Jedro

Tožeči stranki bi morali vprašanje zatrjevane nezmožnosti uporabe urejati v okviru postopka izdaje delnega vodnega dovoljenja, oziroma zaprositi za njegovo spremembo, nikakor pa se s tem ne moreta izogniti odmeri vodnega povračila tudi za akvatorij "A2", ki je, skladno s sedaj veljavnim vodnim dovoljenjem, del turističnega pristanišča. Tožena stranka pa ni pojasnila, zakaj je prišlo v sklepu do razlik med zavezanci glede na različno velikost in različno namembnost pristanišč.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 42601-1924/2014 z dne 20. 11. 2014, odpravi ter se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je tožečima strankama z izpodbijano odločbo odmerila vodno povračilo za leto 2013 za posebno rabo vode, ki jo izvajata na podlagi vodnih pravic, podeljenih z vodnimi dovoljenji. V izreku odločbe (1. točka) je prvostopenjski organ za vsako vodno pravico opredelil osnovo za obračun, količino, ceno ter končni znesek, nato pa skupaj odmeril vodno povračilo v znesku 234.753,02 EUR. Določil je, da morata tožeči stranki tako odmerjeno vodno povračilo plačati v roku 60 dni od dokončnosti odločbe (2. točka izreka), v primeru zamude tudi z zakonskimi zamudnimi obrestmi (3. točka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ pojasnil, da mora po določbi prvega odstavka 124. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) imetnik vodne pravice plačevati vodno povračilo za rabo vode, naplavin ali vodnih zemljišč v lasti države. Način določanja višine vodnega povračila, njegovega obračunavanja, odmere, plačevanja in merila za znižanje povračila ter oprostitev je določila vlada z Uredbo o vodnih povračilih (Uradni list RS, št. 103/02, 122/07 in 14/2013, v nadaljevanju Uredba). Zavezanci za vodno povračilo morajo med letom plačevati povračilo v obliki akontacij, nato pa se za vsako leto vodno povračilo obračuna na podlagi napovedi zavezanca, ki jo mora vložiti najkasneje do 31. januarja tekočega leta za preteklo leto. Skladno z Uredbo se višina vodnega povračila določi na podlagi letnega obsega rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica.

3. Prvostopenjski organ pojasnjuje, da sta tožeči stranki k napovedi za plačilo vodnega povračila za leto 2013 priložili odgovor na poziv z dne 30. 1. 2014, v katerem navajata, da vodno zemljišče, ki ga uporabljata po opredelitvi kot pristanišče, ne sodi niti med "turistična pristanišča" niti med "druga pristanišča", saj se uporablja za potrebe opravljanja dejavnosti, to je predvsem dejavnosti marine. Po mnenju tožečih strank bi zato moralo biti to območje opredeljeno kot "pristanišče". Poleg tega se sklicujeta na prvi in tretji odstavek 5. člena Uredbe ter poudarjata, da ne moreta uporabljati celotne površine, pridobljene na podlagi delnega vodnega dovoljenja z dne 14. 3. 2013, saj je območje, določeno kot "A2 - akvatorij ob pomolu", dejansko območje nad skalometom, kjer je prepovedano vsako zadrževanje in plovba. Tožeči strani še navajata, da zato površine tega območja nista zajeli v napovedi za plačilo vodnega povračila, upravni organ pa bi moral uporabiti drugo cenovno postavko za to območje kot pa je določena za območje "A1 - akvatorij marine". Prav tako po njunem mnenju tudi za območje "B - akvatorij vplutja in izplutja" ni upravičeno zaračunavanje v celoti, saj ga delno uporablja tudi Občina ...

4. Prvostopenjski organ navedbam tožečih strank ni sledil. Pojasnil je, da je bilo tožnikoma izdano delno vodno dovoljenje, s katerim jima je bila podeljena vodna pravica za neposredno rabo morja, vodno povračilo pa se po določbi 124. člena ZV-1 obračunava sorazmerno obsegu vodne pravice. Površina območja "A2 - akvatorij marine ob pomolu" je namenjena izključno obratovanju marine in se vodna pravica torej razteza tudi na to območje, površina območja "B - akvatorij vplutja in izplutja" pa je območje posebne rabe vode turističnega pristanišča ...

