Jedro

Ker izpodbijani akt, četudi je izdan v obliki predpisa, ureja posamično razmerje, ki se nanaša na tožeči stranki, je sodišče tožbo sprejelo v obravnavo na podlagi 4. odstavka 5. člena ZUS-1. Začasni ukrepi po 81. členu ZUreP-1 so namenjeni izključno zavarovanju izvedbe predvidene prostorske ureditve, za katero še ni sprejet ustrezen prostorski akt. Ti ukrepi nosilcem načrtovanja v prostoru omogočajo, da za čas izdelave in sprejemanja prostorskega akta ter njegove uveljavitve ohranijo obstoječe stanje, ki je podlaga načrtovanju. Glede na opisani namen, pa tudi glede na izrecno in nedvoumno besedilo navedene zakonske določbe, teh ukrepov ni mogoče sprejeti za območje, kjer je bil ustrezen prostorski akt – na ravni občine je to občinski lokacijski načrt – že sprejet. Sporno območje sicer ni urejeno z občinskim lokacijskim načrtom, vendar pa zanj velja Ureditveni načrt, ki je prostorski akt na ravni konkretnih oblikovalskih in funkcionalnih rešitev območja. Raven oziroma vsebina načrtovanja prostora v ureditvenem načrtu je zato neposredno primerljiva z opredelitvijo lokacijskega načrta, kot jo določa 1. odstavek 72. člena ZUreP-1, torej zakona, ki je podlaga za sprejem izpodbijanega Odloka. Pogoj, ki ga za sprejem začasnih ukrepov za zavarovanje urejanja prostora predpisuje 2. odstavek 81. člena ZUreP-1, zato ni bil izpolnjen.

Izrek

1. Tožbi se ugodi in se izpodbijani Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora, objavljen v Uradnem listu RS, št. 83/2010, odpravi.

2. Tožena stranka je dolžna tožečima strankama povrniti stroške postopka v višini 420 EUR v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

Obrazložitev

Tožena stranka je izpodbijani akt (v nadaljevanju: Odlok/2010) sprejela na redni seji dne 20. 10. 2010 in sicer na podlagi 81. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02, 8/03 in 58/03 – ZKK-1, 33/07 ZPNačrt, 108/09 ZGO-1) in 18. člena Statuta Občine Grosuplje (Uradni list RS, št. 1/10). V določilu 3. člena Odloka je navedeno, da območje začasnih ukrepov obsega zemljišče parc. št. 22/1, k.o. ..., kot je grafično prikazano v odloku o Ureditvenem načrtu za vzdrževalnik Veliki Potok (Uradni list RS, št. 8/91, 64/01 in 85/02). V 4. členu odloka je določeno, da se na zavarovanem območju prepove izvajanje gradenj objektov, razen gradnje, s katerimi se izboljšuje komunalna in druga infrastruktura. V 6. členu Odloka pa je določeno, da bo občina v 30 dneh od uveljavitve Odloka predlagala zaznambo začasnih ukrepov v zemljiški knjigi.

Tožnika vlagata tožbo na odpravo izpodbijanega akta. V tožbi pravita, da je iz izpodbijanega akta (v nadaljevanju: Odlok) razvidno, da se z njim urejajo posamična razmerja. Odlok namreč velja izključno za območje na parceli št. 22/1 k.o. ... (3. člen) in zanj odreja konkretno prepoved (4. člen), ki se zaznamuje v zemljiški knjigi v breme lastnika oz. imetnika drugih stvarnopravnih pravic (6. člen). Za presojo takšnih občinskih odlokov ni pristojno Ustavno sodišče RS, ker ne gre za splošen predpis. Sklicuje se na določilo 4. odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

Prvi tožnik je lastnik nepremičnine, za katero velja Odlok; drugi tožnik pa je imetnik stavbne pravice na tej nepremičnini. Toženka je že v letu 2009 sprejela Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 44/2009 in je bil po vsebini skoraj enak izpodbijanemu Odloku. Edina razlika med Odlokom iz leta 2009 in izpodbijanim Odlokom je v 4. členu, s katerim se sedaj prepoveduje le izvajanje gradenj objektov, razen gradnje, s katerimi se izboljšuje komunalna in druga infrastruktura; medtem ko je Odlok iz leta 2009 poleg gradenj prepovedal tudi promet z nepremičninami ter geodetska in druga pripravljalna dela, potrebna za izdelavo prostorskega akta. Zaradi nezakonitosti Odloka iz leta 2009 sta tožnika sprožila upravni spor in v celoti uspela (sodba Upravnega sodišča opr. št. I U 1210/2009-18 z dne 2. 9. 2010). Tožnika predlagata naslovnemu sodišču, da iz istih razlogov odpravi tudi izpodbijani Odlok.

