Jedro

Zakonodajalec je določil, da se koncesija za opravljanje javne zdravstvene službe v skladu s koncesijskim aktom podeli na podlagi javnega razpisa (prvi odstavek 44. b člena ZZDej) ter kaj morata vsebovati javni razpis in razpisna dokumentacija (drugi odstavek 44. b člena ZZDej in drugi odstavek 44. c člena ZZDej), ni pa predvidel, da bi bilo merila za izbiro koncesionarja (določena v javnem razpisu in v razpisni dokumentaciji) po objavi javnega razpisa mogoče spreminjati. Po presoji Vrhovnega sodišča pravna praznina ni podana, zato v skladu z načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena Ustave) koncedent po objavi javnega razpisa meril za izbiro koncesionarja ne more več spreminjati oziroma dopolnjevati.

Izrek

I.Revizija se zavrne.

II.Tožena stranka sama nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1.Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožničini tožbi, odločbo Občinske uprave Občine Šentilj (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ), št. 014-8/2018-302/71 z dne 21. 2. 2020, odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek (I. točka izreka). Tožbo je v delu za plačilo odškodnine v znesku 138.879,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi zavrglo (II. točka izreka) in odločilo še, da je toženka dolžna tožnici povrniti stroške postopka (III. točka izreka).

2.Prvostopenjski upravni organ je z odpravljeno odločbo z dne 21. 2. 2020 stranki z interesom podelil koncesijo za opravljanje javne službe zdravstvene službe na območju osnovnega zdravstva - splošne medicine v Občini Šentilj, v predvidenem obsegu enega tima, v ordinaciji v prostorih zdravstvenega doma Sladki Vrh. Koncesijo ji je podelil za določen čas 15 let, šteto od dneva začetka opravljanja dejavnosti. Župan Občine Šentilj je tožničino pritožbo zoper to odločbo z odločbo, št. 014-8/2018-106/81 z dne 26. 3. 2020, zavrnil.

3.Upravno sodišče je poudarilo, da je koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti prvenstveno urejena v členih od 41 do 44 Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), v postopkih podeljevanja koncesij v zdravstveni dejavnosti pa se subsidiarno uporablja Zakon o javno zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP), saj je po prvi alineji 26. člena ZJZP ena od oblik pogodbenega partnerstva tudi koncesijsko partnerstvo. Pritrdilo je tožnici, da gre v obravnavani zadevi, ker iz izreka odločbe prvostopenjskega upravnega organa z dne 21. 2. 2020 ni razvidno, kako je toženka odločila glede tožničine ponudbe, za kršitev temeljnih načel upravnega postopka in petega odstavka 58. člena ZJZP.

4.Upravno sodišče je tudi presodilo, da so merila za delovne izkušnje in reference določena nenatančno, saj ne vsebujejo kriterijev za njihovo uporabo, kar pomeni kršitev četrtega odstavka 48. člena ZJZP in 44. d člena ZZDej. Poleg navedenega pa iz odločbe prvostopenjskega upravnega organa z dne 21. 2. 2020 ne izhaja, da ima kateri od članov strokovne komisije delovne izkušnje z delovnega področja splošne oziroma družinske medicine, za kar se podeljuje koncesija (prvi odstavek 52. člena ZJZP). Odločbe zato ni moglo preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP in 2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1).

5.Upravno sodišče je ugotovilo tudi, da je bil sporni javni razpis z dne 3. 11. 2019 dvakrat spremenjen (prvič 14. 11. 2019 in drugič 20. 11. 2019). Spremenjeno je bilo merilo iz točke 10.2 razpisne dokumentacije. Organ pa po presoji Upravnega sodišča v razpisnem postopku meril ne sme spreminjati in dopolnjevati.

6.Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 36/2023-3 z dne 31. 1. 2024 revizijo dopustilo glede vprašanja:

Ali sme organ v razpisnem postopku za podelitev koncesije za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti spreminjati in dopolnjevati merila za izbiro koncesionarja?

7.Toženka (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi tega sklepa vložila revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava (1. in 2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo Upravnemu sodišču v novo sojenje. Zahteva tudi povrnitev stroškov revizijskega postopka.

8.Tožnica in stranka z interesom na revizijo nista odgovorili.

K I. točki izreka

9.Revizija ni utemeljena.

