Jedro

Določba Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča o odmeri 300% nadomestila pri nezazidanih stavbnih zemljiščih, ki niti ni uvrščena med določbe o računanju višine NUSZ, ampak med prehodne določbe, ne predstavlja izpeljave katerega od zakonskih kriterijev za izračun višine nadomestila.

Lega stavbnega zemljišča pa je eno od zakonsko dopustnih meril, ki se upoštevajo pri določanju NUSZ, zato različno obravnavanje lastnikov v odvisnosti od lege njihovih zemljišč in posledično uvrstitvijo v enega od območij, kjer se plačuje nadomestilo, ne pomeni posega v pravico do enakosti pred zakonom.

Izrek

Tožbi se delno ugodi, odločba Davčne uprave RS, Davčnega urada Nova Gorica, št. DT 4224-02079/2011-11022-03 z dne 1. 8. 2011 se odpravi v delu, ki se nanaša na odmero nadomestila za uporabo nezazidanih stavbnih zemljišč parc. št. 390/6, 390/16, 390/17, 390/19, 390/20, 390/21, 390/22, 390/40 in 390/41 k.o. ..., ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

V preostalem delu se tožba zavrne.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 379,08 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2011 (v nadaljevanju NUSZ) v skupnem znesku 6893,43 EUR, in sicer od zazidanega stavbnega zemljišča s stanovanjsko namembnostjo na naslovu ... (76,78 EUR) ter od nezazidanih stavbnih zemljišč parc. št. 390/6, 390/16, 390/17, 390/19, 390/20, 390/21, 390/22, 390/40 in 390/41 k.o. ... Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da odmera temelji na določbah občinskega Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 132/03 in naslednji, v nadaljevanju Odlok).

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in v razlogih med drugim pojasnil, zakaj tožnikova nezazidana stavbna zemljišča izpolnjujejo pogoje za odmero NUSZ, določenih v Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Glede njihove komunalne opremljenosti se sklicuje na mnenje Občine ... z dne 6. 9. 2010 in 30. 8. 2011 in na priložena potrdila upravljavcev komunalnih objektov in naprav. Odmera je tudi v skladu z 20. členom Odloka, ki na območjih obrtnih con, kjer je mogoče pridobiti gradbeno dovoljenje za objekte, predpisuje odmero nadomestila v višini 300 % od izračunane višine. Če tožnik meni, da ta določba ni v skladu z Ustavo in zakoni, jo lahko izpodbija le v postopku pred Ustavnim sodiščem RS.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja, saj meni, da za nezazidana stavbna zemljišča niso izpolnjeni zakonski pogoji za odmero NUSZ. Razen za zemljišči parc. št. 390/40 in 390/41 ni zagotovljena možnost priključitve na javno cestno omrežje oz. te parcele nimajo neposredne povezave do javnega cestnega omrežja. Neposredno povezavo ima le njegovo zemljišče parc. št. 390/5, na katero mejijo nepremičnine parc. št. 390/16, 390/6 in 390/17. To zemljišče ni predmet izpodbijane odločbe in v naravi ne predstavlja izdelane ceste. Zato se ne strinja s stališčem, da imajo omenjena zemljišča dostop do javnega cestnega omrežja, ker so kot kompleks povezana z nepremičnino parc. št. 390/5 k.o. ... Če bi bili lastniki zemljišč, za katera je odmerjen NUSZ, druge osebe, bi organ nedvomno ugotovil, da te nepremičnine nimajo cestne povezave ne da bi bila ustanovljena stvarna služnost. Dostop tako ni zagotovljen ne pravno ne dejansko. Nobeno od zemljišč ni opremljeno niti s kanalizacijo, kar izhaja iz priloženega načrta komunalne ureditve. Na nobeni od njegovih nepremičnin ni zgrajena, niti ni predvidena izgradnja meteorne kanalizacije. Tudi če bi sprejel stališče davčnega organa, da je mogoče kanalizacijo za vseh sedem njegovih nepremičnin zagotoviti z ene od nepremičnin v njegovi lasti, bi to za meteorno kanalizacijo pomenilo, da je ni mogoče zagotoviti, saj poteka po zasebnih zemljiščih tretjih oseb, ki bi morale priključitev dopustiti. Organ tako ni ugotavljal dejanskega stanja v zvezi s posamičnim zemljiščem in njegove komunalne opremljenosti, ampak je zmotno ugotavljal komunalno opremljenost območja, pri čemer ni jasno, za katero območje gre. Pri zatrjevanju obstoja komunalne opremljenosti je organ le nekritično sledil navedbam občine. V zadevi ne bi smel biti uporabljen niti 20. člen Odloka, saj ne gre za območje, ki bi ga občina prioritetno razvijala, v odločbi pa niso navedeni niti razlogi, na podlagi katerih je bilo ugotovljeno, da gre v primeru tožnikovih nepremičnin za območje prioritetnega razvoja. Nezakonita in protiustavna sta tudi 10. in 11. člen Odloka, ki nekatere lastnike postavljata v neenak položaj v primerjavi z drugimi, čeprav je dejanska raba zemljišč v njihovi lasti in komunalna opremljenost enaka kot v primeru zemljišč, ki se nahajajo v drugem območju urejanja. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka predlaga zavrnitev tožbe, nanjo pa vsebinsko ni odgovorila.

