Jedro

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče razbrati, zakaj toženka stroškov za določena delovna mesta ni priznala, in zakaj za navedeni znesek. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je povsem izostalo pojasnilo, na kakšen način oziroma po kateri od metod razlage pravnih aktov je toženka prišla do stališča, da drugi odstavek 26. člena ZFO-1 opravljanja administrativnih nalog v okviru nalog občinskega inšpekcijskega nadzora in občinskega redarstva ne zajema. Iz izpodbijane odločbe torej ne izhajajo razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno celotnemu zahtevku tožnice glede na ugotovljeno dejansko stanje ter podano materialnopravno podlago.

Izrek

I.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za javno upravo št. 410-33/2022/27 z dne 23. 5. 2022 se v zavrnilnem delu v I. točki izreka odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponoven postopek.

II.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 15,00 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti do plačila.

Obrazložitev

1.

Toženka je z izpodbijano odločbo delno ugodila zahtevku tožnice za nakazilo sredstev iz državnega proračuna (1. točka izreka), ugotovila, da je tožnica upravičena do 201.697,34 EUR sredstev sofinanciranja skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave Medobčinski inšpektorat A. za leto 2021 (2. točka izreka), odločila o nakazilu zneska (3. točka izreka) in o tem, da stroški postopka niso nastali (4. točka izreka).

2.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe toženka navaja, da je tožnica 17. 3. 2022 vložila zahtevek za nakazilo sredstev sofinanciranja nalog skupne občinske uprave z zahtevanimi dokumenti, zato je toženka na podlagi 8. člena Pravilnika o izvajanju sofinanciranja skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave (Uradni list RS, št. 36/18 in 2/20, v nadaljevanju Pravilnik) odločila o višini odhodkov za sofinanciranje v preteklem proračunskem letu, določila znesek sofinanciranja in roke nakazil. Glede višine odhodkov za sofinanciranje se toženka sklicuje na 26. člen Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1). Ugotavlja, da so v tožničin zahtevek vključena tudi delovna mesta za opravljanje administrativnih nalog, ki po zakonu niso predmet sofinanciranja, in sicer delovna mesta višjega referenta in delovodje. Za ta delovna mesta izplačanih plač in drugih izdatkov ter prispevkov v skupni višini 44.677,58 EUR zato ni priznala, tožnici pa je skladno z deležem sofinanciranja skupne občinske uprave znižala v zahtevku navedeni znesek za 34.830.64 EUR, tako da znaša upravičeni zahtevek tožnice 480.231,75 EUR. Tožnica je zato upravičena do nakazila sredstev iz državnega proračuna v višini 201.697,34 EUR.

3.

Tožnica vlaga tožbo zoper zavrnilni del odločbe toženke. V tožbi navaja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker v njej niso navedeni razlogi za zmanjšanje celotnega zneska za dodelitev sredstev za sofinanciranje skupnih občinskih uprav v višini 34.830,64 EUR. Toženki očita, da ni obrazložila, zakaj delovna mesta za opravljanje administrativnih nalog niso predmet sofinanciranja in na kakšen način je izračunala navedeni znesek. Poudarja, da ZFO-1 ne izključuje posameznih delovnih mest oziroma ne določa, za katera delovna mesta ni mogoče sofinanciranje. Meni, da je toženka s svojo arbitrarno razlago presegla namen zakona in se postavila v vlogo zakonodajalca. Tožnica še navaja, da zakon z opredelitvijo osnovnih nalog občinskega inšpekcijskega nadzorstva in redarstva zajema vsa delovna mesta, ki vanju spadajo. Trdi, da delovni mesti višjega referenta in delovodje tvorita neločljiv del občinskega inšpekcijskega nadzora in redarstva ter da brez njiju ti dve službi ne moreta delovati. Navaja še, da je toženki posredovala popoln zahtevek na predpisanem obrazcu, tako kot to zahtevata Pravilnik in ZFO-1, zato je zmanjšanje sredstev za sofinanciranje neutemeljeno. Sodišču smiselno predlaga, naj izpodbijano odločbo v zavrnilnem delu odpravi in samo odloči o stvari tako, da zahtevku za sofinanciranje v celoti ugodi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4.

Toženka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožbo zavrne. Meni, da je izpodbijana odločba v zadostni meri obrazložena, da jo je mogoče preizkusiti. Dodaja, da drugi odstavek 26. člena ZFO-1 ne vključuje administrativnih nalog, zato ni podlage, da se zanje zagotavljajo sredstva iz državnega proračuna. Meni, da je tožničino stališče, da so po ZFO-1 sofinancirana vsa delovna mesta, sistemizirana v posamezni skupni občinski upravi, v nasprotju z namenom 26. člena ZFO-1. Zakon sicer res ne veže pogoja za sofinanciranje na določena delovna mesta, zato je sofinanciranje upravičeno zgolj za tiste plače zaposlenih, ki pravno formalno opravljajo "posamezne naloge", navedene v drugem odstavku 26. člena ZFU-1, to pa se ugotovi z vpogledom v akt o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest, kjer so navedeni opisi in nazivi delovnih mest. Toženka s prikazom v tabelah še pojasni način izračuna osnove za izplačilo zneskov za sofinanciranje oziroma formulo za izračun zneska 34.830,64 EUR.