Pri sprejemu izpodbijanega Odloka niso bile pravilno uporabljene določb Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) in Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt). Poleg tega se v postopku sprejemanja Odloka občinski svet toženke ni ravnal po pravilih postopka, kar je vplivalo na zakonitost in pravilnost sprejeta Odloka. Zaradi kršitev materialnih in procesnih določb dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Na podlagi 1. odstavka 81. člena ZUreP-1 se lahko sprejme začasne ukrepe le za zavarovanje urejanja prostora – in sicer za območje prostorske ureditve, za katere še ni sprejet občinski lokacijski načrt. Iz 1. člena Odloka je razvidno, da ne obstaja podlaga predvidene prostorske ureditve v prostorskem aktu, pač pa namerava toženka zgolj spremeniti in dopolniti že obstoječi ureditveni načrt za zadrževalnik Veliki Potok (Uradni list RS, št. 8/91, 64/01 in 85/02). Zaradi tega v obravnavanem primeru začasni ukrepi za zavarovanje urejanja prostora niso dopustni (niti potrebni).

Namen začasnih ukrepov je zavarovanje urejanja prostora za določen čas – dokler se ne uveljavi prostorski akt, zaradi katerega so bili ti ukrepi sprejeti (81. in 84. člen ZUreP-1). Kljub temu je tožena sprejela izpodbijani Odlok z namenom, da se prepreči utemeljena nevarnost, zaradi katere naj bi bila izgradnja zadrževalnika Veliki Potok močno otežena, bistveno dražja oziroma zamudna (prim. 2. člen Odloka). Začasni ukrepi torej očitno niso bili sprejeti zaradi izvedbe prostorske ureditve (tj. sprejema določenega prostorskega akta v pristojnosti toženke); temveč zaradi nekih drugih namenov, ki nimajo ustrezne zakonske podlage.

Tudi sicer urejanje prostora v nobenem primeru ne obsega izvajanja načrtovanih gradenj (prim. 11. in 12. člena ZUreP-1 oz. 1. in 2. odstavek 11. člena ZPNačrt). Zaradi tega se za potrebe izgradnje posameznih objektov ne morejo sprejemati začasni ukrepi, ki so namenjeni izključno zavarovanju urejanja prostora. Ker za sprejem začasnih ukrepov ne obstaja zakonit namen, je izpodbijani Odlok nezakonit. V 2. členu Odloka je navedeno, da se Odlok sprejme zaradi preprečitve utemeljene nevarnosti, da bo izvedba izgradnje zadrževalnika Veliki Potok močno otežena, ter da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe in bodo zanjo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. Iz primerjave 2. člena Odloka in 1. odstavka 81. člena ZUreP-1 je razvidno, da Odlok ni bil sprejet zaradi obstoja morebitne nevarnosti v zvezi z izvedbo prostorske ureditve, temveč zaradi domnevne nevarnosti, povezane s samo izgradnjo zadrževalnika. V 3. členu Odloka je zapisano, da območje začasnih ukrepov obsega zemljišča parc. št. 22/1 k.o. ..., kot je grafično prikazano v ureditvenem načrtu za zadrževalnik Veliki Potok (Uradni list RS, št. 8/91, 64/01 in 85/02). V grafičnem prikazu ureditvenega načrta, na katerega se sklicuje toženka, ni označeno nobeno območje začasnih ukrepov. Zaradi tega ni mogoče ugotoviti, kateri del zemljišča parc. št. 22/1 spada v zavarovano območje. Meje območja začasnih ukrepov ni mogoče prikazati v zemljiškem katastru in je določiti v naravi – zaradi česar je izpodbijani Odlok nezakonit. Z ravnanji, ki jih izpodbijani Odlok prepoveduje v 4. členu, ni v ničemer ogroženo urejanje prostora niti izgradnja zadrževalnika. Izvajanje gradenj objektov, predvidenih po veljavnem ureditvenem načrtu, nima in ne more imeti nobenega vpliva na morebitne spremembe prostorske ureditve oz. izvedbo izgradnje zadrževalnika. Na območju zadrževalnika Veliki Potok se poplavna ogroženost od leta 2001, ko je bil ureditveni načrt nazadnje spremenjen, ni povečala. Zato ni nobene potrebe po večji kapaciteti zadrževalnika in s tem preprečitvi nadomestne gradnje kmetije A. Poleg tega izpodbijani Odlok ne temelji na nobeni hidrološki študiji, ki bi upravičevala začasne ukrepe.

