz 155. člena Ustave. Pobudnik meni, da ni storil kaznivega dejanja, ampak kvečjemu le prekršek. Z vlogo z dne 10. 12. 2009 je pobudo razširil še na Državni program gospodarjenja z mineralnimi surovinami (v nadaljevanju Program gospodarjenja); zatrjuje njegovo neskladnost z Zakonom.

4.V ustavni pritožbi pritožnik zatrjuje kršitev 14., 22. in 25. člena Ustave. Vrhovno sodišče naj bi z razlago ZRud nedopustno poseglo v njegovo lastninsko pravico. Meni, da izkoriščanje mineralnih surovin brez koncesije ne more biti kaznivo dejanje in da bi lahko šlo za civilnopravno razmerje med njim in državo ali kvečjemu za kaznivo dejanje samovolje, ne pa za kaznivo dejanje tatvine. Zakon naj ne bi bil določen zaradi blanketne norme. V njegovo lastninsko pravico naj bi bilo poseženo tudi zaradi načina določitve plačila državi zaradi izkoriščanja mineralnih surovin, ker naj bi Vrhovno sodišče napačno razlagalo upoštevno pravo.

5.Na navedbe pobudnika je odgovoril Državni zbor Republike Slovenije, svoje mnenje sta poslala tudi Vlada Republike Slovenije in Ministrstvo za gospodarstvo Republike Slovenije. Državni zbor utemeljuje, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo, enako Vlada in pristojno ministrstvo, ki hkrati izpostavljata, da pobudnik za oceno ustavnosti prvega odstavka 5. člena, prvega odstavka 7. člena ter 10., 27. in 106. člena ZRud ne izkazuje pravnega interesa. Pobudnik se je o odgovoru in mnenjih izjavil. Prereka vsa stališča ter vztraja pri svoji razlagi izpodbijanih določb in mnenju o njihovi protiustavnosti.

B. – I.

6.Pobudnikov predlog za izvedbo posebnega naroka je mogoče smiselno razumeti kot predlog za razpis javne obravnave. Ustavno sodišče temu predlogu ni ugodilo, ker ima za odločitev v zadevi podlago v listinah v spisu, pobudniku pa je bila zagotovljena tudi možnost, da se je izjavil o stališčih nasprotnega udeleženca v postopku.

7.Med postopkom pred Ustavnim sodiščem so izpodbijane določbe ZRud prenehale veljati zaradi uveljavitve ZRud-1, čeprav se bodo do 1. 1. 2011 še uporabljale. Vendar samo to dejstvo ne vpliva pomembno na odločanje Ustavnega sodišča, ker Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) lahko presoja tudi ustavnost predpisov, ki so prenehali veljati, če bi bilo treba odpraviti njihove protiustavne posledice. Če bi izpodbijane sodne odločbe, s katerimi je bil pritožnik obsojen za dve kaznivi dejanji, temeljile na takšnih določbah zakona, bi pritožnik izkazoval t. i. pravovarstveno potrebo za njihovo ustavnosodno presojo. Če morebitne ugotovitve protiustavnosti ne bi vplivale na pritožnikov pravni položaj, pa pritožnik za oceno ustavnosti zakonskih določb ne izkazuje pravovarstvene potrebe. Očitke o protiustavnosti posameznih zakonskih določb je moral pobudnik v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo najprej nasloviti na pristojna sodišča, da se ta do njih opredelijo, in šele po izčrpanju vseh pravnih sredstev jih lahko uveljavlja v postopkih z ustavno pritožbo in pobudo pred Ustavnim sodiščem (tako že v sklepu št. U-I-330/05, U-I-331/05, U-I-337/05 z dne 18. 10. 2007, Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 79).