10.Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP). Bistvene navedbe strank

11.Revidentka v bistvenem navaja, da izpodbijani sodbi manjka navedba materialne podlage o nedopustnosti spremembe razpisne dokumentacije po objavi javnega razpisa ter da je Upravno sodišče določbe 44. b in 44. c člena ZZDej v zvezi z določbami Zakona o javno naročanju (v nadaljevanju ZJN-3) uporabilo napačno. Poudarja, da ZZDej, ZJZP in ZGJS, ki se v tem primeru uporabljajo, ne prepovedujejo spremembe ali dopolnitve razpisne dokumentacije po objavi javnega razpisa v odprtem roku za oddajo ponudbe ter da je za spremembo in dopolnjevanje meril, ki so del razpisne dokumentacije, podlaga v ZJN-3, pod pogojem, da so upoštevani vsebina koncesijskega akta (44. b in 44. c člena ZZDej) ter načeli enakosti (12. člen ZJZP) in transparentnosti (13. člen ZJZP). V obravnavanem primeru je po revidentkini oceni sprememba pomenila merilo, opredeljeno v drugi alineji 44. d člena ZZDej, poleg tega je v razpisni dokumentaciji predvidela možnost njene spremembe oziroma dopolnitve, spoštovala pa je tudi načeli enakosti in transparentnosti (spremembo je objavila pred iztekom roka za oddajo ponudb; objavljena je bila na njeni spletni strani in portalu javnih naročil; podaljšala pa je tudi rok za oddajo ponudb).

12.Revidentka je prepričana, da so v postopku javnega razpisa za podelitev koncesije dopustne spremembe razpisne dokumentacije, saj 44. c člen ZZDej določa, da se, če razpisna dokumentacija ni pripravljena v skladu s koncesijskim aktom, uporabljajo določbe koncesijskega akta. Poleg tega bi po njenem mnenju nasprotno pomenilo, da ne bi bile dopustne nikakršne spremembe razpisne dokumentacije, kar bi vodilo v zmedo ter nepreglednost in dolgotrajnost javnih razpisov. Opozarja tudi, da se glede tistih vprašanj, ki niso urejena v ZZDej, ZJZP in ZGJS, subsidiarno uporabljajo določbe ZJN-3 tudi v postopkih javnih razpisov podeljevanja koncesij na področju zdravstva - tako se glede vprašanja spreminjanja in dopolnjevanja razpisne dokumentacije uporabljajo določbe 52., 60., 61. in 67. člena ZJN-3.

Materialnopravna izhodišča

13.Vrhovno sodišče je že v sodbi X Ips 208/2013 z dne 17. 3. 2015 pojasnilo, da je koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti prvenstveno urejena v ZZDej, in presodilo, da pa se ZJZP uporablja tudi za postopek podeljevanja koncesij v zdravstveni dejavnosti, vendar le za vprašanja, ki v ZZDej izrecno niso urejena (prvi odstavek 3. člena ZJZP). Po določbi prve alineje 26. člena ZJZP je namreč ena od oblik pogodbenega partnerstva tudi koncesijsko partnerstvo. Poleg tega je Vrhovno sodišče opozorilo, da drugi odstavek 44. člena ZJZP v zvezi z javnim razpisom za koncesijsko partnerstvo, ki se nanaša na negospodarsko javno službo, napotuje še na smiselno uporabo ZGJS. Ob tem je poudarilo, da dejstvo, da ZZDej ne določa postopka izbire koncesionarja, samo po sebi ne pomeni, da je na področju zdravstvene dejavnosti mogoča neposredna izbira koncesionarja brez predhodno izvedenega javnega razpisa.

14.Zatem je novela ZZDej-K, ki se je uveljavila 17. 12. 2017, koncesijo za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti v ZZDej podrobneje uredila (v členih od 41 do 44 k) in v četrtem odstavku 42. člena ZZDej določila, da se za koncesije po ZZDej, vključno z ureditvijo pravnega varstva, uporablja zakon, ki ureja podeljevanje koncesij, če z ZZDej posamezno vprašanje ni posebej urejeno. Ob odsotnosti drugih zakonov je to - glede na obrazloženo v prejšnji točki - še vedno pomenilo subsidiarno uporabo določb ZJZP. Novela ZZDej-N, uveljavljena 21. 5. 2025, pa je v šestem odstavku 42. člena ZZDej (izrecno) določila, da se za koncesije po ZZDej, vključno z ureditvijo pravnega varstva, uporablja zakon, ki ureja javno zasebno partnerstvo, če z ZZDej posamezno vprašanje ni posebej urejeno. To prav tako pomeni subsidiarno uporabo določb ZJZP.

15.Od sprejetja novele ZZDej-K, uveljavljene 17. 12. 2017, ZZDej tudi izrecno določa, da se koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti v skladu s koncesijskim aktom podeli na podlagi javnega razpisa, ki se objavi na spletni strani koncedenta in na portalu javnih naročil (prvi odstavek 44. b člena ZZDej). Merila za izbiro koncesionarja pa so v skladu z ZZDej določena tako v javnem razpisu (deseta alineja drugega odstavka 44. b člena ZZDej) kot tudi v razpisni dokumentaciji (peta alineja drugega odstavka 44. c člena ZZDej), ki se objavi na spletnih straneh koncedenta ali na portalu javnih naročil (prvi stavek drugega odstavka 44. c člena ZZDej), način dostopa do nje pa je določen v javnem razpisu (sedma alineja drugega odstavka 44. b člena ZZDej).