5. Tožeči stranki sta zoper odločitev prvostopenjskega organa vložili pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo št. 3555-78/2014/2 z dne 16. 10 2015 zavrnilo. V obrazložitvi svoje odločitve je drugostopenjski organ pojasnil, da je bilo tožečima strankama dne 14. 3. 2013 izdano delno vodno dovoljenje, ki je postalo pravnomočno dne 3. 4. 2013. V tem vodnem dovoljenju se jima je podelila vodna pravica za neposredno rabo morja za pristanišče ... in to za posebne namene, to je kot turistično pristanišče. Območje akvatorija je bilo določeno z Gauss-Krügerjevimi koordinatami, in sicer kot območje "A1 - akvatorij marine", kot območje "A2 - akvatorij marine ob pomolu" in kot območje "B - akvatorij vplutja in izplutja". Drugostopenjski organ ugotavlja, da je prvostopenjski organ višino vodnega povračila odmeril skladno z delnim vodnim dovoljenjem in Sklepom o določitvi višine vodnega povračila za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2013 (Uradni list RS, št. 102/2012, v nadaljevanju Sklep). Prvostopenjski organ je namreč moral pri odločitvi upoštevati podatke, ki jih zahteva veljavni predpis in zato utemeljeno ni upošteval ugovorov tožečih strank. Drugostopenjski organ meni, da ni mogoče upoštevati pritožbenega ugovora tožečih strank, da ne more uporabljati območja "A2 - akvatorij ob pomolu" in da zato to območje ne more biti ocenjeno z enako cenovno postavko kot območje akvatorija "A1". Višina vodnega povračila se namreč odmeri glede na obseg rabe vode, kot jo določa vodna pravica. Zgolj kolikor je obseg odvisen od načina rabe končnega uporabnika, ki ne omogoča polnega izkoriščanja vodne pravice, se višina vodnega povračila zmanjša sorazmerno razmerju med dejanskim letnim obsegom rabe in letnim obsegom, kot ga določa vodna pravica. V obravnavanem primeru pa je tudi skalomet in voda nad njim del istega pristanišča in je zato cena vodnega povračila enaka, čeprav gre za del območja, ki je v drugačni rabi, služi pa glavnemu pristanišču. Ugovoru tožečih strank ni mogoče slediti tudi zato, ker je zmanjšanje vodnega povračila dopustno le, kolikor je obseg rabe odvisen od končnega uporabnika, kar pa za obravnavani primer ne velja.

6. Tožeči stranki se z odločitvijo tožene stranke ne strinjata in jo s tožbo izpodbijata iz vseh tožbenih razlogov. Sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo odpravi ter vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, tožena stranka pa naj jima tudi povrne stroške postopka. Menita, da je nesprejemljiva delitev pristanišč zgolj na športna, turistična, krajevna in druga pristanišča, tako kot to določa 37. člen Pomorskega zakonika (v nadaljevanju PZ). Ta namreč pod pojem "drugih pristanišč" uvršča le pristanišča, ki jih za potrebe svoje dejavnosti uporabljajo gospodarski subjekti in niso namenjena javnemu prevozu. Taka delitev ni jasna, še zlasti ne zato, ker PZ deli plovila na več kategorij, te pa še na dodatne podkategorije. Z vidika uporabnikov vodnih zemljišč pa taka natančna opredelitev vodnih plovil sploh ni bistvena, saj je za odmero vodnega povračila ključna vrsta in površina pristanišča in ne plovila. Tožeči stranki v svojem pristanišču združujeta vsebino tako turističnega, športnega kot tudi drugega pristanišča, kar pa v izpodbijani odločbi ni bilo upoštevano. Ker pristanišče uporabljata za opravljanje svoje dejavnosti, predvsem dejavnosti marin, bi jima morala tožena stranka vodno povračilo odmeriti tako, da bi pristanišče opredelila kot "drugo pristanišče". Za pristanišče te vrste je Vlada RS s Sklepom določila ceno za leto 2013 v višini 0,345 EUR na m2 površine, medtem ko za turistična pristanišča v višini 2,07 EUR na m2 površine, kar je bistveno več. Tožeči stranki sta prepričani, da je takšen sistem diskriminatoren in v nasprotju z ustavnim načelom enakosti glede na različne uporabnike voda in bi se zato morala tožena stranka opreti na primerljive evropske norme, oziroma primerljive ureditve v drugih državah. Prepričani sta, da tožeča stranka ni z zadostno mero ugotovila, katera vrsta pristanišča naj se uporabi pri odmeri vodnega povračila.

