Jedro

Odgovor na vprašanje, ali je izvedba dostopa do javne ceste (kar je eden od pogojev komunalne opremljenosti zemljišča in s tem pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja po 66. členu ZGO-1) oziroma izvedba priključka na občinsko cesto gradnja objekta, za katero veljajo določbe prostorskega akta o minimalnem odmiku od posestnih mej, ali pa gre le za vzdrževalna dela, je odvisen od obsega del in od tega, ali bodo dela izvedena na obstoječem dostopu oziroma priključku. Pri tem je treba dostop do javne ceste, kot pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja po 66. členu ZGO-1, razlagati tako, da dostop omogoča neovirano gradnjo in rabo objekta. Pri gradnji stanovanjskih objektov, kot dostop v širini, ki omogoča neovirano vožnjo motornih vozil. Upravna organa in sodišče prve stopnje pri razlagi vsebine geodetskega načrta niso uporabili določb Pravilnika o geodetskem načrtu in Topografski ključ za izdelavo in prikaz vsebine geodetskih načrtov, zato je bilo v postopku materialno pravo napačno uporabljeno. V posledici tega je ostalo nepopolno oziroma zmotno ugotovljeno tudi dejansko stanje. Sodišče prve stopnje in oba upravna organa se zato niso opredelili do revidentkinih navedb, da bo z gradnjo nove dostopne poti in priključka na občinsko cesto ob meji z njenim zemljiščem, ki zahteva gradnjo novega opornega zidu, poseženo v njene pravice.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 429/2011-7 z dne 24. 1. 2013 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odločba tožene stranke, št. 35108-446/2010/8-KJ z dne 17. 10. 2011, in odločba Upravne enote Izola, št. 351-113/2009 z dne 13. 7. 2011, odpravita ter se zadeva vrne Upravni enoti Izola v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti 660,20 EUR stroškov upravnega spora v 15 dneh od vročitve te sodbe, v primeru zamude pa od zneska 350,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka navedenega roka do plačila.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino (v nadaljevanju revidentkino) tožbo zoper odločbo Republike Slovenije, Upravne enote Izola, št. 351-113/2009 z dne 13. 7. 2011. Revidentkino pritožbo zoper prvostopenjski akt je tožena stranka zavrnila z odločbo, št. 35108-446/2010/8-KJ z dne 17. 10. 2011. 2. Upravni organ prve stopnje je z izpodbijanim aktom v obnovljenem postopku odločil, da gradbeno dovoljenje istega upravnega organa, št. 351-113/2009/G-09/41 z dne 19. 10. 2009, izdano A. A. in B. B. (v nadaljevanju investitorja), za rušitev tam navedenega obstoječega stanovanjskega objekta in gradnjo enostanovanjske stavbe na tam navedenih zemljiščih ostane v veljavi. Postopek izdaje gradbenega dovoljenja je bil obnovljen iz razloga po 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Revidentka je v obnovljenem postopku ugovarjala izvedbi priključka (dostopne poti) do občinske ceste ob meji z njenim zemljiščem (ker gre za nov priključek, ki zahteva gradnjo opornega zidu ob meji, taka gradnja brez njenega soglasja ni možna). Prvostopenjski organ je odločitev, da gradbeno dovoljenje ostane v veljavi, oprl na ugotovitev, da gradbeno dovoljenje in projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD) ne določata gradnje opornega zidu in da je, glede na projektne rešitve v PGD, razširitev obstoječega priključka del zunanje ureditve (utrjena površina ob stavbi, namenjena dovozu). Pojasnil je tudi, da se določba 11. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih in zazidalnem načrtu za območje obrtno - stanovanjske cone v Izoli (v nadaljevanju prostorski akt), ki določa 4 metrski odmik za objekte, uporablja le za stavbe. Tožena stranka je v obrazložitvi svoje odločbe dodatno navedla, da ne gre za gradnjo novega priključka. To je razvidno iz geodetskega načrta geodetskega podjetja CGS, podjetje za geodetsko in gradbeno svetovalno dejavnost, d. o. o., Koper (v nadaljevanju družba CGS), ki je priloženo vodilni mapi PGD. V tem načrtu je vrisan ozek dovoz na severozahodni strani zemljišč investitorja. Ta dovoz, ki je v spornem gradbenem dovoljenju predmet razširitve, povezuje zemljišči investitorjev z občinsko cesto.

3. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe pritrjuje odločitvi in razlogom, s katerimi sta upravna organa utemeljila svoji odločbi, in se na podlagi drugega odstavka 71. člen ZUS-1 nanje sklicuje. Dodatno navaja, da je vprašanje urejenosti dovoza od javne ceste do objekta vprašanje javnega interesa. Strinja se s presojo upravnih organov, da se izraz objekt v prostorskem aktu nanaša na stavbe in ne na dovoze. Poudarja, da gre v tej zadevi za razširitev obstoječega dovoza in ne za nov dovoz. Kot nepomembna zavrača tožbena ugovora, ki se nanašata na geodetski načrt in gradnjo opornega zidu. Ugovor, da bi moral prvostopenjski organ postaviti izvedenca, zavrača kot nedopustno tožbeno novoto.

4. Zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje je revidentka vložila revizijo. Glede njene dovoljenosti se sklicuje na 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja vse revizijske razloge iz prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Vztraja pri tem, da ne gre za razširitev obstoječega priključka na občinsko cesto, ampak za gradnjo novega. Navaja, da je bilo v postopku materialno pravo napačno uporabljeno. Med objekte, za katere je v prostorskem aktu predpisan minimalni 4 metrski odmik od posestnih mej, ni mogoče uvrstiti le stavbe. V skladu s Pravilnikom o geodetskem načrtu mora geodetski načrt vključevati tudi prikaz dostopne poti. V tej zadevi geodetski načrt prikaza obstoječe poti ne vsebuje. V naravi se priključek na občinsko cesto nahaja drugje, kar bi upravni organ lahko ugotovil z ogledom. Sodišče prve stopnje je spregledalo, da zahteva po postavitvi izvedenca ni tožbena novota, saj je bila njegova postavitev predlagana že v pritožbi. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da izpodbijana upravna akta odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponoven postopek. Priglaša stroške postopka.

5. Revizija je bila vročena toženi stranki in stranki z interesom, ki odgovora na revizijo nista vložili.

K I. točki izreka:

6. Revizija je utemeljena.

7. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. V obravnavani zadevi je revizija dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj gre za pomembno pravno vprašanje, in sicer: Ali je priključek na občinsko cesto objekt po prostorskem aktu? Ker je revizija dovoljena po tej določbi, se Vrhovno sodišče do izpolnjevanja pogojev za njeno dovoljenost po drugih določbah ne opredeljuje.

8. Prostorski akt v 11. členu določa, da morajo biti predvideni objekti in dograjeni objekti odmaknjeni od meja sosednjih parcel minimalno 4 metre. Ta odmik je lahko manjši, če se tako dogovorijo lastniki sosednjih zemljišč. Prostorski akt posebnih določb o odmiku pri gradnji pomožnih objektov, ki jih v 15. členu našteva, ne vsebuje. Med pomožne objekte uvršča tudi parkirne prostore in manipulativne površine.

9. Izraze, uporabljene v prostorskem aktu, ki je bil sprejet v letu 1998, je treba v skladu z načelom zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku) in v skladu z ustavnim načelom usklajenosti pravnih aktov (tretji odstavek 153. člena Ustave RS) razlagati v skladu s pomenom, ki ga določa ZGO-1, veljaven v času odločanja upravnega organa prve stopnje.

