Jedro

Pri odločanju o pridobitvi državljanstva po 40. čl. ZDRS, za pripadnike bivše JLA, se upravni organ pri konkretizaciji nedoločenega pravnega pojma "nevarnost za obrambo države" opre lahko le na merili 1. in 2. alinee 8. člena Uredbe o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva z naturalizacijo, ne pa tudi na 3. alineo, ker ta ni v skladu s pravno naravo odločanja po 40. členu ZDRS.

Izrek

Tožbi se ugodi in se odpravi odločba Ministrstva za notranje zadeve Republike Slovenije z dne 28.5.1995.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila tožnikovo vlogo za pridobitev državljanstva Republike Slovenije po določbi 40. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS), iz razloga, ker bi sprejem prosilca v slovensko državljanstvo pomenil nevarnost za obrambo države (3. odstavek 40. člena). To oceno je tožena stranka oprla le na dejstvo, da je bil tožnik aktivni pripadnik tujih oboroženih sil še po 18.7.1991 in kljub pozivu Predsedstva Republike Slovenije ni izstopil iz JLA, čeprav je imel to možnost (8. člen Uredbe Vlade Republike Slovenije o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije).

V upravnem sporu tožnik zaradi nezakonitosti izpodbija odločbo tožene stranke. Navaja, da je bil v JLA profesionalec in je v njej dejansko prenehal z delom v začetku oktobra 1991. Delal je v tehnični stroki. V agresiji na Slovenijo ni sodeloval in tudi ni sodeloval v spopadih med JLA in TO Republike Slovenije. Res je sodeloval pri pošiljanju tehnične opreme iz Slovenije, vendar je pri tem izvrševal sporazum, ki je bil podpisan s strani ustreznih pristojnih organov SFRJ in Republike Slovenije. Tožnik je prepričan, da se od sprejema Brionske deklaracije do dokončnega umika JLA ta ni mogla šteti za tujo vojsko (sovražno vojsko). JLA je bila v tem času v Republiki Sloveniji legalno na podlagi Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije in Brionske deklaracije. Sklicevanje tožene stranke na uredbo je brezpredmetno, ker ta ne more veljati za nazaj. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo.

V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri izpodbijani odločbi in sodišču predlaga, da zavrne tožbo kot neutemeljeno.

Tožba je utemeljena.

Določba 40. člena ZDRS ureja pridobitev državljanstva oseb, ki so bile v času osamosvojitve Republike Slovenije državljani drugih jugoslovanskih republik, pa so imele na dan plebiscita v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče in so tukaj tudi dejansko živele. Če oseba navedene pogoje iz 1. odstavka citirane določbe izpolnjuje, ima pravico pridobiti slovensko državljanstvo (13. člen Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije). Če pa so podani razlogi, da bi njen sprejem v državljanstvo predstavljal nevarnost za javni red, varnost ali obrambo države (3. odstavek 40. člena ZDRS), se ji sme državljanstvo odreči. Določba 3. odstavka torej določa razloge, zaradi katerih upravni organ, če ugotovi, da obstajajo, lahko po prostem preudarku odloči ali bo državljanstvo dal ali ne.

Zakonodajalec v tem primeru razlogov (pogojev), ki lahko vplivajo na nepodelitev državljanstva osebi, ki bi do tega sicer imela pravico, ni opredelil določno, ampak je zanje uporabil nedoločene pravne pojme (nevarnost za javni red, varnost ali obrambo države), kar pomeni, da je razlago teh prepustil upravnemu organu, da ta ob upoštevanju vseh bistvenih okoliščin konkretnega primera lahko odloči na najprimernejši način, seveda ob upoštevanju splošnih ustavnih načel in splošnih načel upravnega postopka.

Z novelo ZDRS (Uradni list RS, št. 13/1994) je bilo dano vladi pooblastilo (8. člen), da določi merila za ugotavljanje pogojev iz 3., 4. in 8. točke 1. odstavka 10. člena tega zakona (s tem tudi pogojev, na katerih smiselno uporabo se sklicuje tudi 3. odstavek 40. člena ZDRS). Uredba o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva RS z naturalizacijo - v nadaljevanju: uredba (Uradni list RS, št. 47/94) taksativno našteva, kdaj je posamezni nedoločen zakonski pogoj (ne)izpolnjen. V 8. členu določa, da je nevarnost za obrambo države po 8. točki 1. odstavka 10. člena zakona podana, če je oseba:

1.) aktivno sodelovala v agresiji na RS, bodisi v funkciji poveljevanja ali neposrednega bojnega delovanja;

2.) če je sodelovala pri nezakonitih aktivnostih JLA po 18.7.1991, zlasti pa pri uničevanju premičnega ali nepremičnega premoženja ter nezakonitega prisvajanja;

3.) če je aktivno služila v oboroženih silah tujih držav;

4.) če je osumljena ali obstoja indic o njenem obveščevalnem delovanju v korist tujih vojaških ali drugih obveščevalnih služb oziroma držav.