Tožba je delno utemeljena.

V tej zadevi uporabljeni Odlok za nezazidana stavbna zemljišča določa način izračuna NUSZ v 11. členu, in sicer se višina določi z metodo točkovanja, pri kateri se točkujeta samo merilo lege in podrobnejše namenske rabe zemljišča. V zvezi s slednjo je v istem členu predvidena možnost gradnje stanovanjskih objektov, mešane gradnje in gradnje poslovnih objektov. V skladu s 6. členom pa se pri merilu lege zemljišča upošteva razdelitev občine na posamezna v tej določbi našteta območja (I., II., III., IV. in V. območje). Poleg navedenega Odlok v prvem odstavku 20. člena predpisuje, da se lahko na območjih stavbnih zemljišč, ki jih Občina ... prioritetno razvija, določi višji procent odmere nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča. V skladu z drugim odstavkom istega člena se na območjih obrtnih con, kjer je možno pridobiti gradbeno dovoljenje za posamezne objekte, nadomestilo odmerja v višini 300 % od izračunane višine nadomestila, ki odpade na posamezno nezazidano zemljišče. V tretjem odstavku istega člena so ta območja tudi našteta.

Kot je razvidno iz izreka izpodbijane odločbe, je bil drugi odstavek 20. člena Odloka uporabljen pri izračunu NUSZ za tožnikova nezazidana stavbna zemljišča. Odmerjeni NUSZ je pri posameznem od teh zemljišč namreč enak trikratniku zmnožka površine, števila točk in vrednostjo točke.

Sodišče se strinja, da navedena določba Odloka ne bi smela biti uporabljena pri izračunu. Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, ZSZ/84) v 61. členu daje pooblastilo občini, da v svojem predpisu določi merila za obračun nadomestila, in sicer v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo, ki ga sklenejo občine, pri čemer upoštevajo zlasti: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnost priključitve za te objekte in naprave; lego, namembnost in smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Na podlagi tega so občine v 4. členu Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje NUSZ in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86), določile, da bodo pri določanju višine nadomestila upoštevale naslednja merila: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami; lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih in večje motnje pri uporabi stavbnega zemljišča. Kot je obrazložilo Ustavno sodišče v odločbi U-I-217/97 z dne 5. 3. 1998, navedeni člen zakona občinam omogoča, da poleg navedenih kriterijev pri predpisovanju nadomestila določijo tudi druge kriterije, ki pa morajo biti v skladu z naravo nadomestila in njegovim namenom. Tako morajo biti kriteriji povezani z lastnostmi zemljišča in njegovimi prednostmi oz. slabostmi oz. z njegovo namembnostjo. Če občina določi merila, ki se ne tičejo stavbnega zemljišča in njegove rabe, so z zakonom predpisani pogoji s tem prekoračeni, takšni kriteriji pa nezakoniti.

Po oceni sodišča sporna določba o odmeri 300% nadomestila pri nezazidanih stavbnih zemljiščih, ki niti ni uvrščena med določbe o računanju višine NUSZ, ampak med prehodne določbe, ne predstavlja izpeljave katerega od zakonskih kriterijev za izračun višine nadomestila. Večkratnik izračunanega nadomestila, ki ga je zavezanec po sporni določbi Odloka dolžan plačati, je določen zaradi interesa občine pridobiti čim več sredstev, s katerimi po pospešila razvoj nekaterih območij obrtnih con. Ta interes občine pa sam po sebi nima nobene zveze z značilnostmi nezazidanih stavbnih zemljišč, za katera se zaračunava nadomestilo. Tudi sicer se morajo te značilnosti odraziti v okviru točkovanja po predpisanih merilih, v konkretnem primeru torej upoštevajoč lego nezazidanih zemljišč v enem od območij, za katera se plačuje NUSZ, in njihovo podrobnejšo namensko rabo ter posledično z določitvijo temu ustreznega števila točk po 11. členu Odloka, ne pa s pavšalnim določanjem obveznosti plačevanja NUSZ v višini večkratnika izračunanega zneska. Poleg vsega zakon ne daje podlage niti za razlikovanje med izračunano višino nadomestila in tisto, ki se z odločbo odmeri in naloži v plačilo zavezancu – zavezanec je dolžan plačati le na podlagi zakonskih meril izračunano višino nadomestila.