Presoja dopuščenega vprašanja

16.Vprašanje, ki je predmet dopuščene revizije, je, ali sme koncedent v razpisnem postopku za podelitev koncesije za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti merila za izbiro koncesionarja spreminjati in dopolnjevati.

17.Vrhovno sodišče ugotavlja, da relevantni zakoni (ZZDej, ZJZP in ZGJS) tega vprašanja ne urejajo. Zato nastaja vprašanje, ali gre za pravno praznino ali pa je treba odsotnost zakonske ureditve v smislu drugega odstavka 120. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), po katerem upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru ter na podlagi Ustave in zakonov, razumeti kot odločitev zakonodajalca, da spreminjanje oziroma dopolnjevanje meril za izbiro koncesionarja po objavi javnega razpisa ni dopustno. Vrhovno sodišče mora zato za odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje razrešiti navedeno dilemo.

18.Pravna teorija za pravno praznino šteje le tisto nepopolnost pravne ureditve, ki pomeni vrzel v izvedbi pravne zasnove. Pri tem opozarja, da načela delitve oblasti, vladavine prava in pravne varnosti terjajo previdnost pri ugotavljanju, kaj je lahko predmet pravne praznine, ter da je treba na določenih področjih obstoj pravnih praznin tudi izključiti. Relativno določno morajo biti na primer urejene pristojnosti državnih organov. Tudi Vrhovno sodišče je že presodilo, da je na področju upravnega prava, ki ga zaznamuje poudarjeno načelo zakonitosti delovanja uprave, pripisovanje spregleda zakonodajalcu mogoče predvsem v primeru, če obstaja pravni temelj, ki mu nalaga dolžnost urediti (tudi še) določeno pravno vprašanje. Poudarilo je, da torej zakonska pravna praznina na področju upravnega prava nastane zlasti tedaj, ko bi bilo treba zakonsko urediti določen življenjski primer zato, da se zavaruje pravni položaj pravnih in fizičnih oseb, ki je varovan z normami Ustave in drugih predpisov. Ob tem po presoji Vrhovnega sodišča tudi ni izključeno, da bi bila pravna praznina prepoznana tedaj, ko bi z opustitvijo zakonskega urejanja določenega vprašanja prišlo do prizadetosti javnega interesa. Vendar pa mora biti tudi tak javni interes utemeljen na ustavnih vrednotah, praviloma v povezavi z varstvom človekovih pravic (na primer z enakostjo pred Ustavo in zakonom iz 14. člena Ustave).

19.Upoštevaje navedeno Vrhovno sodišče sodi, da v ZZDej, ZJZP in ZGJS ni mogoče prepoznati pravne praznine. Zakonodajalec je določil, da se koncesija za opravljanje javne zdravstvene službe v skladu s koncesijskim aktom podeli na podlagi javnega razpisa (prvi odstavek 44. b člena ZZDej) ter kaj morata vsebovati javni razpis in razpisna dokumentacija (drugi odstavek 44. b člena ZZDej in drugi odstavek 44. c člena ZZDej), ni pa torej predvidel, da bi bilo merila za izbiro koncesionarja (določena v javnem razpisu in v razpisni dokumentaciji) po objavi javnega razpisa mogoče spreminjati. Iz revidentkinih navedb ne izhaja, da bi neobstoj zakonske ureditve možnosti spreminjanja meril za izbiro koncesionarja po objavi javnega razpisa prizadel katero od ustavnih vrednost ali javni interes. Zgolj njeno posplošeno zatrjevanje, da bi nemožnost spreminjanja oziroma dopolnjevanja meril za izbiro koncesionarja vodila v nepreglednost in dolgotrajnost javnih razpisov, pa še ne utemeljuje pravne praznine. Vrhovno sodišče v prepričanju, da ne gre za vrzel v izvedbi pravne zasnove, utrjujeta tudi v ZJZP izpostavljeni načeli enakosti (12. člen ZJZP) in transparentnosti (13. člen ZJZP), ki koncedenta zavezujeta pri izvedbi javnega razpisa.