10. ZGO-1(1), veljaven v času izdaje gradbenega dovoljenja, ki je predmet presoje v obnovljenem postopku, določa: da je objekt s tlemi povezana stavba ali gradbeno inženirski objekt, narejen iz proizvodov in naravnih materialov, skupaj z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami (1. točka prvega odstavka 2. člena); da je gradbeni inženirski objekt objekt, namenjen zadovoljevanju tistih človekovih materialnih in duhovnih potreb in interesov, ki niso prebivanje ali opravljanje dejavnosti (1.1. točka prvega odstavka 2. člena); da je vzdrževanje objekta izvedba del, s katerimi se objekt ohranja v dobrem stanju in omogoča njegova uporaba, obsega pa redno vzdrževanje(2) in vzdrževalna dela v javno korist. Nadalje ZGO-1 v točkah 1.7., 1.8., 1.9. in 1.10. prvega odstavka 2. člena določa pomen izrazov: zahteven, manj zahteven, nezahteven in enostaven objekt. Za določitev vrste zahtevnih, manj zahtevnih, nezahtevnih in enostavnih objektov pooblašča Vlado RS (drugi odstavek 8. člena). V 3 a. členu in prvem odstavku 6. člena pa določa, da se gradnja enostavnih objektov lahko začne brez gradbenega dovoljenja, vendar se enostavni objekti ne smejo postavljati v nasprotju s prostorskimi akti, in da se vzdrževanje objekta izvaja brez gradbenega dovoljenja.(3)

11. Vlada RS je v na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 8. člena ZGO-1 izdala Uredbo o vrstah objektov glede na zahtevnost (v nadaljevanju Uredba). Uredba, veljavna v času izdaje gradbenega dovoljenja(4), uvršča utrjeno dovozno pot dolžine do 300 m in širine do 4 m med nezahtevne objekte (11. člen, 1. i. točka). Utrjena dvorišča do površine 300 m² pa so uvrščena med enostavne objekte (13. člen, g. točka).(5) Med investicijska vzdrževalna dela med drugim uvršča izvedbo klančine za dostop v objekt in ureditev dvorišč (deveta in deseta alineja drugega odstavka 22. člena).

12. Odgovor na vprašanje, ali je izvedba dostopa do javne ceste (kar je eden od pogojev komunalne opremljenosti zemljišča in s tem pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja po 66. členu ZGO-1) oziroma izvedba priključka na občinsko cesto gradnja objekta, za katero veljajo določbe prostorskega akta o minimalnem odmiku od posestnih mej, ali pa gre le za vzdrževalna dela, je odvisen od obsega del in od tega, ali bodo dela izvedena na obstoječem dostopu oziroma priključku. Vrhovno sodišče še pojasnjuje, da je treba dostop do javne ceste kot pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja po 66. členu ZGO-1 razlagati tako, da dostop omogoča neovirano gradnjo in rabo objekta; pri gradnji stanovanjskih objektov pa kot dostop v širini, ki omogoča neovirano vožnjo motornih vozil. 13. Sodišče prve stopnje in oba upravna organa sta ugotovitev, da gre za razširitev obstoječega dovoza oziroma cestnega priključka, oprla na geodetski načrt za pripravo PGD, ki ga je izdelala družba CGS in se nahaja v vodilni mapi PGD. Revidentka temu ugovarja, ker za tako ugotovitev ni podlage v določbah Pravilnika o geodetskem načrtu (v nadaljevanju Pravilnik).

14. Pravilnik v 8. členu določa vsebino geodetskega načrta za pripravo PGD. Ta mora med drugimi vsebovati najmanj podatke o gradbeno inženirskih objektih; to je podatke o legi in poteku objektov komunalne, energetske, telekomunikacijske in transportne infrastrukture. Pravilnik v 4. členu določa, da se za grafični prikaz vsebine geodetskega načrta uporabljajo znaki, določeni v Topografskem ključu za izdelavo in prikaz vsebine geodetskih načrtov (v nadaljevanju Topografski ključ). V Topografskem ključu, na uporabo katerega napotuje pravilnik, so opisno in slikovno določeni topografski znaki za prikaz objekta ali pojava, med katerimi so tudi topografski znaki za prikaz komunalne infrastrukture, vključno s prikazom cest oziroma poti.