5.

Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 20. 12. 2022 vztraja pri tožbenih navedbah glede neobrazloženosti izpodbijane odločbe in očitku o arbitrarni razlagi 26. člena ZFO-1. Opozarja, da poskuša toženka v odgovoru na tožbo s pojasnjevanjem formul izračuna nadomestiti obrazložitev, ki bi jo morala vsebovati izpodbijana odločba. Dodaja, da toženka v izpodbijani odločbi ni sama izračunala odstotka (77,96%), ki je ključen za pravilnost nadaljnjih izračunov, temveč je le sledila zapisu iz toženkinega zahtevka.

6.

Toženka v vlogi z dne 14. 2. 2023 prereka tožničine navedbe iz prve pripravljalne vloge in vztraja pri svojih dosedanjih navedbah. Navaja, da je s tabelaričnim prikazom izračuna v odgovoru na tožbo zgolj podrobneje pojasnjevala, kar je že zajeto v obrazložitvi izpodbijanega akta. Poleg tega je metodologija izračuna tožnici vsekakor poznana, saj temelji na posredovani dokumentaciji tožnice, Skupne občinske uprave in ZFO-1.

7.

Tožnica je 6. 6. 2023 vložila še drugo pripravljalno vlogo, na katero je toženka odgovorila z vlogo z dne 17. 7. 2023, tožnica pa je nato sodišču 24. 10. 2023 poslala še tretjo pripravilno vlogo. V navedenih vlogah stranki vztrajata pri svojih dosedanjih stališčih glede pravilne razlage drugega odstavka 26. člena ZFO-1. Toženka še dodatno navaja, da je o višini sredstev sofinanciranja sicer odločila z odločbo, lahko pa bi s katerim koli drugim aktom, za katerega niso predpisane sestavine, kot jih določa Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Po njenem mnenju v obravnavani zadevi ne gre za odločanje v upravnem postopku, zato dvomi v ustreznost zahtevka v upravnem sporu, če sodišče že primarno ne bo zavrglo tožbe kot prepozne.

8.

Tožba je utemeljena.

9.

V zvezi s toženkinim ugovorom o nepravočasnosti tožbe (str. 3 vloge z dne 17. 7. 2023) sodišče ugotavlja, da je bila tožba vložena v zakonskem roku 30 dni od vročitve akta, s katerim je bil postopek končan. Kot izhaja iz upravnega spisa (potrdilo o elektronski odpremi) je bila izpodbijana odločba tožnici vročena 23. 5. 2022. Iz sodnega spisa izhaja, da je tožnica tožbo priporočeno po pošti poslala 20. 6. 2022, sodišče pa jo je prejelo 22. 6. 2022. Po drugem odstavku 29. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) se šteje, da je bila tožba vložena pri sodišču tisti dan, ko je bila priporočeno oddana na pošto, torej v tem primeru 20. 6. 2022. Glede na navedeno je bila tožba vložena v roku, ki ga določa prvi odstavek 28. člena ZUS-1.

10.

Tožnica v tožbi prvenstveno ugovarja, da izpodbijane odločbe zaradi pomanjkljive obrazložitve ni mogoče preizkusiti, medtem ko toženka utemeljuje, da je odločba dovolj obrazložena, ter se pri tem sklicuje na naravo odločanja v obravnavani zadevi in zadržanost sodne presoje v teh primerih.

11.

Predmet tega upravnega spora je toženkina odločitev, sprejeta na podlagi 26. člena ZFO-1, ki ureja sofinanciranje opravljanja nalog skupne občinske uprave iz javnih sredstev. Glede na tako specifično javnopravno naravo zadeve, v kateri država občini pod določenimi pogoji omogoča sofinanciranje iz javnih sredstev, ne gre za upravno stvar v smislu 2. člena ZUP, temveč za drugo javnopravno stvar, za katero se po 4. členu ZUP smiselno uporablja ta zakon.

12.

Navedeno pomeni, da je organ dolžan upravni akt, s katerim odloči o zahtevi občine po navedeni določbi ZFO-1, obrazložiti v skladu z 214. členom ZUP. Po prvem odstavku 214. člena ZUP mora obrazložitev odločbe obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev nima takšne vsebine, je stranki odvzeta možnost, da upravni akt s pravnimi sredstvi učinkovito izpodbija, sodišču pa je onemogočen preizkus njegove zakonitosti. Zahteva po obrazloženi odločbi državnega organa je del pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Če je obrazložitev pomanjkljiva, je lahko zagotovljeno pravno sredstvo le navidezno.

