Up-41/94

22/12-1994

O D L O č B A

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi P. m. z. M. S. b.o. na seji dne 22/12-1994

o d l o č i l o :

1.Sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije opr. št. U 219/93-7 z dne 2/3-1994 ter sklep Ministrstva za kmetijstvo in gozdarstvo št. 371- 123/92-IV/HA z dne 26/1-1993 se odpravita.

2.Zadeva se vrne Ministrstvu za kmetijstvo in gozdarstvo v ponovno odločanje.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Ustavno pritožbo je dne 25.5.1994 vložila (in dne 8.6.1994 dopolnila) P. m. z., ki meni, da so s sklepom Ministrstva in s sodbo Vrhovnega sodišča kršene določbe 2., 14., 33., 42., 67. in 74. člena Ustave.

P. m. z. navaja, da je bila ustanovljena na podlagi druge alinee prvega odstavka 57. člena Zakona o zadrugah (Uradni list RS, št. 13/92) kot specialna zadruga pridelovalcev mleka in da se je vanjo vključilo 4091 članov. Ti so zadrugo ustanovili oziroma se v njo včlanili tudi zaradi tega, da bi lahko preko nje sodelovali pri lastninskem preoblikovanju podjetja P. m. Zadruga trdi, da je v skladu s citirano določbo zakona upravičenec do kapitalskega deleža na podjetju P. m. Meni, da so s tem prizadeti člani zadruge, ki so zavezano podjetje na podlagi nespornega poslovnega sodelovanja oskrbovali z mlekom, in da so bile zato zadrugi s sodbo Vrhovnega sodišča, kršene ustavne pravice iz 14. in 42. člena Ustave (enakost pred zakonom in pravica do svobodnega združevanja).

Vrhovno sodišče po mnenju zadruge ne upošteva 4. člena Zakona o zadrugah, po katerem lahko zadrugo ustanovijo najmanj trije ustanovitelji, ki so lahko fizične oziroma pravne osebe. Takšno stališče Vrhovnega sodišča bi bilo po mnenju zadruge sprejemljivo v primeru, če bi druga alinea prvega odstavka 57. člena Zakona o zadrugah določala, da so upravičenke do lastninjenja samo zadruge, ki jih fizične osebe ustanovijo. Ker pa je v tej alinei izrecno določeno, da imajo enak položaj tudi zadruge, v katere se take fizične osebe vključijo, kar pomeni, da so ustanovitelji lahko npr. samo pravne osebe, pa naj bi bilo takšno stališče Vrhovnega sodišča v nasprotju s 4. členom Zakona o zadrugah, ki fizične in pravne osebe povsem enakopravno obravnava, s čimer naj bi bili istočasno kršeni ustavni pravici do enakosti pred zakonom in do svobodnega združevanja.

Izpodbijano stališče po mnenju pritožnice pomeni, da se tudi naknadno, po že pridobljenem kapitalskem deležu, ki bi ga na podjetju s seznama pridobila zadruga, v to zadrugo ne bi smele nikoli včlaniti pravne osebe. Pri ustanovitvi zadruge je po navedbah pritožnice potrebno izhajati iz ustavnega načela svobode združevanja in svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave). Prepoved združevanja lahko izhaja le iz javnega interesa, če bi združevanje bilo v nasprotju z načeli (poslovne) morale, meni zadruga. Vrhovno sodišče naj bi s sodbo spregledalo tudi ustavno načelo o socialni državi, opredeljeno v 2. členu Ustave, na podlagi katerega je pravnim subjektom dovoljeno, da se združujejo z namenom doseganja skupnih ciljev. Brez dvoma je po navedbah zadruge z združevanjem individualnih proizvajalcev mleka in P. m. pogojeno uveljavljanje skupnih interesov, ki so v kvaliteti proizvodnje mleka in ustvarjanju možnosti za čimboljšo prodajo mlečnih izdelkov. Namen združevanja je torej po mnenju zadruge socialno utemeljen in v splošnem interesu, zato naj sodba Vrhovnega sodišča ne bi bila pravilna, ker je to diskriminacijo omogočila. Posegla naj bi tudi v lastninsko pravico subjektov in s tem kršila 33. člen Ustave, saj je zadrugi onemogočila udeležbo na kapitalu P. m. Po 67. členu Ustave lahko le zakon določi način pridobivanja in uživanja lastnine, tako da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Vključitev P. m. v P. m. z. naj bi bila v skladu z zakonom in v skladu s citirano ustavno določbo. Pri tem naj bi bila še posebej poudarjena gospodarska funkcija, katere namen je proizvodnja mleka, predelava in plasma mlečnih produktov na trgu. S tem pa naj bi bila za vse subjekte zagotovljena večja stopnja socialne varnosti. Zagotovljena pa bi bila tudi ekološka funkcija, ker naj bi zadruga zagotavljala gospodarjenje z zemljišči v skladu s sodobnimi agroživilskimi dosežki, kar naj bi se odražalo tudi v kvaliteti mlečnih proizvodov.

Zadruga še zatrjuje, da Ministrstvo za kmetijstvo in gozdarstvo in Vrhovno sodišče instituta pravne osebe ne pojmujeta pravilno. Vsaka pravna oseba naj bi zasledovala svoje cilje. Ni mogoče, da bi mlekarna zadrugi vsiljevala svojo voljo, ker morajo organi zadruge pri odločanju upoštevati izključno interese zadruge kot celote, sicer bi bile njihove odločitve izpodbojne, kot to zagotavlja že sam Zakon o zadrugah. P. m. torej ne bi mogle glasovati o zadevah, kjer bi bile same prizadete. Po stališču zadruge gre za dve samostojni pravni osebi, vsako s svojim namenom in ciljem, s svojimi organi, ki izražajo njihovo voljo; obe pravni osebi pa enakopravno vstopata v obligacijska razmerja. Personalni substrat obeh pravnih oseb naj bi bil irelevanten, ker mora upoštevati namen in interese lastne pravne osebe, skladno s pravili dobrega gospodarja, vestnosti in poštenja. Z možnostjo izpodbijanja sklepov organov naj bi bilo obema zagotovljeno maksimalno pravno varstvo, ki zagotavlja samostojnost in avtonomnost vsake pravne osebe. Med obema subjektoma naj ne bi bilo razmerja odvisnosti.