15. V geodetskem načrtu za pripravo projektne dokumentacije za graditev objekta družbe SGS v vodilni mapi PGD je na severozahodnem delu zemljišča v lasti investitorjev vrisan topografski znak, ki nakazuje ozek dostop do občinske ceste. V legendi ni pojasnila za vrisani topografski znak. Glede na Topografski ključ vrisani topografski znak ne označuje poti oziroma dovoza, ampak stopnice (šifra 313050). Stopnice sicer povezujejo investitorjevi zemljišči z občinsko cesto, vendar jih po presoji Vrhovnega sodišča ni mogoče šteti za dovoz oziroma priključek na občinsko cesto v pomenu izkazanosti obstoječega dovoza oziroma dostopa v smislu 66. člena ZGO-1. 16. Glede na obrazloženo je bilo v postopku materialno pravo napačno uporabljano, saj upravna organa in sodišče prve stopnje pri razlagi vsebine geodetskega načrta niso uporabili določb Pravilnika in Topografskega ključa. Dejansko stanje je zato ostalo nepopolno oziroma zmotno ugotovljeno, sodišče prve stopnje in oba upravna organa pa se niso opredelili do revidentkinih navedb, da bo z gradnjo nove dostopne poti in priključka na občinsko cesto ob meji z njenim zemljiščem, ki zahteva gradnjo novega opornega zidu, poseženo v njene pravice.

17. Vrhovno sodišče je zato na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in spremenilo izpodbijano sodbo tako, da je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo tožbi in odpravilo obe upravni odločbi ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu upravnemu organu v ponoven postopek. V ponovljenem postopku naj upravni organ z ogledom in po potrebi s postavitvijo izvedenca ugotovi, ali so bile z izdajo gradbenega dovoljenja, ki investitorjema dovoljuje izvedbo (novega) priključka na občinsko cesto in nove dostopne poti ob meji z zemljiščem v lasti revidentke, kršene njene pravice oziroma pravne koristi, in to ustrezno obrazloži. K II. točki izreka:

18. Ker je revidentka v upravnem sporu uspela, ji je tožena stranka dolžna povrniti stroške upravnega spora, ki jih je zahtevala v tožbi in reviziji, vendar le v obsegu, kot ga določa posamezni predpis. Za postopek pred prvostopenjskim sodiščem se tako revidentki priznajo stroški skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 po drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (veljavnega v času vložitve tožbe) v višini 350,00 EUR. Ker odvetnik v stroškovniku ni navedel, da je davčni zavezanec, in ni zahteval povračila DDV, znesku nagrade DDV ni prištet. Stroški revizijskega postopka se priznajo na podlagi prvega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 po tarifi za nagrade odvetnikom (drugi odstavek 155. člena ZPP). Po drugem odstavku 25. člena Zakona o odvetniški tarifi (v nadaljevanju ZOdvT), ki je veljal v času vložitve revizije, se ti stroški odmerijo glede na vrednost 3.500,00 EUR. Nagrada za postopek z revizijo po tarifni številki 3300 tako znaša 282,00 EUR (141,00 EUR x količnik 2,0), povečanih za v stroškovniku specificirani 20 % DDV (28,20 EUR), to je 310,20 EUR. Skupaj je tako tožena stranka dolžna povrniti tožeči stranki 660,20 EUR stroškov upravnega spora, in sicer v 15 dneh od vročitve te sodbe. V primeru zamude je v skladu z zahtevkom dolžna stroške tožbe, to je znesek 350,00 EUR, povrniti skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka navedenega roka do plačila. Vračilo plačanih sodnih taks bo v skladu s prvim odstavkom 37. člena Zakona o sodnih taksah v zvezi z določbo točke c. Opombe 6.1. Taksne tarife izvršilo prvostopenjsko sodišče. (1) Uradni list RS, št. 110/02, 97/03-odl. US, 47/04, 62/04-odl. US, 11/05-odl. US, 120/06-odl. US in 126/07. (2) Redno vzdrževanje pomeni izvedbo investicijsko vzdrževalnih del, popravil, gradbenih, inštalacijskih in obrtniških del ter izboljšav, ki sledijo napredku tehnike, z njimi pa se ne posega v konstrukcijo objekta, ne spreminja se njegova namembnost in ne zmanjšuje ravni izpolnjevanja bistvenih zahtev (10. 1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

(3) Citirane določbe ZGO-1 so v nespremenjeni vsebini veljavne tudi v času odločanja v tem revizijskem postopku.

(4) Uradni list RS, št. 37/08 in 99/08. (5) V času odločanja v tem revizijskem postopku veljavna Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje uvršča vse priključke na cesto med enostavne objekte (10. točka, Priloga 2).