Jedro

V konkretnem primeru je tožnik kršil delovno-pravno zakonodajo v smislu druge alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD, saj iz priloženih pravnomočnih odločb izhaja, da je bil tožnik pravnomočno spoznan za odgovornega za različne kršitve na področju delovnega prava. Zato tožnik ne izpolnjuje pogojev za vpis v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu.

Izrek

Tožba se zavrne.

Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže. Vsaka stranka trpi svoje stroške upravnega spora.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve odločilo, da se tožeča stranka ne vpiše v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu. V obrazložitvi pojasnjuje, da je ministrstvo tožečo stranko v skladu z Zakonom o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (v nadaljevanju: ZZZPB) in Pravilnikom o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje (v nadaljevanju: Pravilnik) vpisalo v register Agencij za zagotavljanje dela z odločbo št. 01441-9/2008/4. Z dnem 1. 1. 2011 je stopil v veljavo Zakon o urejanju trga dela (v nadaljevanju: ZUTD), ki v drugem odstavku 185. člena določa, da morajo delodajalci, ki so na dan začetka uporabe novega zakona vpisani v register agencij za zagotavljanje dela, v roku treh mesecev od začetka uporabe zakona, predložiti ministrstvu ustrezna dokazila o izpolnjevanju pogojev iz 164. člena ZUTD. Sklicuje se tudi na Pravilnik o pogojih za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku in načinu sodelovanja delodajalca z Zavodom Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju: Pravilnik o pogojih).

2. Ministrstvo je ugotovilo, da je tožeča stranka kršila delovnopravno zakonodajo iz prve alinee prvega odstavka 164. člena ZUTD, izpolnjuje pa drugo in tretjo alineo prvega odstavka 164. člena ZUTD, ki govorita o delodajalčevem izpolnjevanju finančnih obveznosti s področja davkov in prispevkov ter o izpolnjevanju kadrovskih in prostorskih pogojev. Glede na vsebino pravnih predpisov in predloženih dokazov je ministrstvo ugotovilo, da tožnik kot delodajalec ne izpolnjuje zakonsko predpisanih pogojev za vpis v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu. Zato je izdalo odločbo o nevpisu tožnika v register domačih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu.

3. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ministrstva ne strinja, zato vlaga tožbo v tem upravnem sporu. Glede trditve, da je kršila delovnopravno zakonodajo pojasnjuje naslednje: Iz priložene odločbe Inšpektorata Republike Slovenije za delo (v nadaljevanju IRSD) št. 06125-15/2009, na katero se tožena stranka sklicuje, da je inšpektor A.A. ugotovil, da ima podjetje B. d.o.o. delavce, ki so državljani Bosne in Hercegovine, ki dejansko opravljajo delo v poslovnih prostorih naročnika, družbe C. d.o.o. na podlagi pogodbe o opravljanju storitev, za katero se pa dejansko skriva pogodba o posredovanju delovne sile, za katero pa citirani delavci ne izpolnjujejo pogojev, saj nihče od njih ne posreduje osebnega delovnega dovoljenja za nedoločen čas oziroma za čas treh let. S tem naj bi potrditvah inšpektorja tožnik kršil delovno-pravno zakonodajo, zato mu IRSD s svojo odločbo do odprave nepravilnosti prepove opravljanje delovnega procesa in uporabo sredstev za delo za vse zaposlene delavce tujce, ki nimajo osebnega delovnega dovoljenja za tri leta ali za nedoločen čas pri uporabniku C. d.o.o. ter vseh morebitnih družbah. Tožnik v zvezi s tem dejstvom navaja, da inšpektor ni kvalificiran za ugotavljanje pravne veljavnosti pogodbenega odnosa med družbama, saj o tem lahko odloča le pristojno sodišče. Tožnik je bil namreč v spornem času vpisan v register pri Agenciji za zagotavljanje dela pri Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve, vendar pa dejansko te dejavnosti ni opravljal, temveč so njegovi zaposleni opravljali delo na podlagi njihovih individualnih pogodb o zaposlitvi pri družbi B. d.o.o. za družbo C. d.o.o., na podlagi pogodbe o opravljanju storitev med obema družbama. Ugotovitve IRSD so napačne oziroma je bilo dejansko stanje nepravilno ugotovljeno. Namen sklenitve pogodbe je bil opravljanje storitev in ne vključevanje delavcev v redni delovni proces. Inšpektor je v svojem poročilu ocenil, da se v individualnih pogodbah o zaposlitvi posameznih delavcev ne navaja točna lokacija opravljanja dela in zato napačno ugotavlja, da se za pogodbo o opravljanju storitev skriva pogodba o posredovanju delovne sile pri točno določenem delodajalcu. Tožnik navaja, da so pogodbe o zaposlitvi za vse tri omenjene delavce tujce sklenjene z delodajalcem tožnikom za opravljanje dela na lokacijah po Sloveniji, na podlagi pogodbenega razmerja in ne navajajo nobenega drugega podjetja, pri katerem naj bi kot napoteni delavci opravljali delo. Iz tega izhaja, da tožnik dejansko ni imel namena svojih delavcev zagotavljati drugemu delodajalcu. Iz narave pogodbe o opravljanju storitev pa izhaja, da lokacija opravljanja dela ni nujno pri delodajalcu, temveč tam, kjer je storitve smotrnejše opravljati, kar je bilo v tem primeru v prostorih naročnika storitev, družbe C. d.o.o. Nadalje tožnik opozarja na retroaktivnost ZUTD. Tožnik ni ravnal napačno, saj je imel urejeno svoje poslovanje. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da naj bi bile ugotovljene kršitve po pravnomočnih odločbah z datumom 9. 9. 2009, 25. 8. 2009, 21. 12. 2009 ter 24. 12. 2009. Zakonodajalec določa dikcijo “ v obdobju zadnjih dveh let ni kršil“, kar pomeni, da se čas zadnji dve leti ugotavlja na dan izdaje odločbe. Izpodbijana odločba je bila izdana 16. 1. 2012 in zadnji dve leti je po dikciji zakona šteti od 16. 1. 2010 dalje. S tem je tožena stranka kršila materialno pravo. Iz obrazložitve tudi ni razvidno, kdaj naj bi tožnik vložil vlogo za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu.

4. Tožeča stranka se je v register domačih pravnih in fizičnih oseb vpisala že z odločbo št. 01441-9/2008-4. To je ugotovila tožena stranka in to dejstvo ni sporno. Tožeča stranka ni prejela odločbe, da je iz registra izbrisana in samo v takšnem primeru po oddani vlogi tožeče stranke bi lahko tožena stranka izdala odločbo, da se tožeča stranka ne vpiše v novo uveljavljeni sodni register po ZUTD.