Zadruga še navaja, da so se vanjo vključili proizvajalci mleka s področja M. S. in L., ki so s P. m. neposredno poslovno sodelovali, ne le v obdobju od 1/1-1986 do 31/12-1990, pač pa že od leta 1954. S splošnimi zadrugami, ki so delovale na področju soboške in lendavske občine, naj bi bile P. m. kot pravni naslednik Tovarne mlečnega prahu sklepale le fiktivne sporazume o dobavi mleka, da so na ta način pridobile pravico do državnih premij za proizvajalce mleka. Zbiranje mleka naj bi bile opravljale P. m. v lastni režiji in vlagale tudi finančna sredstva v osnovno čredo proizvajalcev mleka ter hladilnice.

Organizirale naj bi bile lastno servisno mrežo za vzdrževanje molznih strojev. Kmetje naj bi bili prejemali za mleko od 3 do 6% višje plačilo, kot drugod po Sloveniji, kjer so mleko oddajali preko zadrug.

Pritožnica še pripominja, da so P. m. iz članstva zadruge nepogojno izstopile. Pritožnica predlaga, da Ustavno sodišče odločbo Vrhovnega sodišča odpravi in istočasno odloči, da je pritožnica upravičena do sodelovanja pri lastninskem preoblikovanju podjetja P. m. p.o. M. S. na podlagi določila druge alinee prvega odstavka 57. člena Zakona o zadrugah.

2.V odgovoru na navedbe ustavne pritožbe Vrhovno sodišče navaja, da je pritožnica očitno spregledala drugo alineo prvega odstavka 57. člena Zakona o zadrugah, ki obravnava dve različni situaciji. V prvi naj bi šlo za ustanavljanje nove zadruge, v drugi pa za včlanitev v že prej obstoječo zadrugo. Prva situacija se po tem stališču nanaša na pritožnico in omogoča, da v postopku lastninskega preoblikovanja sodelujejo kot zadružni upravičenci zadruge, ki jih ustanovijo fizične osebe, ki so od 1.1.1986 do 31.12.1990 neposredno ali po organizacijah poslovno sodelovale s podjetjem s seznama pod pogojem, da ustanovitev zadruge priglasijo sodišču v roku 90 dni. V drugi situaciji naj bi šlo za včlanitev v že prej obstoječo zadrugo. V tem primeru lahko po tem stališču kot zadružni upravičenec v postopku lastninskega preoblikovanja sodelujejo tudi zadruge, v katere se včlanijo fizične osebe, ki so od 1.1.1986 do 31.12.1990 neposredno ali po organizacijah poslovno sodelovale s podjetji s seznama, in to ne glede na to, kdo je bil med njenimi ustanovitelji.

Po navedbah Vrhovnega sodišča je v primeru pritožnice šlo za novo ustanovljeno zadrugo in ne za včlanitev v že prej obstoječo, zato po stališču Vrhovnega sodišča ni bila izpolnjena zakonska zahteva, na podlagi katere bi ta nova zadruga lahko kot zadružni upravičenec sodelovala v postopku lastninskega preoblikovanja. Taka razlaga druge alinee prvega odstavka 57. člena Zakona o zadrugah po mnenju Vrhovnega sodišča ni v nikakršnem nasprotju z določbo 4. člena, ampak povsem nasprotno, češ da ta člen jasno loči ustanovitev zadruge od včlanitve vanjo.

Vrhovno sodišče meni, da so v skladu s 4. členom Zakona o zadrugah lahko ustanovitelji fizične in pravne osebe in da se te tudi lahko včlanijo v ustanovljeno zadrugo. Vprašanje naj bi se nanašalo le na to, kdaj oziroma v kakšnih primerih lahko taka zadruga sodeluje v postopku lastninskega preoblikovanja podjetij. Fizične osebe, ki so od 1.1.1986 do 31.12.1990 proizvodno ali poslovno sodelovale s podjetjem, ki se lastninsko preoblikuje, lahko po mnenju Vrhovnega sodišča sodelujejo v postopku kot zadružni upravičenci samo, če ustanovijo zadrugo (brez pravnih oseb) oziroma če se včlanijo v že obstoječo zadrugo (v tej so lahko tudi pravne osebe, kot naj bi to določala druga alinea 1. odstavka 57. člena Zakona o zadrugah.

Vsako drugačno tolmačenje Zakona naj bi bilo v nasprotju s to zakonsko določbo, ki da je jasna.

B.

1.Pritožnica (P. m. z. - v nadaljevanju: PMZ) navaja, da so bile z izpodbijanimi akti kršene določbe 2., 14., 33., 42., 67. in 74. člena Ustave, kar pomeni (ker v 2. členu Ustave ne gre za pravice), da zatrjuje kršitev svojih ustavnih pravic do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena), lastninske pravice (33. in 67. člen), svobode združevanja z drugimi (drugi odstavek 42. člena) in svobode gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena).

Z zavrnitvijo zahtevka pritožnice, da kot zadružni upravičenec sodeluje pri lastninskem preoblikovanju podjetja P. m. M. S. in da pridobi v tem podjetju ustrezen delež, so bile v primeru, da ta izključitev pritožnice iz kroga upravičencev za lastninjenje ni bila v skladu z zakonom (ali pa, če bi zakon to dovoljeval, v primeru, da take zakonske določbe ne bi bile v skladu z Ustavo), nedvomno kršene ustavne pravice pritožnice in sicer zlasti njena lastninska pravica, s tem v zvezi pa tudi njena pravica do enakosti pred zakonom. Pravica pritožnice do svobodne gospodarske pobude s takim zmanjšanjem njene lastnine neposredno ni bila prizadeta. Prav tako z akti, ki jih pritožnica izpodbija, ni mogla biti prizadeta njena pravica do svobodnega združevanja z drugimi, ampak le pravica njenih članov (kmetov in podjetja P. m.) do medsebojnega združevanja v zadrugo. Tudi članom zadruge je bila ta pravica kršena kvečjemu indirektno, ker prav zaradi take združitve potem zadrugi, v katero so se združili, ni bila priznana udeležba pri lastninjenju - vendar v tem primeru, kjer gre za ustavno pritožbo zadruge in ne njenih članov, ni bilo potrebno ugotavljati, ali bi taka indirektna kršitev ustavne pravica zadoščala za ugoditev ustavni pritožbi.