7. Tožeči stranki zatrjujeta, da bi morala tožena stranka pri odločitvi upoštevati celotno vsebino 5. člena Uredbe in ne le tisti del te določbe, ki ji gre v korist. Upoštevati bi namreč morala, da tožnika ne moreta uporabljati celotne površine. Da gre pri akvatorijih "A1" in "A2" za dve različni območji dokazuje tudi to, da ju je upravni organ razlikoval že pri dodelitvi delnega vodnega dovoljenja, vendar pa se do te okoliščine tožena stranka ni opredelila in se zato odločbe v tem delu ne da preizkusiti. Uporabo akvatorija "A2" je tožečim strankama zaradi varnega obratovanja in vzdrževanja pristanišča prepovedal isti upravni organ, ki je izdal izpodbijano odločbo. Tožeči stranki ne trdita, da nista dolžni plačevati vodnega povračila za to območje, pač pa le to, da se ne more obravnavati enako kot akvatorij "A1". Menita, da bi moralo biti vodno povračilo za območje akvatorija "A2" obračunano na enak način, kot je obračunano za akvatorij vplutja in izplutja, torej akvatorij "B". Tožeča stranka bi torej morala po določbi 5. člena Uredbe zmanjšati vodno povračilo za območje akvatorija "A2" v razmerju med dejanskim letnim obsegom njegove rabe in obsegom rabe, kot ga določa vodna pravica. Del akvatorija "A2" na levi strani valobrana je namreč plaža hotela ..., kamor tožeči stranki nimata dostopa, saj gre za del priobalnega pasu, kjer se zadržujejo kopalci. Akvatorij "B" pa je del skupnega območja vplutja iz izplutja, za kar pa je bilo vodno dovoljene izdano tudi Občini ..., kar pomeni, da je vodno povračilo za to območje neupravičeno zaračunano. Tudi do teh navedb se tožena stranka ni opredelila v zadostni meri.

8. Tožeči stranki poudarjata, da je bila izpodbijana odločba izdana v skrajšanem ugotovitvenem postopku in da se nista imeli možnosti opredeliti do dejstev in okoliščin, ki so pomembne za odločitev. Prepričani sta, da bi morala tožena stranka, glede na veliko spornih vprašanj, izvesti redni postopek in s tem dati tožečima strankama možnost, da predstavita svoja stališča. Dejansko stanje je ostalo zato nepopolno ugotovljeno, saj tožena stranka ni ugotavljala kakšna je dejanska površina vodnega zemljišča, ki ga uporabljata tožeči stranki. To od tožene stranke zahteva tudi določba 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožeči stranki sta v napovedi za odmero vodnega povračila za leto 2013 napovedali površino dejansko uporabljane vodne površine in je zato še toliko bolj nerazumljiva odločitev tožene stranke, da morata plačati vodno povračilo glede na podatke iz vodnega dovoljenja. Izpostavljata določbo 5. člena Uredbe, ki predvideva zmanjšanje višine vodnega povračila, če je to utemeljeno iz objektivnih, od imetnika vodne pravice neodvisnih okoliščin, ki jih določa tretji odstavek te določbe, to so geografske, socialne in gospodarske značilnosti območja, na katere imetnik ne more vplivati. Taka ureditev je razumljiva, saj 124. člen ZV-1 določa, da plača imetnik vodne pravice vodno povračilo sorazmerno obsegu te pravice.

9. Tožeči stranki menita, da zavezanec za plačilo vodnega povračila ni dovolj natančno opredeljen in se pri tem sklicujeta na določbo 7. člena Uredbe. Obstoječi sistem, ki pozna različne zavezance, dopušča možnost neutemeljenega razlikovanja med njimi, zaradi česar je diskriminatoren in v nasprotju z načelom enakosti. Takšno stališče je sprejelo tudi Računsko sodišče v svojem poročilu o izvajanju ZV-1. Tožeči stranki sta diskriminirani tudi z vidika upoštevanja koliko posamezna dejavnost obremenjuje okolje, saj je znano, kako okolje obremenjuje umetno zasneževanje smučišč, pa je cena vodnega povračila določena le v višini 0,0666 EUR na m2 odvzete vode. Enako to velja za školjčišča in gojišča morskih organizmov, kjer je cena določena v višini 0,00498 EUR na m2. Nenazadnje, v istem območju vodnega zemljišča obstajata dve vrsti pristanišč, oziroma privezov. En del je ..., ki je v upravljanju tožečih strank, druga v upravljanju A., vendar pa se tožečima strankama povračila obračunavajo po postavki za obratovanje turističnih pristanišč, za A. pa za obratovanje krajevnih, športnih in drugih pristanišč, pa četudi obe opravljata enako dejavnost. Razlikovanje je nesorazmerno, predvsem pa nezakonito in protiustavno, konkretno v nasprotju z določbami 14., 66. in 74. člena Ustave RS. Tožeči stranki še poudarjata, da sta tako prvostopenjski kot drugostopenjski organ sicer citirala določbe ZV-1, Uredbe in Sklepa, nista pa navedla kriterijev teh predpisov za izračun vodnega povračila. Izpodbijana odločba nima razlogov o elementih izračuna in o dejanskih ugotovitvah, zaradi česar tudi obrazložitve ni mogoče preizkusiti.