Glede udeležbe v postopku se sklicuje na 44. člen ZUP. Čeprav je občinski svet toženke vedel, da bo s sprejemom izpodbijanega Odloka posegel v pravice in pravne koristi tožnikov na parceli št. 22/1 k.o. ..., ju ni seznanil z vsebino predlaganega Odloka niti ju ni povabil na sejo, na kateri je bil ta Odlok sprejet. Pred sprejemom Odloka tudi ni bil izpeljan postopek javne razgrnitve predvidene prostorske ureditve, prav tako pa tudi ni bila opravljena javna razprava. Zaradi vsega tega se tožnika nista mogla izjaviti o dejstvih, ki so pomembna za sprejem začasnih ukrepov, in predložiti dokazov. S tem je bila grobo kršena pravica tožnikov do izjave v postopku (1. odstavek 9. člena ZUP). Zaradi vsega navedenega je treba odpraviti izpodbijani Odlok, saj je očitno nezakonit. Predlagata zaslišanje tožnikov. Glede na način njegovega sprejema in pravno obliko ne pride v poštev vračanje zadeve občinskemu svetu v novo odločanje (smiselna uporaba določbe 2. odstavka 45. člena Zakona o ustavnem sodišču) in predlagata, da sodišče Odlok odpravi. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

Obrazložitev k prvi točki izreka: Tožba je utemeljena.

