Jedro

Niti prvostopenjska niti drugostopenjska odločba nista zadovoljivo pojasnili razlik med zapisnikoma, drugostopenjska odločba tudi ne utemeljenega razloga, zakaj drugega zapisnika, ki je za tožečo stranko bolj ugoden, ni upoštevala. To pomeni, da je obrazložitev nepopolna in je v tem obsegu ni mogoče preizkusiti. Poleg tega sodišče meni, da gre pritrditi ugotovitvi tožeče stranke, da sta tako prvostopenjska kot tudi drugostopenjska odločba le nizanje zakonskih določb in zbranih dokazov, ne da bi bilo ugotovljeno dejansko stanje in ta ugotovitev podprta z dokazi, sprejeta odločitev pa utemeljena z razlogi za to odločitev (dokazna ocena).

Za stranko pomeni spoštovanje načela zaslišanja stranke procesno pravico, ki se ji lahko omeji le v primerih, ki jih posebej določa zakon, pa še to le takrat, ko je takšna omejitev ustavno dopustna. Uresničitev načela zaslišanja strank zahteva aktivno ravnanje uradne osebe, ki vodi postopek, da stranko seznani z vsemi dejstvi in okoliščinami, ki so pomembne z odločitev in ji obenem da možnost, da se o tem izjavi.

Tožena stranka je sicer tožečo stranko seznanila z dejstvi in okoliščinami, ki jih je ugotovila, vendar je ni seznanila na kakšen način se lahko o njih izjavi, pač pa jo le pozvala, naj sporoči svoje stališče (torej mnenje), kar pa je vsebinsko povsem nekaj drugega.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33121-30/2009/36 z dne 9.1.2014 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija) je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo odločila, da mora tožeča stranka v roku 8 dni od vročitve odločbe vrniti sredstva, ki jih je prejela na podlagi odločbe št. 33121-30/2009/9 z dne 2.9.2009 v višini 200.000,00 EUR. Odločila je tudi, da se tožeča stranka izključi iz ukrepa 312 Podpora ustanavljanju in razvoju mikro podjetij do 31.12.2014. V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnila, da je tožena stranka denarna sredstva prejela za nakup nove tehnološke opreme. Dne 23.10.2013 je bila opravljena naknadna kontrola pri tožeči stranki. Ugotovljeno je bilo, da tožeča stranka dejavnosti, ki je bila predmet njene vloge za odobritev sredstev, ne opravlja, oprema, ki je bila predmet naložbe, pa se skladišči. Za določeno opremo je bilo ugotovljeno, da se ne nahaja na kraju samem, in sicer naprava za spajanje celic z električnim oziroma na polavtomatski način z infrardečim načinom s serijsko številko 100013, pri napravi s serijsko številko 100012, to je napravi za sortiranje, kontroliranje in kvalifikacijo solarnih celic, pa ni bilo mogoče najti vseh komponent. Nadalje je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka nima prometa in od 30.11.2012 nima več zaposlenih. Poleg tega investicije ni označila v skladu s Priročnikom za obveščanje javnosti in označevanju projektov v okviru Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007-2013. Po pozivu se je na te ugotovitve tožeča stranka odzvala z odgovorom z dne 21.11.2013, ko je zatrjevala, da predmet naložbe služi svojemu namenu, da se v celoti nahaja na kraju samem, da je investicija ustrezno označena in da se dejavnost opravlja, opisovala pa je tudi težave zaradi razmer na trgu fotovoltaičnih elektrarn, zaradi česar nima zaposlenih. Dne 4.12.2013 je Agencija prejela zapisnik o inšpekcijskem pregledu Urada RS za nadzor proračuna, ki je pri toženi stranki opravil nadzor opreme dne 14.11.2013. Takrat je bilo ugotovljeno, da se vsa oprema skladišči pri tožeči stranki, vendar tako, da vse ni bilo mogoče pregledati. Urad je zahteval, naj se ugotovi, da tožeča stranka sredstev ne uporablja z namenom, za katerega jih je pridobila ter od nje zahteva, da jih vrne. Na podlagi opisanih ugotovitev je Agencija sprejela odločitev, da tožeča stranka ne izpolnjuje zahtev, ki so določene v Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (v nadaljevanju Uredba) ter da mora zato pridobljena sredstva vrniti, obenem pa se tožečo stranko izključi iz ukrepa Podpore ustanavljanju in razvoju mikro podjetij do 31.12.2014. 2. Tožeča stranka se z odločitvijo prvostopenjskega organa ni strinjala in je zoper odločbo vložila pritožbo. V pritožbi je navajala, da odločitev ni obrazložena, saj iz nje ni mogoče razbrati jasnih razlogov, zaradi katerih je bila izdana, kar je absolutna bistvena kršitev določb postopka. Prvostopenjski organ je svojo odločitev oprl na zapisnik Urada RS za nadzor proračuna z dne 14.11.2013, ki ga tožena stranka ni nikoli prejela niti ni imela možnosti, da bi se o njem izjasnila. V nadaljevanju pritožbe je tožeča stranka obširno opisala stanje na svetovnem trgu fotovoltaičnih panelov od leta 2009 do 2013. To je namreč imelo za posledico, da tožeča stranka z naložbo ni mogla ustvarjati prometa, prav tako tudi ne imeti zaposlenih. Gre torej za razloge, ki ne izhajajo iz njene sfere in na katere ni mogla vplivati. V odločbi prvostopenjskega upravnega organa je tudi navedeno, da naj tožeča stranka na svojem sedežu ne bi imela vse opreme, ki je bila predmet investicije, kar pa ne drži in sta v tem delu zapisnik o pregledu z dne 23.10.2013 in zapisnik Urada RS za nadzor proračuna med sabo v nasprotju, ni pa mogoče reči, kateri od teh zapisnikov je bil podlaga za sprejeto odločitev. Prav tako ni res, da oprema ne bi bila ustrezno označena, kar dokazujejo fotografije.

3. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je kot drugostopenjski upravni organ z odločbo št. 33121-1/2014/4 z dne 19.1.2015 pritožbo tožeče stranke zavrnil. V obrazložitvi svoje odločitve je povzel predpise, ki urejajo dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje iz ukrepa 312 Podpora ustanavljanju in razvoju mikro podjetij, nato pa povzel ugotovitve kontrolnega pregleda prvostopenjskega organa z dne 23.10.2013. Ocenil je, da je na podlagi ugotovitev tega pregleda, ki so razvidne iz zapisnika, dejansko stanje za odločitev v konkretnem primeru popolno in nesporno ugotovljeno. Zato ugotovitev iz zapisnika o inšpekcijskem pregledu Urada RS za nadzor proračuna z dne 3.12.2013 ni upošteval in se do njih ni opredeljeval. Ocenil je, da se tožeča stranka ne more sklicevati na spremenjene poslovne okoliščine kot na višjo silo. Spremenjene okoliščine izhajajo iz uresničitve poslovnega rizika, v katerega se je spustila tožeča stranka. Tudi v anonimni prijavi kršitve, ki jo je prvostopenjski organ prejel dne 20.9.2013, je navedeno, da oprema, ki jo je nabavila tožeča stranka, nikoli ni bila v funkciji delovanja in je zato odločitev prvostopenjskega organa pravilna in zakonita. Novih navedb tožeče stranke v pritožbi ter priloženih fotografij po določbi 238. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ni dopustno upoštevati, saj jih je tožeča stranka imela možnost uveljavljati že v času odločanja na prvi stopnji.

4. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja. V tožbi vztraja pri vseh navedbah iz pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo ter navaja, da je zaradi napačno ugotovljenega dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in kršitve pravil postopka izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita. Iz izpodbijane odločbe ni mogoče razbrati jasnih razlogov, zaradi katerih je bila izdana in je zato ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb postopka. Odločba vsebuje le nizanje pravnih podlag in navedb tožeče stranke, temu pa sledi zaključek, da tožeča stranka ne izpolnjuje zahtev po Uredbi in javnem razpisu. V odločbi torej ni dokazne ocene in razlage, zakaj je tožena stranka sprejela izpodbijano odločitev. Tožena stranka navaja, da naj bi tožeča stranka kršila določila 121. in 122. člena Uredbe in 57. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju Zkme-1), vendar pa v nobenih od teh odločb ni opisana obveznost prejemnika sredstev, ki naj bi jih tožena stranka prekršila. Izpodbijana odločba se opira na ugotovitve iz zapisnika inšpekcijskega pregleda, ki ga je opravil Urad RS za nadzor proračuna dne 14.11.2013, vendar pa tožeča stranka tega zapisnika ni nikoli prejela niti ji ni bila dana možnost, da bi se o ugotovitvah iz zapisnika izjavila, kar je bistvena kršitev določb postopka. Drugostopenjski organ trdi, da ta zapisnik ni bistven, saj je odločba prvostopenjskega organa pravilna že zgolj zaradi tega, ker tožeča stranka dejavnosti ne opravlja, ne da bi bila toženi stranki dana možnost, da se o takem stališču izjavi.

5. Tožeča stranka v nadaljevanju navaja, da je odločitev tožene stranke tudi vsebinsko napačna. Tožeča stranka je po tem, ko so ji bila sredstva odobrena, redno poročala Agenciji o težavah, ki vplivajo na neuspešno opravljanje dela dejavnosti, in sicer nezmožnost prodaje fotovoltaičnih panelov zaradi bistveno spremenjenih tržnih pogojev, na katere tožeča stranka ni imela nobenega vpliva. Ni torej res, kar je navedeno, da naj bi bila o tem tožena stranka obveščena z anonimno prijavo. Tudi sicer je nepravilno, da se odločba na to prijavo opira, saj sama zase ni dokaz, pač pa se dokazi pridobijo le z zakonito izvedenim ugotovitvenim postopkom. Tožeča stranka še vedno opravlja svojo dejavnost, meni pa, da za dodelitev ali vračilo sredstev ni pogoj, da se dejavnost opravlja za vsako ceno in mimo poslovno finančnih načel. Izpodbijana odločba torej temelji na napačnih predpostavkah in na napačni uporabi prava. Tožena stranka dejansko zanika lastne odločitve, kot tudi zanika obstoj vseh poročil in dokumentacije, ki ji jo je od dodelitve sredstev dalje predložila tožeča stranka. Tožeča stranka trdi, da je že v pritožbi predlagala, da se imenuje izvedenec finančne stroke, ki bo ocenil način poslovanja. Meni, da tožena stranka ne more od nje zahtevati vračila sredstev le zato, ker svojo dejavnost izvaja tako, da bo omogočeno prestrukturiranje družbe in s tem obstoj, do česar pa ne more priti, če bi proizvajala izdelke, ki jih na trgu ni moč prodati. Tožeča stranka naložbe ni bistveno spremenila ali odtujila ali naložbe uporabljala v nasprotju z namenom dodeljenih sredstev, prav tako ni prenehala s svojo dejavnostjo, torej ni kršila zapovedi tožene stranke. Kaj od tega se tožeči stranki sploh očita, iz izpodbijane odločbe ni razvidno. V nadaljevanju je tožeča stranka obširno opisala dogajanje na svetovnem trgu fotovoltaičnih panelov od leta 2009 do 2013. 6. Iz izpodbijane odločbe tudi ni razvidno ali naj bi bila odločba izdana zato, ker naj se določena oprema ne bi bila nahajala v prostorih tožeče stranke. Ugotovitve tožene stranke o tem se namreč spreminjajo, ob inšpekcijskem pregledu dne 22.10.2013 pa je tožeča stranka takoj podala pripombo, da se celotna naložba nahaja na kraju samem, kar pa ni bilo upoštevano. Zaključek drugostopenjskega organa, da teh trditev in fotografij v zvezi s tem ni dopustno upoštevati, ne zdrži resne pravne presoje. Tožeča stranka je bila celo napačno poučena, s tem ko jo je tožena stranka pozvala k obrazložitvi stvarnega stanja z dopisom z dne 8.11.2013, ne pa obenem k predložitvi dokazov. Na poziv je tožeča stranka odgovorila skladno z navodili v pozivu. Gre torej za napačno uporabo prava, in sicer tako pravil upravnega postopka, kot tudi materialnopravne podlage za izpodbijano odločitev. Prvostopenjska in drugostopenjska odločba se razlikujeta glede ugotovitve dejanskega stanja, to je obstoja opreme, ne da bi bilo to pojasnjeno. Tožeča stranka predlaga, da se odločba spremeni tako, da se odpravi in postopek ustavi, podrejeno pa, da se odpravi ter vrne v ponovno odločanje, tožena stranka pa naj ji povrne stroške postopka.

7. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

K točki I izreka:

8. Tožba je utemeljena.

9. Tožeča stranka v tožbi zatrjuje, da so bile bistveno kršene določbe upravnega postopka tako s tem, da odločitev tožene stranke ni obrazložena tako, da bi bilo mogoče sprejeto odločitev preizkusiti, kot tudi s tem, da je bila tožeči stranki kršena pravica do zaslišanja.

10. Prvi odstavek 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) določa kaj mora obsegati obrazložitev odločbe upravnega organa, in sicer: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev odločbe ne sledi tej zakonski določbi, je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka. Sodišče na podlagi podatkov iz upravnih spisov trditvi tožeče stranke, da izpodbijana odločba ni obrazložena tako, kot to zahteva ZUP, pritrjuje.

11. Prvostopenjski upravni organ je v obrazložitvi pojasnil, da sta bila v postopku odločanja upoštevana dva zapisnika o inšpekcijskem pregledu, in sicer zapisnik z dne 23.10.2014, ki ga je sestavila uradna oseba Agencije in zapisnik, ki ga je Agenciji posredoval Urad RS za nadzor proračuna. Med ugotovitvami obeh pregledov obstajajo razlike. Uradna oseba Agencije je namreč ugotavljala, da se v prostorih tožeče stranke ne nahaja vsa oprema, za katero je tožeča stranka pridobila sredstva (manjkala naj bi ena naprava, za drugo pa ni bilo najdenih vseh komponent), medtem ko je bilo ob pregledu Urada RS za nadzor proračuna ugotovljeno, da se vsa oprema nahaja pri tožeči stranki in da se tu skladišči. Glede označitve investicije je uradna oseba Agencije ugotavljala, da tablica, ki služi obveščanju javnosti in označevanju projektov, ni nameščena, pač pa samo položena, medtem ko v zapisniku Urada RS za nadzor proračuna teh ugotovitev ni, so pa namesto tega ugotovitve o namestitvi oznak proizvajalcev opreme in to na način, ki dopuščajo verjetnost, da gre za oznake drugih naprav in ne tistih, s katerimi razpolaga tožeča stranka. Prvostopenjski upravni organ se do teh razlik v zapisnikih ni opredelil, enako tudi ne drugostopenjski upravni organ. Ta je sicer svojo odločitev oprl le na zapisnik Agencije, medtem ko je glede zapisnika Urada RS za nadzor proračuna navedel, da ga ni upošteval in se do njega ni opredeljeval, to pa zato, ker že ugotovitve iz zapisnika Agencije izkazujejo dejansko stanje.

12. Sodišče meni, da niti prvostopenjska niti drugostopenjska odločba nista zadovoljivo pojasnili razlik med zapisnikoma, drugostopenjska odločba tudi ne utemeljenega razloga, zakaj drugega zapisnika, ki je za tožečo stranko bolj ugoden, ni upoštevala. To pomeni, da je obrazložitev nepopolna in je v tem obsegu ni mogoče preizkusiti. Poleg tega sodišče meni, da gre pritrditi ugotovitvi tožeče stranke, da sta tako prvostopenjska kot tudi drugostopenjska odločba le nizanje zakonskih določb in zbranih dokazov, ne da bi bilo ugotovljeno dejansko stanje in ta ugotovitev podprta z dokazi, sprejeta odločitev pa utemeljena z razlogi za to odločitev (dokazna ocena). Dokazi, ki se zberejo v postopku, morajo biti ocenjeni vsak za sebe in zatem skupaj, nato na podlagi tako ocenjenih dokazov sprejeta odločitev o ugotovljenem dejanskem stanju ter nazadnje, ob upoštevanju in pojasnitvi materialnih določb predpisov, sprejeta odločitev. Na tak način je dopustno razlagati tudi anonimne prijave, na katero drugostopenjski upravni organ opira svojo odločitev in ki sama po sebi ne more imeti teže, pač pa jo ima lahko le ob oceni drugih dokazov, česar pa obrazložitev te odločbe ne vsebuje. Sodišče torej ugotavlja, da obrazložitvi tako prvostopenjske kot tudi drugostopenjske odločbe ne sledita zahtevam prvega odstavka 214. člena ZUP, kar pomeni, da odločitve tožene stranke ni mogoče preizkusiti in je to bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka prvega odstavka 237. člena v zvezi s prvim odstavkom 259. člena ZUP).