2.Ali je bila pritožnici s tem, da ji je bila preprečena udeležba pri lastninjenju P. m., kršena njena ustavna pravica do lastnine in s tem v zvezi ustavna pravica do enakosti pred zakonom, je odvisno od tega, ali zakon res narekuje izključitev takih zadrug od lastninjenja in ali bi Ustavno sodišče morebitno tako zakonsko določbo ocenilo za skladno z Ustavo. Treba je bilo torej najprej presoditi, ali je t ka izključitev tovrstnih zadrug, v katere so vključene tudi pravne osebe, v zakonu res predpisana. 2. V sklepu Ministrstva z dne 26/1-1993, s katerim je bil zahtevek PMZ za udeležbo pri lastninjenju zavržen, sicer ni izrecno zapisano, da so od lastninjenja po 57. členu Zakona o zadrugah izključene tiste zadruge, kjer so včlanjene tudi pravne osebe, vendar pa taka interpretacija smiselno izhaja iz obrazložitve sklepa, kjer je med drugim zapisano: "Glede na to, da je med ustanovitelji PMZ tudi pravna oseba..., je bilo treba ... zahtevo zavreči."

Gre za interpretacijo druge alinee prvega odstavka 57. člena Zakona o zadrugah, ki med zadružne upravičence za lastninjenje podjetij z zakonskega seznama poleg zadrug iz prve alinee, torej tistih, ki so v letih 1986-1990 "na podlagi pogodb proizvodno oziroma poslovno sodelovale s podjetjem s seznama", uvršča tudi "zadruge, ki jo ustanovijo oziroma v katero se včlanijo fizične osebe, ki so od 1.1.1986 do 31.12.1990 neposredno ali po organizacijah poslovno sodelovale s podjetjem s seznama, in niso članice organizacije iz prejšnje alinee, če ustanovitev zadruge priglasijo sodišču v 90 dneh."

Citirana zakonska določba ne določa, da bi to pravico imele le zadruge, ki jih ustanovijo ali v katere se včlanijo samo navedene fizične osebe, niti taka omejitev smiselno ne izhaja iz zakonskega besedila. V določbi, ki daje neko pravico, bi moral biti tak morebitni omejevalni element izrecno določen ali pa bi moral vsaj povsem jasno in nedvoumno izhajati iz zakonskega konteksta oziroma iz smisla in namena zakona, kajti izjeme od pravila je vedno treba interpretirati restriktivno. Ničesar takega v tem primeru ni videti.

Zato je treba določbo razumeti tako, kot je napisana: da daje omenjeno pravico tudi zadrugam, ki so jih ustanovile ali se vanje včlanile tam navedene fizične osebe - ne glede na to, ali so tako zadrugo skupaj z njimi (so)ustanovile ali se kasneje vanjo včlanile tudi kakšne pravne osebe ali pa - poleg navedenih - še kakšne druge fizične osebe. Izključitev kogarkoli iz vrst možnih ustanoviteljev in članov kakršnekoli zadruge bi bila tako očiten poseg v ustavno svobodo združevanja, da bi vsekakor morala biti v zakonu izrecno določena ali vsaj nesporno izhajajoča iz zakonskega konteksta. Zakon torej od možnega članstva tudi v takih zadrugah nikogar vnaprej ne izključuje.

Namen sporne druge alinee je očitno bil omogočiti udeležbo pri lastninjenju tudi tistim zadrugam, v katerih so sedaj tisti kmetje, ki so v obdobju 1986-1990 poslovno sodelovali s podjetjem s seznama, pa takrat bodisi niso sodelovali s tem podjetjem preko neke zadruge, ampak povsem individualno, bodisi so sodelovali preko neke druge zadruge, v kateri sedaj niso več. če so sedaj v neki drugi zadrugi (prej npr. v splošni, sedaj pa v specializirani), so po volji zakonodajalca, izraženi v tej zakonski določbi, s tem svojim prehodom iz prejšnje zadruge v drugo na slednjo nekako prenesli tudi "pravico do udeležbe pri lastninjenju podjetja s seznama", za katero je po zakonu torej očitno pomembnejše to, kateri kmetje so jo s svojim delom "ustvarili", kot pa to, v kateri zadrugi so bili takrat, ko so jo "ustvarili". Pravica namreč po zakonu pripada tisti zadrugi, v kateri so taki kmetje sedaj. Tako interpretacijo potrjuje tudi praksa Ministrstva, ki je vsem takim novim zadrugam (in ne tistim, kjer so bili njihovi člani prej včlanjeni) priznavala udeležbo pri lastninjenju podjetij s seznama - jih je pa Ministrstvo s posebno okrožnico vnaprej opozorilo, da jim ta pravica po Zakonu ne pripada, če bodo med njihovimi člani tudi pravne osebe. Toda ta omejitev v Zakonu ni zapisana in iz njega ne izhaja. Namen Zakona je bil dati pravico udeležbe pri lastninjenju tistim zadrugam, v katerih so kmetje, ki so svojim delom ustvarili podlago za to pravico, sedaj - ne glede na to, ali so v tej novi zadrugi poleg njih še kakšni drugi člani (pravne ali druge fizične osebe). če bi namreč ti kmetje, ki so s svojim delom v letih 1986-1990 ustvarili podlago za to pravico, od uživanja njenih plodov želeli izključiti druge (pravne ali fizične) osebe, bi to lahko storili tako, da bi z zadružnimi pravili možnost članstva v taki zadrugi, če so jo ustanovili sami, s pogoji pristopa v skladu s 4. členom Zakona o zadrugah ustrezno omejili - če pa so se vključili v zadrugo, kjer so take druge osebe že bile, bi iz nje lahko izstopili in v skladu z določbami druge alinee ustanovili lastno zadrugo. če tega niso storili, je možno sklepati, da njihova volja ni bila taka in da združitev v zadrugi še z drugimi osebami štejejo za skladno s svojimi interesi ali da jih to vsaj ne moti do te mere, da bi v tako združevanje ne privolili. Zakonsko omejevanje neke pravice, v tem primeru pravice do zadružne udeležbe pri lastninjenju podjetja s seznama, glede na to, ali so se "primarni upravičenci" združili v zadrugo za uveljavljanje te pravice le med seboj ali še s kom drugim, bi pomenilo nedvomen poseg v ustavno svobodo združevanja in ga ne zakonskemu besedilu ne namenu in smislu Zakona ni mogoče pripisovati.