8.V skladu z navedenimi izhodišči je Ustavno sodišče preizkusilo, ali pobudnik izkazuje pravovarstveno potrebo za oceno ustavnosti določb ZRud. Pri tem je moralo upoštevati, da so pristojna sodišča ugotovila dejansko stanje, kot je razvidno iz pravnomočne kazenske sodbe, in ga tudi razumno obrazložila, Ustavno sodišče pa ni pristojno presojati njegove pravilnosti niti ob ugotavljanju procesne predpostavke za odločanje o pobudi niti ob presoji zatrjevanih kršitev človekovih pravic v ustavni pritožbi. Zato ne more izhajati iz pobudnikovih navedb o tem, da je izvajal le sanacijo kamnoloma. Prav tako ne more upoštevati pobudnikovih navedb, kolikor se te povezujejo bodisi z upravnimi postopki bodisi z upravnim sporom, ker z ustavno pritožbo izpodbija le sodne odločbe, izdane v kazenskem postopku. Pobudnik ne izkazuje pravovarstvene potrebe za oceno ustavnosti 27. člena ZRud, ker ta določba ne ureja njegovega pravnega položaja v kazenskem postopku. Enako velja tudi glede prvega odstavka 5. člena, prvega odstavka 7. člena, 10. člena, prvega odstavka 105. člena in 106. člena ZRud, za katere tudi sam pobudnik zatrjuje, da jih izpodbija podrejeno. Tudi če bi Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost teh zakonskih določb, to ne bi moglo vplivati na odločanje o utemeljenosti obtožbe v kazenskem postopku. Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti teh določb zavrglo (2. točka izreka).

9.Izpodbijane sodne odločbe prav tako ne temeljijo na Programu gospodarjenja. Poleg tega ta ni niti podzakonski predpis niti akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, zato Ustavno sodišče za oceno njegove zakonitosti ni pristojno. Že zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno njegove zakonitosti zavrglo (2. točka izreka).

10.Za oceno ustavnosti 11. člena, po katerem so mineralne surovine v lasti države (prvi odstavek), pravico do raziskovanja in izkoriščanja mineralnih surovin, to je rudarsko pravico, in dovoljenje za predhodno raziskovanje pa je mogoče pridobiti samo pod pogoji in na način, ki jih določajo ZRud in na njegovi podlagi izdani predpisi (drugi odstavek), pa pobudnik izkazuje pravovarstveno potrebo. Če bi se pobudnikovi očitki izkazali za utemeljene, bi to lahko vplivalo na odločanje pristojnih sodišč v kazenskem postopku in to kljub temu, da pobudnik ne izpodbija 17. in 21. člena ZVO, kot je veljal v času storitve kaznivega dejanja, ki sta po svoji vsebini določala enako. ZRud je v razmerju do ZVO specialni predpis, če bi se izkazali njegovi določbi za protiustavni, pa bi Ustavno sodišče že na podlagi 30. člena ZUstS moralo presojati tudi ustrezne določbe ZVO. Zato je Ustavno sodišče presodilo utemeljenost pobudnikovih očitkov, ki se nanašajo na prvi in drugi odstavek 11. člena ZRud.

B. – II.

11.Pobudnik se ne strinja z razlago 11. člena, kot jo je podalo Vrhovno sodišče, in ponuja svojo razlago določb tega člena. Ni naloga Ustavnega sodišča, da v postopku odločanja o ustavnosti zakona zgolj daje navodilo pristojnim sodiščem, kako naj ga razlagajo. V postopku za oceno ustavnosti predpisa Ustavno sodišče presoja očitke o njegovi protiustavnosti, ne odloča pa o tem, ali sodišča prav ali narobe razlagajo zakon. Razlagati zakone so namreč poklicana pristojna sodišča, ki odločajo v sodnih postopkih v posamičnih primerih. Če bi se izkazalo, da je zakonske določbe mogoče razlagati na dva ali več načinov, potem je naloga sodišč, da jih razlagajo na ustavnoskladen način, če to ni mogoče, pa morajo začeti postopek za oceno njihove ustavnosti na podlagi 156. člena Ustave pred Ustavnim sodiščem. Če tega postopka ne začne sodišče, lahko to stori pobudnik. Če bi sodišča s svojo razlago zakonskim določbam pripisala vsebino, ki je neskladna s človekovo pravico, čeprav zakonske določbe same po sebi ne bi bile protiustavne, pa s tem tudi ni mogoče utemeljiti protiustavnosti zakona, ampak je to lahko razlog za izpodbijanje sodne odločbe v postopku z ustavno pritožbo. Zgolj to, da pobudnik meni, da je Vrhovno sodišče napačno razlagalo izpodbijani zakonski določbi, zato še ne more utemeljiti njune protiustavnosti. Zato je treba te njegove očitke zavrniti kot neutemeljene. Kolikor pa je pobudnikove navedbe mogoče razumeti tako, da zatrjuje, da sta izpodbijani določbi 11. člena ZRud, katerih razlago je dalo Vrhovno sodišče, protiustavni, ker nedopustno posegata v njegovo lastninsko pravico, pa je to očitek, ki ga je treba presoditi. Vendar je tudi ta očitek očitno neutemeljen.