V konkretnem primeru je bila tožnikova vloga za pridobitev državljanstva zavrnjena na podlagi 3. odstavka 40. člena ZDRS in z uporabo 3. alinee 8. člena uredbe (oseba je aktivno služila v oboroženih silah tujih držav). Tožena stranka v izpodbijani odločbi izrecno navaja, da njena ocena, da bi sprejem tožnika v državljanstvo RS pomenil nevarnost za obrambo države, temelji zgolj na dejstvu, da je bil ta aktivni pripadnik tujih oboroženih sil še po 18.7.1991 in kljub pozivu Predsedstva RS ni izstopil iz JLA, čeprav je to možnost imel, kar pomeni, da ni sporno, da je bil tožnik vse do 31.10.1991 aktivna vojaška oseba v tuji vojski, saj se je JLA od dneva osamosvojitve RS štela za tujo vojsko. Pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe je sodišče presojalo ali je bil upravni postopek izpeljan skladno z zakonom in ali so bila merila za konkretiziranje nedoločenega pravnega pojma "nevarnost za obrambo države" uporabljena v skladu s 40. členom ZDRS, ki državljanom druge republike bivše SFRJ, če izpolnjujejo pogoje določene v 1. odstavku tega člena, daje pravico do državljanstva. V skladu s pravno naravo odločanja po 40. členu ZDRS (diskrecijska nepodelitev državljanstva je izjemoma možna samo v primerih, ko so podani razlogi iz 8. točke 1. odstavka 10. člena) mora upravni organ v postopku najprej ugotoviti, ali oseba izpolnjuje pogoje po 1. odstavku tega člena. Če ugotovi, da jih izpolnjuje, mora vlogi za pridobitev državljanstva ugoditi, razen če ugotovi, da so podani že prej navedeni razlogi iz 8. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS. Ti razlogi (pogoji), v zakonu opredeljeni kot nedoločeni pravni pojmi, predstavljajo zakonski dejanski stan. Taka ureditev dopušča upravnemu organu določen prostor presoje, da bi ta, ob upoštevanju vseh bistvenih okoliščin konkretnega primera, v skladu z intencijo zakona, odločil na najprimernejši način. Tudi merila iz že navedene uredbe, ki naj bi služila pri konkretizaciji navedenih nedoločenih pravnih pojmov, mora upravni organ uporabiti v skladu z namenom zakona. Dopolnitev 40. člena ZDRS z novim 3. odstavkom (Uradni list RS, št. 30/91) je zakonodajalec med drugim utemeljeval tudi z dejstvom, da bo s tem podana možnost zavrniti državljanstvo posameznika glede na njegovo konkretno ravnanje med agresijo na Slovenijo. Ta zakonski namen je po mnenju sodišča vsebinsko izražen predvsem z merili iz 1. in 2. alinee 8. člena uredbe. Zato sta po mnenju sodišča, pri odločanju o državljanstvu po 40. členu ZDRS, za pripadnike bivše JLA, predvsem uporabni merili navedenih prvih dveh alinei, ne pa tudi 3. alinee, ki po svoji vsebini dejansko v takih primerih izniči namen in vsebino prej navedenih meril, s tem pa tudi že navedeni namen zakonodajalca, ki ga je med drugim z dopolnitvijo 40. člena z novim 3. odstavkom zasledoval. V skladu z navedenim bi zato moral upravni organ v postopku ugotoviti konkretno tožnikovo ravnanje oziroma sodelovanje med agresijo na Republiko Slovenijo v letu 1991 in šele na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja bi lahko presodil ali je konkretni dejanski stan pokrit z "zakonskim dejanskim stanjem" oziroma konkretno, ali ugotovljene dejanske okoliščine kažejo na obstoj nevarnosti za obrambo države. Šele na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja, bi upravni organ, glede na stopnjo tožnikove nevarnosti za obrambo države, lahko po prostem preudarku tožniku dal ali pa odrekel državljanstvo. Razloge, na podlagi katerih pri odločanju po prostem preudarku organ ocenjuje, da bi sprejem v državljanstvo tudi v bodoče predstavljal nevarnost za obrambo države, mora v obrazložitvi odločbe navesti.

V zvezi s tožbeno navedbo, da je tožena stranka ravnala nezakonito, ker je uporabila uredbo za nazaj, pa sodišče pripominja, da upravni organ v upravnem postopku praviloma odloča na podlagi predpisa, ki je veljal v času izdaje odločbe prve stopnje. Da je uredba v času odločanja že veljala, pa v stvari ni sporno.

Ker v konkretnem primeru tožena stranka ni ravnala v skladu s pravili postopka, saj v postopku ni ugotovila vseh pravno pomembnih dejstev za opredelitev zakonskega dejanskega stanja po 3. odstavku 40. člena ZDRS (odločitev je oprla le na merilo uredbe, ki po svoji vsebini ne upošteva namena, ki ga zakonska določba 40. člena zasleduje) in ker je prosti preudarek dejansko uporabila že v fazi ugotavljanja nedoločenega pravnega pogoja (dejanskega stanja), je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločba nezakonita. Zato jo je odpravilo na podlagi 2. odstavka 39. člena v povezavi z 2. odstavkom 42. člena Zakona o upravnih sporih, ki ga je smiselno uporabilo kot republiški predpis skladno s 1. odstavkom 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I in 45/I/94).