5. Tožnik tudi navaja, da bi ministrstvo moralo v svoji odločbi ugotavljati razloge, ki so pripeljali do odločitve in ne le navesti poročila in odločb IRSD. Ministrstvo tudi ni pozvalo tožnika, naj se izjasni do navedb IRSD, temveč ga je le pozvalo k predložitvi dokazil o izpolnjevanju pogojev za vpis v register, ki jih ni mogoče pridobiti po uradni dolžnosti. Nadalje tožnik še doda, da je z dnem uveljavitve ZUTD prenehal veljati Pravilnik o pogojih za opravljanje dejavnosti Agenciji za zagotavljanje dela. Zaradi retroaktivnosti določila zakona, kar je v nasprotju z Ustavo, bi tudi tožena stranka morala uporabljati za presojo določenega stanja trenutek izdaje odločbe zato, ker je tožnik že vpisan v register. Opozarja na nepravilnost ugotovitev, da se tožnik ne vpiše v evidenco, v katero je že vpisan in iz katere ni bil izbrisan z ustrezno odločbo, zoper katero bi imel možnost pravnega varstva. Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, naj se izpodbijana odločba odpravi, naj se ugotovi, da tožena stranka ni izdala tožniku odločbe o izbrisu iz registra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu ter da naj sodišče tudi odloči, da je tožnik vpisan v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu, toženi stranki pa naj naloži povrnitev stroškov postopka. Tožeča stranka predlaga tudi izdajo začasne odredbe na podlagi drugega in tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, po katerem naj sodišče odredi, da je tožena stranka dolžna tožečo stranko vpisati v register do pravnomočnega zaključka upravnega spora.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke. Meni, da je ravnala tako, kot ji nalaga ZUTD. Po uradni dolžnosti je pridobila poročila Inšpektorata za delo št. 06125-32/2001, iz katerega izhaja, da je tožeča stranka kršila delovno-pravno zakonodajo in toženi stranki tudi posredovala pravnomočne odločbe IRSD 710-335/2009 z dne 9. 9. 2009, 06125-15/2009 z dne 25. 8. 2009, 06160-444/09 z dne 21. 12. 2009 in 06141-226/2009 z dne 14. 12. 2009. Tožena stranka je tako ugotovila, da tožeča stranka ne izpolnjuje enega od treh predpisanih pogojev za vpis v register iz 164. člena ZUTD, zato ji je izdal odločbo o nevpisu v register. Glede navedb tožeče stranke o vsebini poročila IRSD 06125-15/2009 z dne 25. 8. 2009 pa tožena stranka opozarja na napačno poimenovanje. Gre namreč za pravnomočno odločbo, s katero je bilo tožeči stranki zaradi kršitve delovno-pravne zakonodaje prepovedano opravljanje delovnega procesa in uporabe sredstev za delo za vse zaposlene delavce tujce, ki nimajo osebnega delovnega dovoljenja za tri leta ali za nedoločen čas pri uporabniku C. d.o.o. Nadaljnje navedbe tožeče stranke o vsebini odločbe IRSD so irelevantne, saj ni pomembno ali se odločba nanaša na pogodbo o opravljanju storitev ali na pogodbo o posredovanju delovne sile. Tožena stranka še poudarja, da je tožeča stranka večkratni kršitelj delovno-pravne zakonodaje. Ker gre za opravljanje občutljive dejavnosti, kjer prihaja do veliko kršitev pravic delavcev, je nadvse pomembno, in v tem je tudi namen zakonodajalca, da delodajalci, pri katerih IRSD s pravnomočno odločbo ugotovi kršitev delovno-pravne zakonodaje, navedene dejavnosti ne opravljajo več. ZUTD tudi ni določil negativnega ravnanja in negativnih posledic za nazaj, kot to trdi tožeča stranka. Delodajalci so namreč dolžni ves čas poslovanja spoštovani delovno-pravno zakonodajo. K temu jih zavezuje veljavna zakonodaja in nikakor ne gre za pogoj, ki bi ga na novo določal ZUTD, ki naj bi se preverjal za nazaj. V konkretnem primeru ne gre za retroaktivnost ZUTD, temveč zgolj za izpolnjevanje predpisanih pogojev za vpis v register, ki se presoja v obdobju zadnjih dveh let pred vložitvijo vloge. ZUTD jasno določa, da se obdobje dveh let šteje od oddaje vloge in nikakor ne od dne izdaje odločbe, kot to trdi tožeča stranka. Nadalje tožena stranka pojasnjuje, da je res, da je bila tožeča stranka z odločbo 01441-9/2008/4 vpisana v register Agencij za zagotavljanje dela, ki se je vzpostavil skladno z določbami Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (ZZZB), vendar pa je le-ta prenehal veljati z uveljavitvijo ZUTD. ZUTD je na novo opredelil področje zagotavljanja delavcev drugemu uporabniku in na novo vzpostavil tudi register. Glede na to je jasno, da tožeča stranka ni bila nikoli vpisana v register delodajalcev domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu. Tožena stranka se pa strinja z navedbami tožeče stranke glede prenehanja veljavnosti Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti Agencij za zagotavljanje dela. Ne držijo pa navedbe, da ga je tožena stranka uporabila retroaktivno. Iz odločbe tožene stranke namreč jasno izhaja, da dokazila, ki jih ni mogoče pridobiti po uradni dolžnosti, torej dokazila o izpolnjevanju kadrovskih, organizacijskih, prostorskih in drugih pogojih določa Pravilnik o pogojih za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu uporabniku in načinu sodelovanja delodajalca z Zavodom RS za zaposlovanje. Tožena stranka v postopku in pri odločanju torej ni uporabila Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zagotavljanje dela (Uradni list RS, št. 139/06), temveč novi Pravilnik, sprejet skladno z ZUTD.