13. Sodišče nadalje ugotavlja, da tožeča stranka ni imela možnosti, da bi se pred izdajo izpodbijane odločbe izjavila o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za odločitev, kot to zahteva 9. člen ZUP. Za stranko pomeni spoštovanje načela zaslišanja stranke procesno pravico, ki se ji lahko omeji le v primerih, ki jih posebej določa zakon, pa še to le takrat, ko je takšna omejitev ustavno dopustna. Uresničitev načela zaslišanja strank zahteva aktivno ravnanje uradne osebe, ki vodi postopek, da stranko seznani z vsemi dejstvi in okoliščinami, ki so pomembne z odločitev in ji obenem da možnost, da se o tem izjavi. Kršitev tega načela ne pomeni le bistvene kršitve določb upravnega postopka, pač pa tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije.

14. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka z dopisom z dne 8.11.2013 tožečo stranko pozvala k „obrazložitvi stvarnega stanja“. Uvodoma je povzela svoje ugotovitve ob pregledu z dne 23.10.2013, nato pa navedla, da na podlagi teh ugotovitev ocenjuje, da tožeča stranka ni spoštovala obveznosti, ki jih je prevzela ob odobritvi sredstev. Tožečo stranko je nato pozvala, da v „pisni obliki predloži stališče glede zgoraj ugotovljenih dejstev“. Sodišče se pridružuje mnenju tožeče stranke, da je bil tak poziv zavajajoč, sam bi morala tožena stranka, skladno z določbo 9. člena ZUP, tožečo stranko pozvati ne le k predložitvi „stališča“ glede na ugotovitve tožene stranke, pač pa jo poučiti, da ima možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, kar obenem pomeni tudi možnost predlaganja dokazov. Sodišče meni, da je bilo s takim pozivom kršeno načelo zaslišanja stranke v postopku (s tem pa bistveno kršena pravila postopka - 3. točka prvega odstavka 237. člena ZUP), torej da je tožena stranka sicer tožečo stranko seznanila z dejstvi in okoliščinami, ki jih je ugotovila, da pa je ni seznanila na kakšen način se lahko o njih izjavi, pač pa jo le pozvala naj sporoči svoje stališče (torej mnenje), kar pa je vsebinsko povsem nekaj drugega.

15. Sodišče nadalje ugotavlja, da se je kot eden izmed dokazov v postopku upošteval tudi zapisnik Urada RS za nadzor proračuna. Drugostopenjski upravni organ je, kot je pojasnjeno zgoraj, sicer v obrazložitvi navedel, da ta dokaz ni relevanten in se do njega ni opredeljeval, dejstvo pa je, da je bil v postopku pridobljen in da so ugotovitve iz zapisnika vendarle drugačne od ugotovitev uradne osebe Agencije ob pregledu dne 23.10.2013. Tega zapisnika, ki je del celotnega zbranega gradiva, tožeča stranka ni prejela in se zato o njem tudi ni mogla izjaviti, kar pomeni, da ni bila seznanjena z vsemi dokazi, ki so bili zbrani v postopku in je bila tudi s tem kršena njena pravica do zaslišanja.

16. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). Ker je sodišče ugotovilo, da so bila v postopku bistveno kršena pravila postopka in že iz tega razloga izpodbijano odločbo odpravilo, se do ostalih tožbenih navedb ni posebej opredeljevalo. V ponovnem postopku mora tožena stranka ugotovljeno kršitev odpraviti.

K točki II izreka:

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka, po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1, upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopal odvetnik.