Na podlagi navedenega sodišča ugotavlja, da je tožba glede nezazidanih stavbnih zemljišč utemeljena že iz razloga, ker je bil pri odmeri NUSZ uporabljen drugi odstavek 20. člena Odloka, čeprav za pavšalno zviševanje odmerjenega nadomestila v zakonu nima podlage.

Neutemeljeno pa je tožbeno stališče, da je bilo tudi za zazidano stavbno zemljišče ... nadomestilo odmerjeno v višini 300 % izračunanega nadomestila. Kot izhaja iz drugega odstavka 20. člena Odloka, se ta določba uporabi le v primeru nezazidanih stavbnih zemljišč, iz izreka izpodbijane odločbe pa ni razvidno, da bi bil navedeni odstotek uporabljen pri izračunu nadomestila za tožnikovo zazidano stavbno zemljišče. Letni znesek v višini 76,78 EUR namreč predstavlja zmnožek površine (139,30 m2), števila točk (260) in vrednosti točke (0,00212 EUR). Razvidno je tudi, da točke predstavljajo seštevek vrednotenja zazidanega zemljišča po 8. členu Odloka (110 točk) na podlagi njegove namembnosti (večstanovanjski objekt) ter lege v I. območju in komunalne opremljenosti cestami, kanalizacijo, vodovodom, elektriko in telefonom (vsaka s po 30 točkami) iz 10. člena Odloka. Tožnik teh okoliščin odmere ne izpodbija, zato je sodišče nanje vezano (prvi odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Ker tožnik drugih ugovorov, ki bi vplivali na odmero NUSZ za zazidano stavbno zemljišče, ne navaja, je tožba v tem delu neutemeljena.

Neutemeljeno je tudi stališče o nezakonitosti oz. neustavnosti 11. člena Odloka, ki jo tožnik utemeljuje z neenakim obravnavanjem lastnikov glede na lego njihovih zemljišč, čeprav so komunalno opremljena v enakem obsegu. Kot že navedeno, je lega stavbnega zemljišča eno od zakonsko dopustnih meril, ki se upoštevajo pri določanju NUSZ, zato različno obravnavanje lastnikov v odvisnosti od lege njihovih zemljišč in posledično uvrstitvijo v enega od območij, kjer se plačuje nadomestilo (6. člen Odloka), ne pomeni posega v pravico do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS).

Po mnenju sodišča so v obravnavani zadevi neutemeljeni tudi očitki o kršitvi 33. in 67. člena Ustave, ker da naj bi občine z nesorazmerno visokim NUSZ posegle v pravico do zasebne lastnine oz. v njeno socialno funkcijo. Po tožnikovih trditvah namreč odmerjeno nadomestilo dosega višino njegove polletne pokojnine, kar ga sili v prodajo nepremičnin, še zlasti zaradi 300 % povečanja plačila. Ker je bila glede slednjega že ugotovljena nezakonitost odmere, sodišče le dodaja, da tožnikovi nizki dohodki, ki mu otežujejo plačilo javnih dajatev, predpisanih v zvezi z njegovimi nepremičninami, ne morejo biti zadostna podlaga za trditev, da preostale določbe Odloka posegajo v njegovo lastninsko pravico. Lastnina namreč ne pomeni le ugodnosti ampak tudi bremena, zakon pa je tisti, ki določi način njenega pridobivanja in uživanja tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija (prvi odstavek 67. člena Ustave).

V skladu z navedenim je sodišče tožbi ugodilo glede odmere NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo v tem obsegu vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek, v katerem bo moral odmeriti nadomestilo brez upoštevanja drugega odstavka 20. člena Odloka. Pred tem naj razčisti nejasnosti glede komunalne opremljenosti zemljišč, na katere opozarja tudi tožnik v tožbi, in nato za vsako od njih posebej ugotovi, ali so za odmero izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 218.b člena ZGO-1 v zvezi z odločbo Ustavnega sodišča U-I-286/04-46 z dne 26. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 120/06).

Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). V obravnavanem primeru je bila tožba sicer deloma zavrnjena, vendar pa so stroški zanjo enaki, kot če bi ji bilo ugodeno v celoti. Sodišče je zato tožniku priznalo vse priglašene stroške.

Po drugem odstavku 3. člena Pravilnika, ki ureja višino povračila stroškov postopka v primeru, kadar je zadeva rešena na seji in stranko v postopku zastopa odvetnik, bi bil tožnik v obravnavnem primeru upravičen do povračila 350 EUR. Ker pa je v tožbi priglasil nagrado za postopek in 20 % DDV v skupni višini 379,08 EUR, mu je sodišče priznalo stroške v navedenem znesku, saj bi v nasprotnem odločilo preko zahtevka. Plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).