10. Tožena stranka, ki je sodišču predložila spisa zadeve, na tožbo ni odgovorila.

11. Sodišče je, glede na ugovore, ki sta jih uveljavljali tožeči stranki, toženo stranko pozvalo, naj sodišču predloži podlage, oziroma gradiva, na podlagi katerih je bil oblikovan Sklep, saj se je odločilo, da bo opravilo presojo ali so bile cene, navedene v Sklepu, določene zakonito in ali je glede na predpisana merila prišlo do neenakopravne obravnave primerljivih položajev, tako kot to zatrjujeta tožeči stranki.

12. Tožena stranka je po tem pozivu sodišču poslala odgovor Direktorata za vode in investicije Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju Direktorat za vode) z dne 27. 3. 2017, skupaj z vladnim gradivom in Poročilom Inštituta za vode RS za leto 2007 o ekonomski analizi rabe vode na VO Donave in VO Jadranskega morja. Posebej je navedla, da prereka vse navedbe tožeče stranke in naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

13. Tožeči stranki sta se na prejeto gradivo odzvali s pripravljalno vlogo z dne 8. 5. 2017. Menita, da iz predloženih dokazov in pojasnil ne izhaja zadostna podlaga za določitev cene, oziroma utemeljeni razlogi za različne višine vodnega povračila glede na določeno kategorijo voda, oziroma uporabnike. Četudi tožena stranka navaja, da so bili upoštevani socialni, gospodarski in geografski dejavniki, ni nikjer obrazloženo, da bi bilo to res, niti ni dokaza, na kakšen način so bili ti dejavniki upoštevani. Gre torej za navedbo brez pravne ali strokovno tehnične podlage. Cenovna politika za vodo naj bi spodbujala gospodarno uporabo vodnih virov, cene pa naj bi bile oblikovane glede na vrednost denarnih sredstev, potrebnih za ohranjanje dobrega vodnega stanja. Iz predloženih dokumentov ni razvidno, kako je tožeča stranka prišla do ocenjene vrednosti teh denarnih sredstev in kako je ugotovila stroške obremenitve voda, ki odpadejo na posameznega uporabnika, pač pa priložila le vladno gradivo in predlog Sklepa z njegovim besedilom. Tožena stranka sama ugotavlja, da je primernost cen strokovno tehnično vprašanje in zato tožeči stranki predlagata, naj se v zadevi imenuje strokovnjak kemijskih znanosti dr. B.B., ki naj izdela študijo primerjave stopnje onesnaževanja za različna pristanišča, oziroma akvatorije ter oceni upravičenost razlikovanja cen vodnih povračil. 14. Tožeči stranki še navajata, da sta z Občino ... sklenili Pogodbo o koncesiji, in sicer prvotožeča stranka kot solidarni zavezanec, drugotožeča stranka pa kot koncesionar. Drugotožeča stranka je sklenila tudi Pogodbo o vzdrževanju objektov za varnost plovbe in plovnih poti, s katero sta se z Občino ... dogovorili o delitvi stroškov glede na velikost akvatorija, ki ga upravlja posamezna stranka, oziroma ima zanj pridobljeno vodno dovoljenje, kar pomeni, da največji del stroškov nosi prav drugotožeča stranka. Tožeči stranki v nadaljevanju povzemata nekatere poudarke iz koncesijske pogodbe, ki nalaga obveznosti obema pogodbenima strankama, pri čemer tožeči stranki prevzemata vrsto obveznosti in prepovedi na lastne stroške. Vsa skrb za zagotavljanje dobrega stanja voda, za preprečevanje onesnaževanja in morebitno sanacijo, kot tudi vsi stroški investicij ter vzdrževanja vodne infrastrukture, koncesnina in izvajanje javnih služb bremenijo le tožeči stranki. Poleg tega pa morata po izpodbijani odločbi poravnati še visoko vodno povračilo, s čimer naj bi država zagotavljala to, za kar po koncesijski pogodbi skrbita že sami.