12.Prvi in drugi odstavek 11. člena ZRud sta jasna in nedvoumna ter ju drugače, kot ju je razložilo Vrhovno sodišče, sploh ni mogoče razložiti. Njun jezikovni pomen namreč ne dopušča razlage, ki jo ponuja pobudnik. Mineralne surovine ZRud že v prvem odstavku 1. člena opredeli kot naravne vire. Enako jih je opredeljeval tudi 17. člen tedaj veljavnega ZVO, ki je v prvem odstavku določal, da so vode, mineralne surovine, prosto živeče divje živali, ribe in druge prosto živeče oziroma prosto rastoče vodne živali in rastline v odprtih vodah in v ribolovnem morju lastnina države. Takšni ureditvi glede na to, da gre za naravno javno dobro, ni mogoče očitati protiustavnosti.[1] To, da je pobudnik lastnik zemljišča, mu sámo po sebi ne daje pravice izkoriščati naravni vir, ki je naravno javno dobro na tem zemljišču. Ustava namreč v 67. členu izrecno določa, da mora zakon določati način uživanja lastnine tako, da sta zagotovljeni tudi njena socialna in ekološka funkcija. Da so mineralne surovine naravna bogastva, za katera mora v skladu z drugim odstavkom 70. člena Ustave zakon določiti pogoje, pod katerimi se smejo ta izkoriščati, je poudarilo Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-173/97 z dne 21. 1. 1999 (Uradni list RS, št. 9/99, in OdlUS VIII, 14). V njej je navedlo tudi, da ureditev po 21. členu ZVO, ki je za gospodarsko izkoriščanje naravnih virov predvidel podelitev odplačne koncesije, sama po sebi ni protiustavna. Na to odločbo se sicer sklicuje tudi pobudnik, vendar je treba pritrditi nasprotnemu udeležencu, da ta odločitev Ustavnega sodišča, kolikor gre za ugotovljeno protiustavnost tedaj veljavnega zakona, ne more vplivati na pobudnikov pravni položaj, ker ta ni enak položaju pobudnikov iz navedene odločbe. Tedaj veljavni zakon o rudarstvu namreč ni urejal možnosti pridobitve koncesije za izkoriščanje mineralnih surovin, ZRud, ki je veljal v času storjenih kaznivih dejanj, pa to ureditev vsebuje. ZRud, ki je veljal v času storjenih kaznivih dejanj, je urejal možnost začeti postopke za pridobitev dovoljenja za izkoriščanje mineralne surovine, ni pa dopuščal izkoriščanja naravnega vira pred pridobitvijo ustreznih dovoljenj. Primerjanje položajev oseb, ki so imele dovoljenje za izkoriščanje mineralnih surovina po prejšnjih predpisih, in določitev pogojev, pod katerimi lahko pridobijo dovoljenje po novih predpisih, s položaji oseb, ki protipravno izkoriščajo mineralne surovine, ne da bi za to sploh imele dovoljenje, je prav tako neutemeljeno, saj gre za povsem različne položaje. Neutemeljen je tudi pobudnikov očitek o neenaki obravnavi z osebami, katerih položaj ureja 27. člen ZRud. Gre za povsem drugačen položaj, zakonodajalec pa na podlagi drugega odstavka 14. člena Ustave različne položaje lahko različno pravno uredi.

13.Ker so pobudnikovi očitki o protiustavnosti 11. člena neutemeljeni, je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno njegove ustavnosti zavrnilo (1. točka izreka).

B. – III.

14.Ker niso izpolnjeni pogoji, ki jih ZUstS določa v drugem odstavku 55.b člena, Ustavno sodišče ustavne pritožbe zoper izpodbijane sodne odločbe ni sprejelo v obravnavo (3. točka izreka).

C.

15.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena, drugega odstavka 26. člena in drugega odstavka 55.b člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in mag. Jadranka Sovdat. Sodnik Jan Zobec je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Sklep je sprejelo soglasno.

Jože Tratnik Predsednik

"Javno dobro se lahko pojavlja kot naravna dobrina ali kot naravno bogastvo. Seveda to velja za naravno javno dobro, ki je opredeljeno kot površina v javni lasti, in sicer kot negrajeni del zemljiškega, podzemnega, vodnega, morskega in zračnega javnega dobra, na katerem sta dostopnost in gibanje pod enakimi pogoji omogočena vsem." J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 688 in 689.