V bistveno istovrstnem upravnem sporu med istimi strankami je sodišče že pravnomočno razsodilo v sodbi v zadevi I U 1210/2009-18 z dne 2. 9. 2010. Tudi v obravnavani zadevi je prvo-tožeča stranka z listinami, priloženimi tožbi, izkazala, da je lastnica nepremičnine iz 3. člena izpodbijanega Odloka, drugo-tožeča stranka pa je izkazala, da je imetnica stavbne pravice na tej nepremičnini. Ti dejstvi med strankama nista sporni. Prepoved izvajanj gradenj objektov, razen določenih izjem, ki je bila določena z izpodbijanim Odlokom pomeni poseg v uresničevanje lastninske pravice prvo-tožeče stranke (1. alinea 2. člena Stvarnopravnega zakonika, SPZ, Uradni list RS, št. 87/2002, 33. člen Ustave) in tudi drugo-tožeče stranke, kajti stavbna pravica je pravica imeti v lasti zgrajeno zgradbo nad ali pod tujo nepremičnino (1. odstavek 256. člena SPZ in 33. člen Ustave). Ker tožena stranka tudi dejstva posega v lastninski pravici tožečih strank v upravnem sporu ne prereka, je sodišče obstoj posega v pravici tožnikov presojalo na podlagi izpodbijanega Odloka in izraženega interesa tožnikov v tožbi. Ker izpodbijani akt, četudi je izdan v obliki predpisa, ureja posamično razmerje, ki se nanaša na tožeči stranki, je sodišče tožbo sprejelo v obravnavo na podlagi določila 4. odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006, 62/2010). Enako je storilo sodišče tudi v pravnomočni sodbi v zadevi I U 1210/2009-18 z dne 2. 9. 2010. Tudi v preostalem delu sodišče nima podlage, da bi sprejelo drugačno odločitev, kot v zadevi I U 1210/2009-18 glede na to, da tožena stranka tožbi po vsebini niti ne odgovarja. Tudi v zadevi I U 1210/2009-18 je takrat sprejeti Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora (Uradni list RS, št. 44/2009, v nadaljevanju: Odlok/2009) v 1. členu določal, enako kot v 1. členu določa Odlok/2010, da „se s tem odlokom na podlagi Sklepa o začetku priprave sprememb in dopolnitev ureditvenega načrta za zadrževalnik Veliki potok – SDUN (Uradni list RS, št. 39/09) sprejmejo začasni ukrepi za zavarovanje urejanja prostora na podlagi ureditvenega načrta za zadrževalnik Veliki Potok (Uradni list RS, št. 8/91, 64/01 in 85/02).“ V zadevi I U 1210/2009-18 je sodišče pravnomočno odločilo naslednje: „Začasni ukrepi po navedeni zakonski določbi so torej namenjeni izključno zavarovanju izvedbe predvidene prostorske ureditve, za katero še ni sprejet ustrezen prostorski akt. Ti ukrepi nosilcem načrtovanja v prostoru omogočajo, da za čas izdelave in sprejemanja prostorskega akta ter njegove uveljavitve ohranijo obstoječe stanje, ki je podlaga načrtovanju. Glede na opisani namen začasnih ukrepov, pa tudi glede na izrecno in nedvoumno besedilo navedene zakonske določbe, teh ukrepov ni mogoče sprejeti za območje, kjer je bil ustrezen prostorski akt – na ravni občine je to občinski lokacijski načrt – že sprejet. Območje, ki je predmet Odloka, sicer ni urejeno z občinskim lokacijskim načrtom, vendar pa zanj velja Ureditveni načrt za zadrževalnik Veliki Potok (Uradni list RS, št. 8/91, 64/01 in 85/02). Zakonska podlaga za sprejem tega ureditvenega načrta je bil 39. člen Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86, dalje ZUN), ki z določbami 31. člena opredeljuje ureditveni načrt kot prostorski akt na ravni konkretnih oblikovalskih in funkcionalnih rešitev območja. Raven oziroma vsebina načrtovanja prostora v ureditvenem načrtu je zato neposredno primerljiva z opredelitvijo lokacijskega načrta, kot jo določa 1. odstavek 72. člena ZUreP-1 (z njim se je določil namen, lega, funkcija, velikost in oblikovanja objektov ter prostorski ukrepi), torej zakona, ki je podlaga za sprejem izpodbijanega Odloka. ZUreP-1 na tej ravni ne predvideva nobenih drugih prostorskih aktov, kar pomeni, da bi bilo treba prostorski akt, ki bi v času veljavnosti ZUN imel obliko ureditvenega načrta, v času njegove veljavnosti sprejeti kot občinski lokacijski načrt. Z Odlokom o ureditvenem načrtu za zadrževalnik Veliki Potok je torej predmetno območje prostorsko že urejeno z aktom, ki ima naravo občinskega lokacijskega načrta. Pogoj, ki ga za sprejem začasnih ukrepov za zavarovanje urejanja prostora predpisuje 2. odstavek 81. člena ZUreP-1, zato ni bil izpolnjen, kar pomeni, da je tožena stranka s sprejetjem Odloka prekršila materialni predpis.

Ker navedeni razlog že sam po sebi zadostuje za ugotovitev, da je Odlok nezakonit, sodišče ni presojalo ostalih tožbenih ugovorov. Zaradi nepravilne uporabe materialnega prava je sodišče Odlok na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo, vendar zadeve zaradi pravne oblike izpodbijanega akta in načina njegovega sprejemanja, ki ne poteka po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku, ni vrnilo organu, ki ga je izdal, v ponoven postopek.“ Tožena stranka ni odgovorila na tožbo in sodišče nima drugih razlogov, da bi drugače presodilo zadevo, kot v zadevi I U 1210/2009-18. Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo (4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1).

Obrazložitev k drugi točki izreka: Določilo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 določa, da sodišče, kadar ugodi tožbi in upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje, prisojeni znesek pa plača toženec. Po določilu 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik, Ur. l. RS št. 24/2007), se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR. Po določilu zadnjega stavka določila 3. odstavka 25. člena ZUS-1 prisojeni znesek plača toženec. Tožena stranka je dolžna plačati navedeni znesek tožeči stranki, povečan za 20% DDV, kar skupaj znese 420 EUR. Ta znesek mora tožena stranka plačati tožnici v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po preteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.