7. Tožeča stranka je v novi pripravljalni vlogi ponovila oziroma poudarila zgoraj navedena dejstva.

8. Tožba ni utemeljena.

9. V danem primeru je med strankama sporno ali je pravilna odločitev tožene stranke o nevpisu tožeče stranke v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu ali ne. Po mnenju tožeče stranke slednja namreč izpolnjuje pogoje za vpis v register iz 164. člena ZUTD. Po prejemu odgovora na tožbo med strankama ni sporno, da tožeča stranka izpolnjuje davčni in prostorsko-kadrovski kriterij iz prvega odstavka omenjenega člena (prva in tretja alinea prvega odstavka 164. člena ZUTD). Sporno pa ostaja izpolnjevanje kriterijev o kršitvi oziroma nekršitvi delovno-pravne zakonodaje v relevantnem obdobju zadnjih dveh let. Obstoj poročila IRSD 06125-32/2011 ter pravnomočnih odločb IRSD 710-335/2009 z dne 9. 9. 2009, 06125-15/2009 z dne 25. 8. 2009, 06160-444/09 z dne 21. 12. 2009 in 06141-226/2009 z dne 24. 12. 2009 ni sporen. Različno pa je med strankama pravno naziranje, kaj se šteje za kršitev delovno-pravne zakonodaje iz druge alinee prvega odstavka 164. člena ZUTD ter kaj pomeni obdobje zadnjih dveh let, na katerega se ta alinea nanaša. Po presoji sodišča je tožnik nesporno kršil delovno-pravno zakonodajo v smislu druge alinee prvega odstavka 164. člena ZUTD, saj iz priloženih pravnomočnih odločb izhaja, da je bil tožnik pravnomočno spoznan za odgovornega za različne kršitve na področju delovnega prava. Ugovori v zvezi s temi odločbami, ki jih želi tožnik uveljavljati v tem postopku, so po mnenju sodišča irelevantni, saj jih je imel tožnik možnost uveljavljati v postopkih, ki so bili zaključeni na podlagi prej citiranih odločb. Za konkreten spor je pomembno le to, da so bile odločbe izdane oziroma da so odločbe s področja kršitev delovno-pravne zakonodaje pravnomočne. Kaj se šteje za kršitve delovno-pravne zakonodaje je razvidno iz Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR) v 9. poglavju (kazenske določbe, členi od 229. do 231).