20.Ker torej v obravnavanem primeru po presoji Vrhovnega sodišča pravna praznina ni podana, v skladu z načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena Ustave) koncedent po objavi javnega razpisa meril za izbiro koncesionarja ne more več spreminjati oziroma dopolnjevati. Tako tudi ni utemeljeno revidentkino zavzemanje, da je glede vprašanja naknadnega spreminjanja in dopolnjevanja meril za izbiro koncesionarja treba subsidiarno uporabiti določbe 52., 60., 61. in 67. člena ZJN-3. Na tem mestu Vrhovno sodišče pripominja še, da - kot je že pojasnilo zgoraj - ZJZP v drugem odstavku 44. člena v primeru koncesijskega partnerstva, pri katerem koncesionar pridobi posebno ali izključno pravico izvajati drugo dejavnost (drugo javno službo), kjer zakon zaradi varovanja javnega interesa izrecno predpisuje izdajo upravne odločbe, določa (le), da se za javni razpis oziroma neposredno sklenitev, izbiro izvajalca javno-zasebnega partnerstva, pravno oziroma sodno varstvo v teh postopkih in koncesijsko pogodbo ter dodelitev del tretjim osebam smiselno uporablja tudi zakon, ki ureja gospodarske javne službe

. To je ZGJS. Za to koncesijsko partnerstvo pa torej ZJZP - za razliko od javnonaročniškega (43. člen ZJZP) in statusnega partnerstva (45. člen ZJZP) - ne določa smiselne uporabe določb ZJN-3.

Na navedeno presojo ne vpliva niti druga poved prvega odstavka 44. c člena ZZDej, ki določa, da v primeru neskladja med koncesijskim aktom in razpisno dokumentacijo veljajo določbe koncesijskega akta. Iz te določbe izhaja, da imajo ob morebitnem nasprotju med razpisno dokumentacijo kot sestavnim delom javnega razpisa in koncesijskim aktom prednost določbe slednjega. Na tej podlagi je po presoji Vrhovnega sodišča dopustna le naknadna uskladitev razpisne dokumentacije s koncesijskima aktom, saj se s takšno uskladitvijo pravila, zavezujoča pri izvedbi razpisnega postopka, ne spreminjajo, temveč se v razpisni dokumentaciji zgolj ustrezno izrazijo že obstoječa in zavezujoča pravila iz koncesijskega akta. V takem primeru zato uskladitev meril za izbiro koncesionarja, določenih v razpisni dokumentaciji, z merili iz koncesijskega akta ne pomeni njihove naknadne spremembe.

Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje, ali sme organ v razpisnem postopku za podelitev koncesije za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti spreminjati in dopolnjevati merila za izbiro koncesionarja, je tako nikalen, v okvirih, ki izhajajo iz te sodbe.

Revizijska presoja v obravnavani zadevi

V obravnavani zadevi je pravnomočno ugotovljeno, da je bil sporni javni razpis, objavljen na Portalu JN, št. JN007897/2019-U01 z dne 3. 11. 2019 in nato spremenjen 14. 11. 2019 (št. JN007897/2019-K01) in 20. 11. 2019 (št. JN007897/2019-K02), in sicer tako, da je bilo spremenjeno merilo iz točke 10.2 razpisne dokumentacije. Glede na stališča Vrhovnega sodišča je torej odločitev Upravnega sodišča v izpodbijani sodbi pravilna, zato je revizijo na podlagi 92. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

K II. točki izreka

Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Odločitev senata

Senat Vrhovnega sodišča, naveden v uvodu te sodbe, je odločitev sprejel soglasno.

-------------------------------

1Upravno sodišče se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče) X Ips 208/2013 z dne 17. 3. 2015.

2Glej sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 208/2013 z dne 17. 3. 2015, točko 11.

3Prav tam, točke od 12 do 14. Tako Vrhovno sodišče tudi v sklepu X Ips 220/2014 z dne 11. 2. 2016, točki 16.

4Glej sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 208/2013 z dne 17. 3. 2015, točko 15.

5Prav tam, točka 16.

6To sicer za obravnavani primer ni relevantno, saj je predmet te revizije sodba Upravnega sodišča II U 95/2020-13 z dne 1. 2. 2023, s katero je to presojalo zakonitost odločbe prvostopenjskega upravnega organa z dne 21. 2. 2020, ko novela ZZDej-N ni bila še niti sprejeta niti uveljavljena.

7Pavčnik, M.: Teorija prava. 6., pregledana in dopolnjena izdaja, Lexpera, d. o. o. (GV Založba), Ljubljana 2020, str. 316.

8Prav tam.

9Prav tam, str. 314.

10Prav tam.

11Glej sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 51/2024 z dne 3. 9. 2025, točko 15.

12Prav tam, točka 16.

13Na to ne vpliva niti (splošna) določba 24. člena ZJZP, po kateri se pogodbeno partnerstvo izvaja v skladu z ZJZP in Zakonom o javnem naročanju ter/ali zakonom, ki ureja gospodarske javne službe.