Nasprotno, obstajajo razlogi, ki t ko interpretacijo smiselno izključujejo. če 4. člen Zakona o zadrugah za vse zadruge brez izjeme dopušča enakopravno včlanjevanje fizičnih in pravnih oseb (pod pogoji, določenimi v zadružnih pravilih), bi bilo omejevanje možnosti članstva le pri teh zadrugah samo na fizične osebe nesmiselno. Pa tudi, če bi bilo to iz kakršnegakoli razloga smiselno in če bi bila v skladu s tem nedopustnost vključitve pravnih oseb v take zadruge ob njihovi ustanovitvi v Zakonu res določena, te "prepovedi" nikakor ne bi bilo mogoče vzdržati še za naprej (za ves nadaljnji čas obstoja take zadruge). 3. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je Vrhovno sodišče sporno zakonsko določbo interpretiralo enako kot Ministrstvo: "Ta zakonska določba je povsem jasna in iz lastninskega preoblikovanja izključuje zadruge, ki jih ustanovijo oziroma v katere se vključijo poleg fizičnih oseb ... tudi pravne osebe." V odgovoru Senata za upravne spore na ustavno pritožbo (odgovor z dne 9.9.1994) pa je bilo navedeno naslednje: "že pritožnica sama v ustavni pritožbi meni, da bi bilo stališče Vrhovnega sodišča Republike Slovenije pravno sprejemljivo, če bi druga alinea prvega odstavka 57. člena Zakona o zadrugah določala, da so upravičenke do lastninjenja samo zadruge, ki jih ustanovijo fizične osebe. Ker pa je, po njenem mnenju, v tej alinei izrecno določeno, da imajo enak položaj tudi zadruge, v katere se takšne fizične osebe vključijo, in kar pomeni, da so ustanovitelji lahko na primer samo pravne osebe, pa naj bi bilo stališče Vrhovnega sodišča v nasprotju z določbo 4. člena Zakona o zadrugah, ki fizične in pravne osebe povsem enakopravno obravnava.

Pritožnica pri tem očitno spregleda, da se v drugi alinei prvega odstavka 57. člena Zakona o zadrugah obravnavata dve različni situaciji:

- po prvi gre za ustanovitelje nove zadruge. V tem primeru, ki je bil tudi predmet obravnave v sporni zadevi pred Vrhovnim sodišče Republike Slovenije, v postopku lastninskega preoblikovanja podjetij (s seznama, ki je sestavni del zakona) sodelujejo kot zadružni upravičenci zadruge, ki jih ustanovijo fizične osebe, ki so od 1/1-1986 do 31/12-1990 neposredno ali pa po organizacijah poslovno sodelovale s podjetjem s seznama pod pogojem, da ustanovitev zadruge priglasijo sodišču v 90. dneh. - po drugi gre za včlanitev v že prej obstoječo zadrugo. V tem primeru pa lahko kot zadružni upravičenci v postopku lastninskega preoblikovanja sodelujejo tudi zadruge, v katere se včlanijo fizične osebe, ki so od 1/1-1986 do 31/12-1990 neposredno ali po organizacijah poslovno sodelovale s podjetjem s seznama in to ne glede na to, kdo je bil med njenimi ustanovitelji.

Ker je šlo v tem primeru pritožiteljice za novo ustanovljeno zadrugo in ne za že prej obstoječo zadrugo, v katero bi se včlanile fizične osebe, ni bila izpolnjena zakonska zahteva, na podlagi katere bi ta nova zadruga lahko kot zadružni upravičenec sodelovala v postopku lastninskega preoblikovanja. Taka razlaga določbe druge alinee prvega odstavka 57. člena Zakona o zadrugah pri tem po mnenju Vrhovnega sodišča ni v nikakršnem nasprotju z določbo 4. člena istega zakona, kot to skuša dokazati pritožiteljica, ampak povsem nasprotno. Ta člen celo zelo jasno loči ustanovitev zadruge od včlanjevanja vanjo. Res je, kot pravilno ugotavlja že pritožiteljica, da so po določbi prvega odstavka 4. člena Zakona o zadrugah lahko ustanovitelji zadruge fizične oziroma pravne osebe in da se po določbi tretjega odstavka istega člena tudi v že ustanovljeno zadrugo lahko včlanijo fizične oziroma pravne osebe. Vprašanje je samo, kdaj oziroma v kakšnih primerih lahko taka zadruga nato sodeluje v postopku lastninskega preoblikovanja podjetij. In samo za primer lastninskega preoblikovanja podjetij se uporabljajo določbe 57. člena Zakona o zadrugah. Zato tako kot zadružni upravičenci v takem postopku po določbi prvega odstavka 57. člena lahko sodelujejo zadružne organizacije in organizacije kooperantov (pravne osebe), ki so od 1/1-1986 do 31/12-1990 na podlagi pogodb proizvodno oziroma poslovno sodelovale s podjetjem, fizične osebe pa, ki so od 1/1-1986 do 31/12-1990 neposredno ali poslovno sodelovale s podjetjem, ki se lastninsko preoblikuje, pa lahko sodelujejo v postopku kot zadružni upravičenci samo, če ustanovijo zadrugo (brez pravnih oseb) oziroma če se včlanijo v že obstoječo zadrugo (v tej so lahko v njih tudi pravne osebe), kot to določa druga alinea prvega odstavka 57. člena Zakona o zadrugah. In ker gre v spornem primeru za ustanovitev zadruge, pritožnica ne more sodelovati v postopku lastninskega preoblikovanja podjetja s seznama, ker pač zadružnega upravičenca niso ustanovile samo fizične osebe. Vsako drugačno tolmačenje bi bilo v nasprotju s to zakonsko določbo, ki je jasna.