13.

V konkretnem primeru tožnica utemeljeno opozarja na pomanjkljivo obrazložitev toženkine odločitve.

14.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe je poleg navedbe, da je tožnica vložila zahtevek (brez konkretne vsebinske opredelitve tega zahtevka) in povzemanja 8. člena Pravilnika in četrtega odstavka 26. člena ZFU-1, navedeno le, da so v zahtevek vključena tudi delovna mesta za opravljanje administrativnih nalog, ki po zakonu niso predmet sofinanciranja, in sicer višji referent pod zap. št. 7, delovodja V pod zap. št. 8.a in delovodja V pod zap. št. 8.b. Toženka še navaja, da se za navedena delovna mesta izplačane plače in drugi izdatki ter prispevki v skupni višini 44.677,58 EUR ne priznajo, občini pa se skladno z deležem sofinanciranja skupne občinske uprave zniža v zahtevku naveden znesek za 34.830,64 EUR, tako da znaša upravičen zahtevek občine 480.231,75 EUR (str. 2, četrti odstavek izpodbijane odločbe).

15.

Navedeno pa ne zadosti standardu obrazložitve upravne odločbe po prvem odstavku 214. člena ZUP. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako ni mogoče razbrati, zakaj toženka stroškov za določena delovna mesta ni priznala, in zakaj za navedeni znesek. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je povsem izostalo pojasnilo, na kakšen način oziroma po kateri od metod razlage pravnih aktov je toženka prišla do stališča, da drugi odstavek 26. člena ZFO-1 opravljanja administrativnih nalog v okviru nalog občinskega inšpekcijskega nadzora in občinskega redarstva ne zajema. Iz izpodbijane odločbe torej ne izhajajo razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno celotnemu zahtevku tožnice glede na ugotovljeno dejansko stanje ter podano materialnopravno podlago (6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP).

16.

Glede na navedeno sodišče ocenjuje, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva do te mere, da je ni mogoče preizkusiti. To pa je po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP bistvena kršitev določb upravnega postopka, ki je tožbeni razlog po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1.

17.

Na drugačno presojo ne vplivajo toženkine navedbe v odgovoru na tožbo, v katerih odgovarja na tožbene očitke tako v zvezi z neobrazloženostjo izpodbijane odločbe kot tudi glede zatrjevane napačne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Razlogi za sprejeto odločitev morajo namreč biti navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta, saj je predmet sodne presoje v upravnem sporu njegova zakonitost. Izpodbijani upravni akt mora zato vsebovati vse elemente, ki jih določa zgoraj citirani 214. člen ZUP. Z odgovorom na tožbo zato ni mogoče dopolnjevati odločitve z razlogi, ki bi jih moral vsebovati že izpodbijani akt, saj bi bila sicer tožnici odvzeta pravica do učinkovitega sodnega varstva. Odgovor na tožbo v upravnem sporu je tako namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah in podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe. Taka je tudi ustaljena sodna praksa.

18.

Ker je ugotovljena kršitev zadosten razlog za odpravo odločbe v izpodbijanem delu, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

19.

Po povedanem je torej tožba utemeljena. Toženka je tožničinemu zahtevku delno ugodila (I. točka izreka izpodbijane odločbe), kar smiselno pomeni, da je zahtevek delno zavrnila, zaradi česar je sodišče izpodbijano odločbo v I. točki izreka v zavrnilnem delu na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo v tem obsegu vrnilo toženki v ponovni postopek (četrti in peti odstavek 64. člena ZUS-1). Ta bo morala v ponovnem postopku ponovno odločiti o tožničinem zahtevku in se v svoji odločitvi opredeliti tudi do ostalih tožbenih ugovorov.

20.

Sodišče ni odločilo o zadevi v sporu polne jurisdikcije, kot je to predlagala tožnica, saj je ocenilo, da za to niso bili podani pogoji po 65. členu ZUS-1.

21.

Sodišče ni izvedlo glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

22.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena brez izvedbe glavne obravnave, tožnice pa v postopku ni zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zato je tožnica upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

-------------------------------

1Primerjaj sodbo Upravnega sodišča I U 1070/2016 z dne 23. 8. 2018.

2Glej npr. sodbo Upravnega sodišča I U 850/2022 z dne 30. 8. 2024 in tam navedeno sodno prakso.

3Sodišče sme upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če: 1. bi odprava izpodbijanega akta in novi postopek pri organu prizadejala tožniku težko popravljivo škodo; 2. izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek.