20. 9. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družb Sodo, d. o. o., Maribor, Elektro Primorska, d. d., Nova Gorica, Elektro Gorenjska, d. d., Kranj, Elektro Ljubljana, d. d., Ljubljana, Elektro Celje, d. d., Celje, in Elektro Maribor, d. d., Maribor, ki jih zastopa mag. Aleš Kaluža, odvetnik v Ljubljani, na seji 20. septembra 2022

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. člena Zakona o nujnih ukrepih za omilitev posledic zaradi vpliva visokih cen energentov (Uradni list RS, št. 29/22) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. člena Zakona o nujnih ukrepih za omilitev posledic zaradi vpliva visokih cen energentov (v nadaljevanju ZUOPVCE) skupaj vlagajo prva pobudnica kot elektrooperater oziroma distribucijski operater[1] ter

druga do šesta pobudnica kot družbe, ki se ukvarjajo z dejavnostjo distribucije električne energije (v nadaljevanju distributerji).

2.Pravni interes za pobudo prve pobudnice naj bi temeljil na dejstvu, da 4. člen ZUOPVCE neposredno posega v njeno pravico, da v zameno za omogočanje uporabe elektroenergetskega sistema prejme omrežnino, pravnomočno določeno v odločbi o regulatornem okviru. Z izpadom omrežnine za obdobje februar do april 2022 naj bi bili prvi pobudnici odvzeti prihodki v višini 70.786,50 EUR. Poleg ukinitve omrežnine za zadevno obdobje naj bi izpodbijana določba Agenciji za energijo (v nadaljevanju Agencija) nalagala spremembo regulativnega okvirja tako, da se administrativno zmanjšajo upravičeni stroški elektrooperaterja, čeprav se ti stroški dejansko ne bodo zmanjšali. Druga do šesta pobudnica navajajo, da njihov pravni interes za pobudo temelji na dejstvu, da bo izpodbijano znižanje omrežnin na "nič" imelo za posledico, da jim prva pobudnica ne bo mogla plačati najemnine in plačil za prevzete naloge (tudi investicije v distribucijsko omrežje) v višini iz veljavnega regulativnega okvira. Te pobudnice naj bi izgubile prihodke v višini 66.700.000 EUR, ne da bi se njihove obveznosti v zvezi z distribucijskim omrežjem kakorkoli zmanjšale. Zaradi izpodbijane določbe naj bi v letu 2022 poslovale z izgubo. Druga do šesta pobudnica pričakujejo, da bo Agencija na podlagi 4. člena ZUOPVCE znižala upravičene stroške prve pobudnice, s tem pa tudi plačila, do katerih so same upravičene. To naj bi pomenilo neposreden poseg v njihove pogodbene pravice in pravne interese.

3.Pobudnice zatrjujejo, da navedene posledice protiustavnosti 4. člena ZUOPVCE še vedno obstajajo in niso bile odpravljene ali drugače sanirane.

4.Pobudnice zatrjujejo in utemeljujejo neskladje 4. člena ZUOPVCE z 2. členom, 33. členom v zvezi s 67. členom ter 153. in 155. členom Ustave.

B. – I.

5.Izpodbijana določba se glasi:

"(1) Tarifne postavke elektrooperaterjev za obračunsko moč in prevzeto delovno energijo se za vse odjemne skupine znižajo na nič.

(2) Ugotovljeni manko omrežnine za leto 2022, ki nastane zaradi ukrepa oprostitve plačila dela omrežnine za distribucijski in prenosni sistem za končne odjemalce iz vseh odjemnih skupin se pokrije tako, da Agencija za energijo spremeni splošni akt, s katerim določa metodologijo za določitev upravičenih stroškov elektrooperaterjev iz 130. člena Zakona o oskrbi z električno energijo (Uradni list RS, št. 172/21) in v postopku odstopanj od tekočega regulativnega obdobja za leto 2022 zniža priznano stopnjo donosnosti elektrooperaterjev.

(3) Ukrep iz tega člena velja od 1. februarja 2022 do 30. aprila 2022."

6.Pobudnice 4. člen ZUOPVCE izpodbijajo le, kolikor se nanaša na distribucijski sistem oskrbe z električno energijo.

7.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

8.Prvi in tretji odstavek 4. člena ZUOPVCE sta določala, da končnim odjemalcem[2] v obdobju od februarja do vključno aprila 2022 ni bilo treba plačati omrežnine za obračunsko moč in prevzeto delovno energijo.[3] Ti zakonski določbi sta se vsebinsko izčrpali in prenehali veljati s 30. 4. 2022 in tako ob vložitvi pobude nista več veljali.[4] Poleg tega sta v času svoje veljavnosti posegali v pravice oziroma urejali pravni položaj le prve pobudnice kot distribucijskega operaterja. Oprostitev plačila omrežnin za določeno obdobje po vsebini pomeni ukinitev upravičenja do omrežnin za to obdobje subjekta, ki je do omrežnin upravičen. Do omrežnin za distribucijski sistem pa je kot njihov prejemnik pravno upravičen le distribucijski operater.[5] Ni sicer mogoče zanikati interesa druge do šeste pobudnice po čim višjih prejetih omrežninah prve pobudnice, saj to Agenciji omogoča v vsakokratnem regulativnem okvirju določitev višjih upravičenih stroškov prve pobudnice, s tem pa tudi višjih najemnin za uporabo distribucijskega sistema in višjih plačil za izvajanje prenesenih nalog, kar sta prihodka distributerjev.[6] Razlog za to je tudi potreba po nenehni širitvi in izboljšanju kapacitet distribucijskega omrežja. Ker pa ni neposredne (brezpogojne in avtomatične), iz predpisov izhajajoče povezave med višino omrežnin, ki jih prejme distribucijski operater, in višino prihodkov distributerjev,[7] je opisani interes druge do šeste pobudnice, da se omrežnin z zakonom ne bi znižalo, zgolj ekonomske in ne pravne narave.

9.Drugi odstavek 4. člena ZUOPVCE Agenciji nalaga, da v posledici oprostitve plačila dela omrežnine za leto 2022 administrativno pokrije ugotovljeni primanjkljaj tako, da spremeni dva pravna akta, in sicer tako splošni akt iz petega odstavka 124. člena ZOEE (Akt o metodologiji za določitev regulativnega okvira in metodologiji za obračunavanje omrežnine za elektrooperaterje, Uradni list RS, št. 46/18, 47/18 – popr., 86/18, 76/19, 78/19 – popr., 85/20 in 145/21 – v nadaljevanju Akt o metodologiji) kot tudi posamični akt iz 110. člena ZOEE (odločba o regulativnem okviru).[8] Ta zakonska določba še velja. Agencija še ni spremenila Akta o metodologiji. Pobudnice ne navajajo, da bi že prejele odločbo Agencije o spremembi regulativnega okvira za leto 2022. Tudi če bi bil regulatorni program iz drugega odstavka 4. člena ZUOPVCE že izpolnjen, ta določba, za katero je očitno mišljeno, da naj učinkuje za celotno leto 2022, samo zato ne bi prenehala veljati.

10.Drugi odstavek 4. člena ZUOPVCE posega v pravni položaj prve pobudnice. Med drugim namreč predvideva pokritje ugotovljenega primanjkljaja omrežnine za leto 2022 tako, da Agencija "v postopku odstopanj od tekočega regulativnega obdobja za leto 2022 zniža priznano stopnjo donosnosti elektrooperaterjev". S tem je mišljena sprememba trenutno veljavne odločbe o regulativnem okviru za leto 2022 tako, da se z znižanjem reguliranega donosa prve pobudnice znižajo njeni upravičeni stroški.[9] Z zadevno spremembo mora Agencija upoštevati z ZUOPVCE znižan skupni znesek prejetih omrežnin za leto 2022, zaradi česar bodo znižani prihodki oziroma celoten regulativni okvir za prvo pobudnico, kar bo po pričakovanjih, izraženih v zakonodajnem postopku, imelo za posledico njeno slabše poslovanje v letu 2022.[10]

11.Agencija v odločbi o regulativnem okviru natančno določi višino plačil za najem sistema in za izvajanje prenesenih nalog po posameznem najemodajalcu oziroma vzdrževalcu. Ta plačila so upravičeni strošek distribucijskega operaterja (drugi odstavek 116. člena ZUOPVCE). Morebitni dogovori v pogodbi med distribucijskim operaterjem in distributerjem o višjih plačilih so nični, namesto njih pa se neposredno uporablja odločba o regulativnem okviru (drugi odstavek 73. člena in tretji odstavek 116. člena ZOEE). Vse navedeno velja tudi za spremembo odločbe o regulativnem okviru na podlagi drugega odstavka 4. člena ZUOPVCE, za katero je zelo verjetno, da bo navedena plačila znižala (pomembno je, da določba dopušča tako razlago). Čeprav drugi odstavek 4. člena ZUOPVCE izrecno omenja le znižanje donosnosti prve pobudnice, ne pa tudi znižanja drugih njenih upravičenih stroškov (kot so najemnine in druga plačila distributerjem), tako višina izpada omrežnine sama po sebi kot tudi v zakonodajnem postopku izražena stališča predlagatelja zakona in strokovne javnosti[11] kažejo, da bo na njegovi podlagi prišlo tudi do zmanjšanja prihodkov distributerjev. Po mnenju Ustavnega sodišča je izpodbijano določbo mogoče razlagati na tak način. V takem položaju je za namen odločanja o pravnem interesu treba sprejeti stališče, da drugi odstavek 4. člena ZUOPVCE vpliva na pravni položaj druge do šeste pobudnice.

12.Ustavno sodišče v tej zadevi upošteva ustaljeno ustavnosodno presojo po kateri – v primeru, ko pobudo vlaga več pobudnikov – zadošča, da pravni interes za presojo (posamezne določbe ali dela določbe) izkaže vsaj en pobudnik.[12]

B. – II.

13.Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Če se z zahtevo ali s pobudo izpodbija predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, ki v času vložitve zahteve ali pobude ne velja več, niso pa bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti (prvi odstavek 47. člena ZUstS).

14.Kot že navedeno, sta prvi in tretji odstavek 4. člena ZUOPVCE posegala v pravni položaj prve pobudnice, ki tudi zatrjuje obstoj neodpravljenih posledic njune protiustavnosti (torej izpadlih prihodkov iz naslova omrežnin za obdobje februar–april 2022). Čeprav sta v času svoje veljavnosti prvi in tretji odstavek 4. člena ZUOPVCE dejansko učinkovala neposredno (brez potrebe po izdaji posamičnega akta na njuni podlagi), pa je treba upoštevati, da pobudnice izpodbijajo neveljaven predpis, in tudi to, da izpolnjenost pogoja iz prvega odstavka 47. člena ZUstS utemeljujejo z nastankom premoženjske škode zaradi izpada načrtovanih prihodkov. V podobnih primerih, ko so pobudniki zatrjevali izpad prihodkov zaradi učinkovanja izpodbijanih predpisov, jim je Ustavno sodišče pojasnilo, da lahko uveljavljajo denarno terjatev v obliki odškodnine v pravdnem postopku.[13] V odškodninskem postopku zoper državo zaradi domnevne zakonodajne protipravnosti lahko prva pobudnica izčrpa vse svoje očitke o neskladju prvega in tretjega odstavka 4. člena ZUOPVCE z Ustavo. Upoštevati je treba, da je Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-174/05 z dne 13. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 87) sprejelo stališče, da se lahko tudi v primerih, ko se s pobudo zahteva presoja ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je bodisi prenehal veljati že pred vložitvijo pobude bodisi po vložitvi pobude, pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. Iz razlogov, navedenih v citiranem sklepu, pobudnice ne izkazujejo pravovarstvene potrebe iz 47. člena ZUstS za presojo ustavnosti prvega in tretjega odstavka 4. člena ZUOPVCE. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo.

B. – III.

15.Drugi odstavek 4. člena ZUOPVCE posega v pravni položaj vseh pobudnic. Njegov pravni učinek ni neposreden, pač pa bo do njega prišlo šele z izdajo odločbe Agencije o spremembi regulativnega okvira za leto 2022. To odločbo bo prva pobudnica lahko izpodbijala s tožbo v upravnem sporu (prvi odstavek 420. člena Energetskega zakona, Uradni list RS, št. 17/14, 81/15, 43/19 in 65/20 – EZ-1). Prav tako jo bodo – če bo spreminjala njihova trenutno obstoječa upravičenja do najemnin in plačil za izvajanje prenesenih nalog – lahko s tožbo v upravnem sporu izpodbijale druga do šesta pobudnica. Ko predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, in sicer hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (to stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008, Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Zato je Ustavno sodišče zavrglo tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 4. člena ZUOPVCE.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto

Predsednik

zanj

dr. Rok Čeferin

Podpredsednik

[1]Zakon o oskrbi z električno energijo (Uradni list RS, št. 172/21 – v nadaljevanju ZOEE) v 17. točki 4. člena določa, da "elektrooperater" pomeni sistemskega operaterja ali distribucijskega operaterja, v 12. točki 4. člena pa, da "distribucijski operater" pomeni pravno ali fizično osebo, ki izvaja dejavnost distribucijskega operaterja električne energije ter je odgovorna za obratovanje, zagotavljanje vzdrževanja in za razvoj distribucijskega sistema na območju v njegovi pristojnosti, za medsebojne povezave z drugimi sistemi in za zagotavljanje dolgoročne zmogljivosti sistema za zadovoljitev razumnih potreb po distribuciji električne energije.

[2]Glej 32. točko 4. člena ZOEE.

[3]Tretji odstavek 126. člena ZOEE določa, da so tarifne postavke za omrežnino za distribucijski sistem določene glede na obračunsko moč (kW), prevzeto ali oddano delovno električno energijo (kWh) in pavšal po prevzemno-predajnem mestu.

[4]Primerjaj s sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-165/13 z dne 16. 1. 2014, 5. točka obrazložitve, in št. U-I-840/21 z dne 25. 1. 2022, 3. točka obrazložitve.

[5]Glej 70. člen, prvi odstavek109. člena in prvi odstavek 124. člena ZOEE.

[6]Glej npr. 109., 110. in 116. člen ZOEE.

[7]Iz določb ZOEE, ki urejajo regulativni okvir, je razvidno, da ima Agencija pri vrednostnem opredeljevanju načrtovanih upravičenih stroškov distribucijskega operaterja po posameznih letih regulativnega obdobja znatno polje lastne avtonomne strokovne presoje.

[8]Pobudnice prilagajo pobudi zadnjo odločbo Agencije o regulativnem okviru za prvo pobudnico, izdano 15. 12. 2021.

[9]Drugi odstavek 112. člena ZOEE se glasi: "Upravičeni stroški obsegajo tudi reguliran donos elektrooperaterja".

[10]Poročilo Odbora Državnega zbora za infrastrukturo, okolje in prostor k Predlogu zakona o nujnih ukrepih za omilitev posledic zaradi vpliva visokih cen energentov (ZUOPVCE), št. 312-01/22-4 z dne 18. 2. 2022, nujni postopek, EPA 2484–VIII, str. 6, navaja, da se glede na predlagani ukrep, da so tarifne postavke za distribucijskega operaterja za obračunsko moč in prevzeto delovno energijo za vse odjemne skupine tri mesece enake nič, "pričakuje, da bo priznani reguliran donos blizu nič, kar mora tudi SDH upoštevati pri pričakovanih in predpisanih donosih na način, da se le-ta zniža".

[11]Glej obrazložitev Predloga zakona o nujnih ukrepih za omilitev posledic zaradi vpliva visokih cen energentov, nujni postopek, EVA 2022-2430-0011, 3. točka, in pripombe Agencije k predlogu ZUOPCE, ki jih je Državni zbor prejel 10. 2. 2022.

[12]Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/16 z dne 12. 3. 2020 (Uradni list RS, št. 47/20, in OdlUS XXV, 2), 10. točka obrazložitve, in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-58/20 z dne 24. 5. 2021, 5. točka obrazložitve.

[13]Glej 2. in 3. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-168/21 z dne 19. 1. 2022 in 5. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-840/21.