15. Tožena stranka navaja, da so bile cene oblikovane za različne vrste rabe in naj bi bilo le na ta način mogoče zagotoviti razlikovanje med vrstami rabe in različnimi načini obremenjevanja okolja. Razlikovanje je, med drugim, tudi glede na velikost pristanišč. Tožena stranka je v zadevi III U 301/2015 sama pojasnila, da je lastnik edinega vodnega dovoljenja za obratovanje pristanišč, večjih od 1 mio m2 in zato sodišču tožeči stranki predlagata, naj o tem pridobi ustrezno odločbo, saj bi se s tem dokazovalo neenako obravnavo gospodarskih subjektov. Pristanišče v državni lasti, torej C., ima bistveno nižje odmerjeno povračilo na m2 vode, kot pa pristanišča, ki niso v državni lasti, vse to pa z utemeljitvijo, da naj bi višina vodnega povračila na m2 bistveno vplivala na delež odhodkov pri upravljanju dejavnosti pristanišč. Gre za očitno in nesorazmerno razliko, ki nima osnove in ne temelji na strokovni podlagi ali metodologiji, torej gre za neenako obravnavo uporabnikov voda, ki nima nobene povezave z načelom "povzročitelj obremenitve plača". Razlog torej ni v razlikah glede na onesnaževanje voda, pač pa glede na priviligiranje določenih subjektov, tako občinskih kot državnih. Tožeči stranki sta diskriminirani in neenako obravnavani tudi v odnosu do uporabnikov, ki za rabo vodnih zemljišč za obratovanje krajevnih, športnih in drugih pristanišč plačujejo bistveno nižje povračilo, na primer A., pa četudi sta pristanišče tega subjekta in pristanišče tožečih strank na istem območju vodnega akvatorija, kar v tabelah prikazujeta s podatki o dejansko plačanem vodnem povračilu. Vztrajata, da cena vodnega povračila zato ne odraža dejanskega nadomestila za obremenjevanje voda in sodišču predlagata, naj izvede obravnavo ter njunemu zahtevku ugodi.

K točki I izreka:

16. Tožba je utemeljena.

17. ZV-1 v 35. točki 7. člena določa vsebino vodne pravice. To je pravica do posebne rabe vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen vodnega zemljišča. Po določbi prvega odstavka 119. člena tega zakona, je vodno pravico mogoče pridobiti na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije, v skladu s tem zakonom. Po določbi prvega odstavka 124. člena ZV-1, je imetnik vodne pravice dolžan plačevati vodno povračilo za rabo vode, naplavin ali vodnih zemljišč v lasti države, in sicer sorazmerno obsegu vodne pravice. Če ima imetnik vodne pravice za upravljanje objekta ali naprave za odvzem vode določenega upravljavca, je zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem vode. Vodno povračilo se plača ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda (drugi odstavek 124. člena ZV-1). Način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev določa Vlada RS (peti odstavek 124. člena ZV-1). Vlada RS je na tej podlagi sprejela Uredbo, s katero je določila merila za določitev višine vodnega povračila. Po določbi 7. člena Uredbe je zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem ali izkoriščanje vode (enako kot to določa prvi odstavek 124. člena ZV-1), ta pa mora pri prvostopenjskem organu do 31. januarja tekočega leta vložiti napoved za plačilo vodnega povračila za preteklo leto, v kateri navede vse potrebne podatke za odmero vodnega povračila (10. člen Uredbe). Po določbi 8. člena Uredbe, Vlada RS določi ceno za osnovo vodnega povračila do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto. Skladno s tem je Vlada RS določila cene vodnih povračil za leto 2013 s Sklepom z dne 21. 12. 2012, ki se je pričel uporabljati od 1. 1. 2013 dalje.

18. Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ dne 14. 3. 2013 tožečima strankama izdal delno vodno dovoljenje, št. 35534-4/2013-7, ki je postalo pravnomočno dne 3. 4. 2013. S tem jima je bila podeljena vodna pravica za neposredno rabo morja za pristanišče ... v Izoli za posebne namene, in sicer za turistično pristanišče (marino) na območju akvatorija, ki se je določil z Gauss-Krügerjevimi koordinatami: kot "območje A1 - akvatorij marine", ki obsega morje površine 104.279,76 m2, kot "območje A2 - akvatorij marine ob pomolu", ki obsega morje površine 8.956,25 m2 in kot "območje B - akvatorij območja vplutja in izplutja", ki obsega morje površine 17.124,57 m2, vse v lasti Republike Slovenije. V 2. točki delnega vodnega dovoljenja je določeno, da se tožečima strankama dovoli raba morja za turistično pristanišče na območju akvatorija marine s skupno površino 113.236,01 m2 (sodišče ugotavlja, da gre za seštevek površine akvatorija "A1" in "A2") ter območje vplutja in izplutja v površini 17.124,57 m2 (torej površino akvatorija "B"). V 3. točki je še določeno, da lahko tožeči stranki rabita akvatorij izključno za posebne namene, kot turistično pristanišče (marino). Sestavni del vodnega dovoljenja je tudi grafični prikaz obsega vodne pravice in akvatorijev.