Pri odločanju sodišče niti ni skušalo posebej razglabljati o tem, zakaj zakon različno obravnava posamezne oblike zadružne organizacije. Dejstvo pa je, da zakonodajalec to možnost ima, saj mora enako obravnavati samo istovrstne organizacije, tako da zaradi različnih oblik zadrug, ki se v postopku lastninskega preoblikovanja podjetij s seznama pojavijo kot zadružni upravičenci, sodišče ni imelo pomislekov v smeri, da bi bile določbe 57. člena Zakona o zadrugah lahko v neskladju z ustavnimi določbami.

Navedbe Vrhovnega sodišča v odgovoru na ustavno pritožbo niso utemeljene. Pravno ni relevantno, ali gre za včlanitev v zadrugo v času njene ustanovitve ali za naknadno včlanitev, ko je zadruga že ustanovljena. Razlogovanje Vrhovnega sodišča bi privedlo do neenakega obravnavanja zadrug in njenih članov v prvi in drugi situaciji, ki ju domnevno različno ureja druga alinea prvega odstavka 57. člena Zakona o zadrugah. Pravne osebe, članice obstoječih zadrug, upravičenih do lastninjenja po 10. poglavju Zakona o zadrugah, bi torej bile deležne učinkov lastninjenja, tiste, ki bi se včlanile v novo ustanovljene zadruge, pa ne.

Zadruge z vključenimi pravnimi osebami bi v enem primeru tistim svojim članom (fizičnim osebam), ki so "primarni upravičenci" do lastninjenja, omogočale, da bi preko zadruge uživali učinke tega lastninjenja, medtem ko v drugem primeru zgolj zaradi dejstva, da so v taki zadrugi poleg teh upravičencev še kakšni drugi člani (pravne ali pa tudi druge fizične osebe), to ne bi bilo omogočeno. Taka ureditev bi bila v očitnem nasprotju z načelom enakosti pred zakonom, vendar pa tudi v samem Zakonu oziroma v namenih, ki jih Zakon zasleduje, ni sploh nikakršnega razloga za tako (z ustavnimi načeli neskladno) interpretacijo druge alinee 1. odstavka 57. člena Zakona o zadrugah. že ta zakonska določba sama namreč obravnava obe "različni situaciji" povsem enakovredno, ne da bi med njima delala kakršnokoli razliko v pogledu posledic za te fizične osebe - upravičence, če se odločijo za eno ali za drugo varianto. Namen te zakonske določbe je bil očitno omogočiti tudi tistim upravičencem, ki so v letih 1986-1990 sicer poslovno sodelovali s podjetjem s seznama, a ob uveljavitvi Zakona niso člani zadruge, da bodo lahko sodelovali pri lastninjenju takega podjetja, če se v zadrugo vključijo takrat - in to na dva možna načina: ali tako, da zadrugo na novo ustanovijo (za ta namen sami, toda lahko jo seveda ustanovijo še za kakšen drug namen, kjer pa se lahko vključijo tudi pravne osebe in tudi druge fizične osebe), ali pa tako, da se včlanijo v že obstoječo zadrugo. Da včlanitev v že obstoječo zadrugo lahko pomeni včlanitev v zadrugo, v kateri so tudi pravne osebe, je jasno in tudi Vrhovno sodišče v svojem odgovoru na ustavno pritožbo izrecno dopušča to možnost. Ni videti razloga, zakaj naj bi dejstvo, da so v taki zadrugi tudi pravne osebe (ali druge fizične osebe poleg upravičencev), v tem primeru ne predstavljalo ovire za to, da bi taka zadruga bila upravičenec do lastninjenja podjetja - v primeru na novo ustanovljene zadruge pa naj isto ne bi bilo dopustno in v skladu z Zakonom.

4.V zvezi z gornjo interpretacijo Senata za upravne spore je treba pripomniti, da je možna tudi drugačna interpretacija, ki gornjo izključuje. Po njej se prvi del besedila sporne druge alinee ("zadruge, ki jo ustanovijo oziroma v katero se včlanijo fizične osebe" ) ne nanaša na dve tako različni situaciji, kot to sledi iz interpretacije zgoraj pod 3, ampak se besede "oziroma v katero se včlanijo" nanašajo zgolj na možnost včlanitve posameznih od navedenih oseb v zadrugo, ki so jo pred tem druge take osebe ustanovile. Tak primer bi bil tudi primer ustanovitve PMZ: najprej je manjše število upravičencev tako zadrugo ustanovilo, kmalu zatem pa se je v zadrugo vključilo skoraj 4000 takih oseb. Formulacija "ki jo ustanovijo oziroma v katero se včlanijo" omogoča, da se pri delitvi lastninskih deležev delež take zadruge izračuna na podlagi vseh vanjo včlanjenih upravičenih oseb (ob ustanovitvi in tudi še kasneje). V prid taki interpretaciji govori tudi to, da se določba konča s pogojem "če ustanovitev zadruge priglasijo sodišču v 90 dneh", ki se lahko nanaša samo na zadruge, ki se v tem času na novo ustanovijo, in ne tudi na stare zadruge, v katere bi se navedene osebe ("primarni upravičenci") v tem času samo včlanjevale in s tem na te zadruge prenašale upravičenje do lastninjenja podjetij s seznama. Povsem zanesljiva pa tudi ta interpretacija ni, kajti ta zadnji pogoj je pač mogoče interpretirati preprosto tudi tako, da pač po naravi stvari pride v poštev samo pri na novo ustanovljenih zadrugah, da pa to še ne pomeni, da začetek določbe ne dopušča tudi včlanjevanja v že obstoječe zadruge (po interpretaciji Senata za upravne spore), s tem da se na take primere tisti zadnji pogoj pač ne more uporabiti, ker se nanje tudi ne nanaša. Toda tudi v primeru, če je gornja interpretacija pravilna, to še vedno ne pomeni, da se v te nove zadruge poleg navedenih oseb ne bi smele včlanjevati tudi pravne in druge fizične osebe - oziroma da bi z včlanjevanjem takih oseb te zadruge izgubile pravico, ki jim jo daje prvi odstavek 57. člena Zakona o zadrugah. Taka izguba pravice v Zakonu ni določena in iz njega ne izhaja.