10. Sodišče se tudi strinja z ugotovitvijo tožene stranke, da se je z ZUTD register delodajalcev za zagotavljanje dela delavcev drugemu uporabniku v skladu s 164. členom zakona vzpostavil na novo, saj je ZZZBP, po katerem je bil vzpostavljen register, v katerega je bila vpisana tožeča stranka, z uveljavitvijo ZUTD prenehal veljati. Gre za javno knjigo, objavljeno na spletnih straneh ministrstva. Tožeča stranka potem takem vanjo še ni mogla biti vpisana. Prav tako z novo ureditvijo tožniku niso bile kršene ustavne pravice. V danem primeru ne gre za retroaktivno uporabo zakona. V času izdaje izpodbijane odločbe je omenjeni zakon že veljal in je predstavljal veljavno podlago za odločanje upravnega organa. Ustava RS v svojem poglavju o ustavnosti in zakonitosti v 155. členu prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov. Določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Samo zakon lahko določi, da ima posamezna njegova določba učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. ZUTD določbe, da učinkuje za nazaj, nima. Objavljen je bil v Uradnem listu RS, št. 80/2010, uporabljati pa se je začel od 1. 1. 2011. Eventualno bi lahko šlo za primer tako imenovane neprave dejanske retroaktivnosti, ker novi zakon v določeni meri vpliva na zatečena, toda še nezaključena pravna stanja. Po mnenju sodišča pa zakonodajalec ni prestopil dopustne meje presoje kolizije med načelom zaupanja v nadaljnji obstoj pravnih norm in načelom prilagoditve prava družbenim razmerjem. Dolžnost zakonodajalca je, da odpravi prejšnje pomanjkljivosti, se odziva na spremembe in sledi razvoju pravnih oblik. Tudi po mnenju sodišča v danem primeru javna korist ter nastale družbeno gospodarske razmere terjajo dosledno spoštovanje delovno-pravne zakonodaje. Gre za zelo občutljivo dejavnost, pri uporabljanju katere lahko prihaja do zelo velikih kršitev pravic delavcev, kar terja takojšnje ukrepanje ob vsaki kršitvi. Zato je bila sprememba zakonodaje z vidika 155. člena Ustave RS dopustna. Tožeča stranka pridobljene pravice v tem smislu, da ni bila dolžna spoštovati delovno-pravne zakonodaje tudi pred uveljavitvijo ZUTD, ni imela. V 164. členu ZUTD je to le še bolj podarjeno oziroma opredeljeno kot družbeno bolj pomembno kot do sedaj. V drugem odstavku 164. člena ZUTD je izrecno zapisano, da mora pogoje iz prvega odstavka omenjenega člena, torej tudi dejstvo, da zadnji dve leti ni kršil delovno-pravne zakonodaje, delodajalec izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti zagotavljanja dela delavcu drugemu uporabniku. To pa pomeni, da so se tudi delodajalci, ki so se šele pričeli ukvarjati z omenjeno dejavnostjo, ne samo pri preverjanju pogojev za opravljanje dejavnosti, pač pa tudi v nadaljevanju, dolžni držati omenjenega člena, tako kot to velja za tožečo stranko. Kolikor pa v nadaljnjem obdobju dveh let ne bo kršila delovno-pravne zakonodaje in bi izpolnjevala tudi ostale pogoje iz 164. člena ZUTD, pa bo tožeča stranka lahko ponovno zaprosila za vpis v register. V obravnavanem primeru torej ne gre zgolj za varovanje pravic tožeče stranke, pač pa na drugi strani tudi za varovanje pravic uporabnikov storitev tožeče stranke, zagotavljanje pravne države in javnega interesa kot takega (tako tudi Upravno sodišče RS I U 1888/2012-19).

11. V ostalem se sodišče z dejanskimi in pravnimi ugotovitvami ministrstva v izpodbijani odločbi strinja in jih na tem mestu v izogib ponavljanju ne navaja (71. člen ZUS-1). Sodišče tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

12. Predlog za izdajo začasne odredbe tožeče stranke je moralo sodišče zavreči, saj pogojev za njeno vsebinsko presojanje ne izpolnjuje več. Predlog za izdajo začasne odredbe tako iz drugega kot tudi iz tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 je mogoče presojati le do trenutka izdaje pravnomočne odločbe o glavni stvari. O tožnikovi tožbi je bilo odločeno na seji 27. 3. 2012 in tega dne je sodba v zvezi s tožnikovo tožbo postala pravnomočna. Ker torej tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe procesnih predpostavk ne izpolnjuje več, ga je bilo potrebno zavreči. 13. Izrek o stroških upravnega spora temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1. 14. Sodišče je o zadevi odločilo v skladu z 59. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izven glavne obravnave. Za odločitev pravno relevantna dejstva, na katerih temelji izpodbijana odločba, namreč med strankama niso sporna.