19. Tožeči stranki sta dne 31. 1. 2014 vložili napoved za plačilo vodnega povračila za leto 2013. V napovedi sta kot rabo vodnih zemljišč, za katere se odmerja vodno povračilo, določili površino 104.279,76 m2 kot območje obratovanja turističnega pristanišča za plovila ter površino 17.124,57 m2 kot območje vplutja in izplutja. Tožeči stranki sta torej priglasili le površino akvatorijev "A1" in "B", ne pa tudi akvatorija "A2". Po pozivu prvostopenjskega organa sta, enako kot v tožbi, zatrjevali, da površine slednjega akvatorija ne moreta uporabljati in zato te površine ne navajata v napovedi. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo, kljub taki napovedi tožečih strank, pri odmeri vodnega povračila za leto 2013 upošteval celotno površino vodne pravice, kot je bila dodeljena tožečima strankama z delnim vodnim dovoljenjem in to svojo odločitev tudi pojasnil. 20. Tožeči stranki v tožbi uvodoma izpostavljata, da je neutemeljena delitev pristanišč le na športna, turistična, krajevna in druga pristanišča, kot to določa PZ, ki pa na drugi strani bistveno bolj podrobno loči plovila. Poudarjata, da v pristanišču združujeta vsebino vseh treh pristanišč, da služi opravljanju dejavnosti in da bi moralo biti zato pristanišče opredeljeno kot "drugo pristanišče". Sodišče temu tožbenemu ugovoru ni sledilo. Podlaga za obračun višine vodnega povračila je obseg rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica (prvi odstavek 5. člena Uredbe). Ker se vodna pravica pridobi z vodnim dovoljenjem, sodišče ugotavlja, da se kot osnova za odmero višine vodnega povračila upošteva raba vode, kot jo določa to dovoljenje. V delnem vodnem dovoljenju, ki je bilo izdano tožečima strankama, je določeno, da se jima vodna pravica za neposredno rabo morja podeli za pristanišče za posebne namene, to je za turistično pristanišče, in to tako na območju akvatorijev "A1" in "A2", ki zajemata območje marine in na območju akvatorija "B" , ki zajema območje vplutja in izplutja. Skladno s tem je bilo tožečima strankama tudi odmerjeno vodno povračilo za leto 2013, saj Sklep določa višino vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje turističnih pristanišč za plovila, ter posebej višino vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za območje vplutja in izplutja. Tožeči stranki delnemu vodnemu dovoljenju nista oporekali, četudi je bilo izdano dne 14. 3. 2013, torej v času, ko je že veljal Sklep in sta zato vedeli, kakšne bodo njune obveznosti v zvezi z odmero vodnega povračila. Tožeči stranki s tem, ko oporekata taki delitvi pristanišč, kot jo določata Uredba in Sklep, smiselno oporekata vsebini delnega vodnega dovoljenja, kar pa ni predmet tega spora in zato sodišče temu zatrjevanju ne sledi.