5.Ker vprašanje, katera izmed več možnih interpretacij v prejšnjem odstavku citiranega dela sporne zakonske določbe je pravilna, ni pomembno za odločitev v tej zadevi, je Ustavno sodišče to vprašanje pustilo odprto. Zaradi zgoraj prikazanih različnih interpretacij druge alinee prvega odstavka 57. člena Zakona o zadrugah se je Ustavno sodišče seznanilo tudi z genezo te določbe, vendar v parlamentarnih gradivih o njenem nastanku ni nikakršnih navedb, na katere bi se bilo možno opreti pri interpretaciji.

6.Poleg vprašanja, ali Zakon od lastninjenja res izključuje zadruge, ustanovljene po drugi alinei, če so vanje vključene tudi pravne osebe, pa je bilo treba odgovoriti tudi na vprašanje, ali je sklep Ministrstva protiustaven oziroma v nasprotju z ustavnimi pravicami pritožnice tudi v tistem delu, v katerem zahtevo PMZ zavrže zato, ker je med ustanovitelji PMZ "celo sam zavezanec, kar pomeni, da bi podjetje sodelovalo v istem postopku kot zavezanec in kot upravičenec".

Tako razlogovanje kaže na napačno pojmovanje pravne osebe.

Pravna oseba je nosilec pravic in obveznosti, je pravno samostojen subjekt, ki izraža voljo v skladu z lastnimi interesi. Zadruga je drug pravni subjekt kot podjetje, ki je vanjo včlanjeno. Lastninski delež, ki ga bo na podjetju dobila zadruga, bo pripadel njej in v nobenem delu oziroma na noben način podjetju kot njenemu članu. Po izrecni določbi četrtega odstavka 74. člena Zakona o zadrugah se premoženje, ki ga je zadruga pridobila na podlagi 57. člena Zakona o zadrugah, ne sme niti ob prenehanju članstva niti ob prenehanju zadruge ne v celoti ne deloma razdeliti med zadružnike.

Na avtonomnost pravne osebe ne more vplivati personalna struktura pravne osebe; zakon pa predpisuje mehanizme, ki preprečujejo posameznim zadružnikom (družbenikom) uveljavljanje lastnega interesa v nasprotju z interesom pravne osebe kot celote. Taki obrambni mehanizmi so podani v možnosti uveljavljanja ničnosti in izpodbojnosti sklepov skupščine zadruge (družb). V ta namen Zakon o zadrugah v 24. členu predpisuje legitimacijo za izpodbijanje sklepov skupščine (vsak član zadruge, upravnega ali nadzornega odbora, direktor), če bi bil sprejet sklep v nasprotju z zadružnimi pravili ali ko bi bila dana neupravičena korist enemu ali več članom oziroma drugim osebam v škodo zadruge. Podobne določbe ima Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93), ki določa enake pogoje za izpodbijanje sklepov skupščine v družbi z omejeno odgovornostjo (465. člen) in v delniški družbi (359.-370. člen). Poleg navedenega ima Zakon o zadrugah obrambne mehanizme za preprečevanje neupravičenega vpliva članov zadruge z odvzemom glasovalne pravice (31. člen). Ta določa, da član oziroma predstavnik ne sme niti osebno niti po zakonitem zastopniku oziroma pooblaščencu glasovati na občnem zboru, če občni zbor sklepa o njegovem zahtevku ali obveznosti do zadruge oziroma o zahtevku ali obveznosti koga drugega do zadruge, pa ima član oziroma predstavnik v tej zadevi z zadrugo nasproten interes. Podobne določbe o odvzemu glasovalne pravice ima Zakon o gospodarskih družbah glede družbe z omejeno odgovornostjo v 440. členu in za delniške družbe v 299. členu. Obravnavane določbe zakonov sledijo splošno sprejetemu pravilu o avtonomnosti pravne osebe in preprečevanju kolizije med interesi posameznih zadružnikov (družbenikov) nasproti interesom drugih zadružnikov (družbenikov) in zadruge (družbe) kot celote.

7.Našteta pravila so povezana s prepovedjo zlorabe pravic, s spoštovanjem načela vestnosti in poštenja ter zvestobe zadrugi (družbi). Iz teh temeljnih pravil o zagotavljanju avtonomnosti pravne osebe sledi, da razlogi izpodbijane odločbe o hkratnem položaju upravičenca in zavezanca niso sprejemljivi.

Pred odločitvijo o odpravi obeh posamičnih aktov, navedenih v 1. točki izreka, je bilo potrebno ugotoviti še, ali ne bi bilo kljub temu, da se sklicujeta na napačno interpretacijo zakona, ta dva akta morda vendarle treba šteti vsaj v njunih izrekih za skladna z ustavnimi pravicami pritožnice, kolikor bi bilo pritožnici treba odreči status zadružnega upravičenca za lastninjenje iz drugega razloga, namreč zato, ker bi bile fizične osebe, ki so PMZ ustanovile, hkrati "članice organizacije iz prejšnje alinee", torej tistih 11 zadrug, ki jim je bil status upravičenca za lastninjenje podjetja P. m. že priznan.

Na to vprašanje je bilo treba odgovoriti negativno že zato, ker ima PMZ okrog 4000 članov (s statusom oseb iz druge alinee 1. odstavka 57. člena Zakona o zadrugah), vseh drugih 11 zadrug pa le nekaj čez 1000 članov (ki verjetno niti nimajo vsi omenjenega statusa, ker v letih 1986-1990 niso vsi sodelovali s P. m. z oddajo mleka). Toda tudi tiste izmed članov PMZ, ki so danes še vedno hkrati tudi člani kakšne od drugih 11 zadrug, a z njimi ne sodelujejo več pri oddaji mleka, ker se s to svojo dejavnostjo vključujejo v PMZ, je treba pri ugotavljanju deležev posameznih zadrug upoštevati pri PMZ. Ni pomembno, ali so člani novoustanovljene (specializirane) zadruge po drugi alinei z drugimi svojimi dejavnostmi morda vključeni tudi v splošne zadruge - to temu, da bi novoustanovljena zadruga pridobila status upravičenca za lastninjenje, ne nasprotuje oziroma se pogoj, da člani take zadruge ne smejo biti hkrati člani drugih zadrug s pravico do lastninjenja istega podjetja, na take primere ne nanaša. Lastninskemu upravičenju take zadruge nasprotuje po mnenju Ministrstva le članstvo podjetja v zadrugi - to vprašanje pa je bilo pojasnjeno že v prejšnjih točkah.

8.Tudi če je sama včlanitev "podjetja s seznama" v zadrugo, ki po Zakonu pridobi lastnininski delež v takem podjetju, morda iz kakršnihkoli razlogov nezakonita ali drugače izpodbojna, so za izpodbijanje tega na razpolago druga pravna sredstva in tudi zaradi morebitne take nezakonitosti ni dopustno poseči v pravico zadruge do lastninjenja po 57. členu Zakona o zadrugah.

Iz navedenih razlogov je bilo treba z ustavno pritožbo izpodbijano sodbo Vrhovnega sodišča in tudi sklep Ministrstva odpraviti. Po prvem odstavku 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) je v takem primeru treba zadevo vrniti organu, ki je pristojen za odločanje - v tem primeru torej Ministrstvu za kmetijstvo in gozdarstvo.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez šinkovec, dr. Lovro šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Zupančič, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.

P r e d s e d n i k dr. Tone Jerovšek

Up-41/94

Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Zupančiča

Pravo, tudi ustavno, je po svojem prvotnem nastanku in po svoji najgloblji naravi veda o sporih, njih preprečevanju ter njih razreševanju. Zaradi tega sta pogodba in škodni dogodek osrednja fenomena prava: pogodba kot sporazum z namenom preprečevanja nesporazumov na eni ter škodni (izven-pogodbeni) dogodek kot neprostovoljno sklenjeno pravno razmerje na drugi strani.

Ustava ni nič drugega kot najbolj temeljna pogodba med ljudstvom in državo.

Ustavno sodišče sodi v sporih, ki nastajajo med ljudmi in državo: Država je pri tem lahko katerakoli od njenih treh vej oblasti, kot tožeča stranka pa lahko nastopi tako rekoč vsak posameznik in vsaka institucija - vključno z eno od vej oblasti.

V vsakem primeru je stvarna legitimacija (legitimatio ad causam) v postopku pred ustavnim sodiščem v sami ustavi in v vsakem primeru je merilo za presojo spora pred ustavnim sodiščem sama ustava. Da so danes stvari tako urejene, da je namreč komurkoli mogoče zahtevati presojo določenega pravnega razmerja na podlagi ustave, je velika civilizacijska pridobitev.

Ustavnosodna presoja skladnosti določenega pravnega razmerja v luči najbolj temeljne družene pogodbe vzpostavlja procesni okvir enakosti v sporu. Ta okvir procesne enakosti omogoča, da pridejo do izraza spori (in na njih vezana vprašanja prava in pravičnosti), ki bi sicer spričo formalne zakonitosti, na katero so vezana redna sodišča, nikoli ne prišla na površino izrecne pravne obravnave in presoje.

V pravnih sistemih, ki ne poznajo ustavnosodne presoje, določena zelo problematična pravna razmerja sploh ne pridejo do izraza. V takih sistemih se lahko stvarna legitimacija manifestira samo na ravni, ki je šele izvedena iz same ustave, torej pred rednimi sodišči in samo na ravni že danega zakonodajnega akta. Ker tam zakon sam ne more biti predmet spora, ustava sama kot temeljna podlaga za izdajanje zakonov neposredno na pravna razmerja sploh ne deluje.

V tem smislu v takih sistemih ustava procesno sploh ne obstaja, saj njene določbe ne morejo biti podlaga za stvarno legitimacijo prizadete strani. Zaradi tega določenih temeljnih in za življenje naroda pogosto usodnih vprašanj tak pravni sistem brez ustavnosodne presoje sploh ne more zaznati, jih izraziti in jih razrešiti. Taka sporna vprašanja se potem pogosto politizirajo in celo demagogizirajo, to pa vnaša temeljno nestabilnost v pravni in politični sistem države.

Ustavno sodišče je potemtakem v temelju pristojno za vzpostavitev kontradiktornosti na ravni, kjer spora pogosto ni mogoče pozitivistično artikulirati.

To je naravno, ker ustava kot najbolj abstraktni pravni akt največkrat ni in ne more biti povsem določna. Ustavna raven pravnega reda je tista, na kateri določnost pozitivnih norm največkrat prehaja v načelne in celo vrednostne proklamacije. Načelo legis certae, se pravi načelo zakonitosti, tu prehaja v načelo ustavnosti, to je v smiselno razlago ustavnih postulatov.

V luči povedanega je zato razvidno ne le, da običajne pozitivnopravne določilnice pred ustavnim sodiščem ne morejo vedno biti vnaprej povsem določno dane, ampak tudi, da je prav naloga ustavnega sodišča, da jih šele izrazi in jim šele s svojo odločbo da pozitivnopravne razsežnosti.

Ker je torej ta materialnopravni moment pred ustavnim sodiščem nujno in po naravi stvari same manj kot določen, bi bilo še toliko bolj bistveno, da bi pravnoprocesni moment kontradiktornosti in enakosti v sporu kar najbolj prišel do izraza. Ne smemo pozabiti, da je ta ustavnosodni proces na koncu vir materialnopravne pravne določenosti.

Včasih se zastopa stališče, ki velja pred rednimi sodišči, češ da je namen kontradiktornih javnih obravnav razčiščevanje dejanskega stanja, saj apelacijska sodišča praviloma sodijo zgolj na podlagi spisa - torej v bistvu po maksimi quod non est in actis, non est in mundo. Že tako stališče je problematično iz cele vrste razlogov. Po eni strani v pravu sploh ni mogoče poenostavljeno ločevati dejanskih in pravnih vprašanj in po drugi strani tako stališče zanemarja načela neposrednosti, ustnosti in javnosti, ki niso vezana samo na razčiščevanje tako imenovanih dejanskih vprašanj.

Situacija pred ustavnim sodiščem pa je sploh v temelju drugačna, ker gre tu pogosto prav za proces prve pravne artikulacije vprašanj, ki so bila dotlej samo dejanska vprašanja. Primarnost pravnega procesa, v katerem se materialnopravni moment šele sekunadrno, derivatno artikulira, je tu očitna, pa naj gre za spor s političnim podtonom ali za zelo tehnično vprašanje iz kazenskega postopka, kjer se mora ustavna materialnopravna zgornja premisa prav v ustavnosodnem postopku šele vzpostaviti. Procesna načela ustnosti, neposrednosti in javnosti v takih ustavnosodnih postopkih zadobe povsem drugačen pomen.

Od vseh pravnih počel in pravic je morda najbolj temeljna pravica biti slišan, pravica izraziti svoje stališče pred nepristranskim sodiščem. Ker je razreševanje spora osrednje v vsem, kar je pravnega, je nravno, da to ni samo subjektivna pravica prizadete tožeče ali tožene stranke, ampak tudi, da se resnica lahko spozna, samo če se (neposredno in javno) sliši oba zvona. Celo pri najbolj abstraktni presoji pred ustavnim sodiščem ima vsaka, tudi čisto pravna resnica dve plati. Ustavnopravna doktirna o zrelosti določenega ustavnosodnega vprašanja, na primer, izhaja iz predpostavke, da se morajo v ustavnosodnem postopku pravna vprašanja artikulirati do tiste končne mere, ko je stvar zrela za končno fazo ustne obravnave. Na tej obravnavi so dokončno izkristalizira monocentrična os, okrog katere se zavrti sodna odločitev v sporu. Stranki, z drugo besedo, imata tu možnost dokončno konfrontirati svoja stališča, sodišče pa ima možnost dobiti njune odgovore v Iuči lastne ustavnosodne kvalifikacije vprašanja. To pogosto samo na podlagi papirjev, ki so v spisu, ni mogoče.

Poudariti pa je treba še nekaj drugega. Ker je v naravi vsakega sojenja, da je dinamična nepristranskost sodišča nasledek obeh pristranskosti strank - nepristranski pa je tisti, ki ostaja dovzeten za obe plati resnice zato, ker ni aktivno vpleten, in zato, ker je dinamično ambivalenten, je očitno, da bo sodišče toliko bolj nepristransko, kolikor bolj bo aktivnost prepuščalo obema stranema. Ustavno sodišče ni zakonodajnopravna komisija parlamenta, ki bi samo preverjala skladnost z ustavo. Ustavno sodišče je forum, pred katerim naj pridejo do izraza spori. Ustavno sodišče ne posluje po oficialnem načelu in po instrukcijski maksimi, ki sta značilni za birokratski inkvizitorni postopek, čeprav je pogosto potisnjeno v tako funkcijo po eni strani zaradi neaktivnosti strank in po drugi strani zato, ker samo ne vztraja na večji konktradiktornosti ustavnosodnega postopka.

V konkretni zadevi je bila v skladu z Zakonom o ustavnem sodišču na podlagi zahteve treh sodnikov sprejeta odločitev, da bo razpisana glavna obravnava. Potem ko je bila ta odločitev že sprejeta, je sodnik poročevalec razpisal razgovor, na katerega nisem prišel v dobri veri, da bo razpisana glavna obravnava. Načelno se ne strinjam, da bi se ustavnopravna vprašanja lahko razčiščevala na premalo formalnih razgovorih, namesto na strukturiranih javnih obravnavah. Sodišča sodijo na podlagi protokoliranih zaslišanj in javnosti dostopnega konfrontiranja mnenj, ne pa na podlagi posvetov, ki so amorfna procesna oblika brez predvidene oblike in brez predvidenih procesnih nasledkov. Zakon o ustavnem sodišču ne pozna procesne institucije 'razgovora'. Ker je eden od sodnikov svoj glas v zadevi javne obravnave umaknil, ta ni bila razpisana, meritorna odločitev pa je bila sprejeta na naslednji seji ustavnega sodišča. V rednih pravnih postopkih velja, da sodnik, ki ni prisostvoval obravnavi, ne more sodelovati pri odločanju. Ta logična določba sicer v ustavnosodnem postopku ne velja, vendar se sam v konkretni zadevi nisem čutil dovolj poučenega, da bi dal svoj glas za odločitev, čeprav se z njeno meritornostjo lahko celo strinjam - na podlagi podatkov iz spisa. Ker se ustavni sodnik glasovanja ne more vzdržati, mi ni preostalo drugega kot oddati svoj glas v smislu predpostavke ustavnosti.

dr. Boštjan M. Zupančič