21. Tožeči stranki v nadaljevanju trdita, da bi morala tožena stranka pri odmeri vodnega povračila upoštevati, da območja akvatorija "A2" ne moreta uporabljati, saj gre za skalomet, na levi strani valobrana tega območja pa je plaža, na katero nimata dostopa. Zato menita, da bi morala tožena stranka, skladno z določbo 5. člena Uredbe, pri odmeri vodnega povračila to upoštevati ter za to območje povračila ne bi smela obračunati. Sodišče tožečima strankama ne sledi. Drugi odstavek 5. člena Uredbe dopuščata sorazmerno zmanjšanje vodnega povračila sorazmerno razmerju med letnim obsegom, ki je razpoložljiv za rabo vode in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica, če je obseg rabe vode odvisen od letne razpoložljivosti javnega dobra. Tretji odstavek te določbe Uredbe pa dopušča zmanjšanje vodnega povračila sorazmerno razmerju med dejanskim letnim obsegom rabe in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica, če je obseg rabe odvisen od način rabe končnega uporabnika. Sodišče ugotavlja, da zatrjevanja tožečih strank o nezmožnosti rabe akvatorija "A2" ni mogoče šteti za nobeno od možnosti zmanjšanja vodnega povračila, ki jih določata drugi in tretji odstavek 5. člena Uredbe. Meni, da drugi odstavek 5. člena Uredbe zajema tiste primere, ko je v določenem časovnem obdobju razpoložljivost vodnega dobra zmanjšana in to vpliva na rabo vode (primeroma, znižan vodostaj, gradbeni in ostali posegi v vodno območje in podobno), tretji odstavek pa tiste primere, ko je obseg rabe vode odvisen od končnega uporabnika, torej tretje osebe. Tožeči stranki pa zatrjujeta, da akvatorija "A2" sploh ne moreta uporabljati, kar pomeni, da ne gre za omejitev letnega razpoložljivega obsega rabe vode v smislu drugega in tretjega odstavka 5. člena Uredbe. Skladno s tem sodišče meni, da tožeči stranki dejansko uveljavljata, da jima vodno povračilo za območje akvatorija "A2" sploh ne bi smelo biti odmerjeno, četudi sta vodno pravico pridobili tudi za to območje in, kot je bilo pojasnjeno v prejšnjem odstavku, delnemu vodnemu dovoljenju nista oporekali. Prav iz tega dovoljenja pa izhaja, da je tudi ta akvatorij del turističnega pristanišča (1., zlasti pa 2. točka izreka delnega vodnega dovoljenja) in da se torej tudi za ta akvatorij odmerja enako vodno povračilo za rabo vodnega zemljišča kot za akvatorij "A1". Kolikor tožeči stranki menita, da območja sploh ne moreta uporabljati, to po mnenju sodišča pomeni, da dejansko oporekata izdanemu vodnemu dovoljenju v tem obsegu, pa četudi sta za izdajo vodnega dovoljenja zaprosili sami in mu tudi nista oporekali. Sodišče zato trdi, da bi morali tožeči stranki vprašanje zatrjevane nezmožnosti uporabe urejati v okviru postopka izdaje delnega vodnega dovoljenja, oziroma zaprositi za njegovo spremembo, nikakor pa se s tem ne moreta izogniti odmeri vodnega povračila tudi za akvatorij "A2", ki je, skladno s sedaj veljavnim vodnim dovoljenjem, del turističnega pristanišča. 22. Tožeči stranki tudi trdita, da nista imeli možnosti, da bi se izjavili o dejstvih, ki so bistvena za odločitev v tej zadevi. Smiselno se torej sklicujeta na 9. člen ZUP, ki določa, je treba dati stranki možnost, da se, preden se izda odločba, izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Sodišče ugotavlja, da je tožeča stranka svoja stališča glede odmere vodnega povračila navajala v odgovoru na poziv prvostopenjskega organa. Sodišče v postopku tožene stranke zato ne ugotavlja te zatrjevanje kršitve.

23. Sodišče ugotavlja, da je za odločitev v obravnavani zadevi ključnega pomena tožbeni ugovor tožečih strank, da je Vlada RS z določitvijo cen v Sklepu ravnala arbitrarno in s tem različne zavezance za plačilo vodnega povračila brez utemeljenih razlogov obravnavala neenakopravno. Tožeči stranki namreč izpostavljata, da je Sklep diskriminatoren, saj v nasprotju z načelom enakosti nesorazmeno razlikuje različno velika pristanišča, ne da bi bili pred tem ocenjeni socialni, gospodarski in geografski dejavniki, kot to določa peti odstavek 124. člena ZV-1. 24. Peti odstavek 124. člena ZV-1 določa, da način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev določa Vlada RS, pri čemer upošteva načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda. Temelj odmere vodnega povračilo je torej načelo, da "povzročitelj obremenitve plača ". Peti odstavek 124. člena ZV-1 opredeljuje tudi kriterije, skladno s katerimi se zagotavlja spoštovanje tega načela, saj določa, da višina vodnega povračila temelji na ekonomskem vrednotenju, vrsti rabe voda, kot tudi socialnih, gospodarskih in geografskih značilnostih območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Gre torej za določitev kriterijev s ciljem, da se vzpostavi sorazmerje med vodno pravico in s tem povezano obremenitvijo okolja, kar od normodajalca terja različno urejanje različnih položajev zavezancev. To pomeni, da mora biti višina vodnega povračila v razumnem sorazmerju glede na obremenitve, ki ga imetnik vodne pravice povzroča okolju. Preizkus te razumnosti predpisa je mogoč le, če normodajalec navede oceno, ki jo je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi vrstami zavezancev, skladno z merili, ki jih določa peti odstavek 124. člena ZV-11. 25. Skladno z opisanim stališčem je sodišče toženo stranko pozvalo, naj predloži podlage, oziroma gradiva, na podlagi katerih je bil oblikovan Sklep. Tožeča stranka je sodišču poslala odgovor Direktorata za vode, vladno gradivo ter Poročilo Inštituta za vode RS za leto 2007 o ekonomski analizi rabe vode na VO Donave in VO Jadranskega morja. Sodišče ugotavlja, da je slednje le splošni prikaz izvajanja vodne direktive ter ekonomska analiza rabe vode za celotno državo za leto 2007, medtem ko problematike pristanišč in meril za odmero vodnih povračil za njihovo uporabo ne obravnava. Iz odgovora Direktorata za vode izhaja, da je v letih 2012 in 2013 prišlo do že ustaljene prakse sprejemanja vsakoletnih sklepov o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode. V gradivu Vlade RS (sodišče ugotavlja, da je to le predlog Sklepa z besedilom ter osnovnimi podatki o pripravljavcu predloga, načinu obravnave predloga, višino načrtovanih prihodkov v proračun iz tega naslova, in podobno) je zato pojasnjeno le, da se vsa povračila povečajo za 15 % glede na ceno za leto 2012 in kar naj bi opredelilo prehod v okoljsko učinkovito družbo z zeleno davčno politiko. Direktorat za vode v nadaljevanju citira določbo 124. člena ZV-1, sklicuje se tudi na 9. člen Direktive 2000/60/ES, ki določa, da morajo države članice upoštevati načelo povračila stroškov za storitev za rabo vode, skupaj z okoljskimi stroški in stroški virov in to skladno z ekonomsko analizo, zlasti pa načelom "povzročitelj obremenitve plača", vse s ciljem zagotoviti, da bo cenovna politika za vodo ustrezno spodbudila gospodarno uporabo vodnih virov. Skladno s tem so bile cene za vodno povračilo oblikovane glede na ocenjeno vrednost denarnih sredstev, nujno potrebnih za ohranjanje dobrega vodnega stanja, referenčna cena pa je cena za rabo oskrbe s pitno vodo. Glede na to so bile cene v Sklepu oblikovane za različne vrste rabe voda, razlikovanje pa narejeno tudi glede na velikost in dejavnosti pristanišč s ciljem upoštevati gospodarske in socialne dejavnike. Velikost pristanišč je eden izmed dejavnikov, ki lahko bistveno vpliva na delež odhodkov pri opravljanju dejavnosti pristanišč in je zato v tem kontekstu treba razumeti ceno za različno velika pristanišča. Določitev cen je sicer presojalo tudi Računsko sodišče RS in enako poudarilo načelo "povzročitelj obremenitve plača". Ključnega pomena za razumevanje določanja cen za vodna povračila je razumevanje celotnega plačila za rabo vode, ki jo sestavljata plačilo za pridobitev vodne pravice in vodno povračilo. Ta plačila so prihodki vodnega sklada, ki skrbi za zagotavljanje trajnostne rabe vode. V okviru načrta upravljanja voda do leta 2015 je Republika Slovenija poročala tudi Evropski komisiji, ki na ekonomsko analizo ni imela pripomb. Dejstvo tudi je, da so cene za osnove vodnih povračil v Republiki Sloveniji bistveno nižje s primerljivimi cenami v državah OECD. Direktorat za vode nazadnje pojasnjuje še pojem pristanišča po PZ, pojasnjuje, kaj je vodno povračilo in zaključuje, da so cene v Sklepu določene zakonito in da bi drugačna odločitev sodišča posegla v vprašanje primernosti cen, kar ni pravno temveč strokovno vprašanje.

26. Glede na predložena pojasnila tožene stranke, sodišče najprej poudarja, da ni presojalo primernosti (višine) cen in se tudi ni spuščalo v primerjavo cen z drugimi državami. Ocenjevalo je ali je Vlada RS s tem, ko je v Sklepu RS določila različne kategorije zavezancev in predvidela različne višine vodnih povračil, oziroma za različne zavezance določila različno obremenitev, upoštevala načelo enakosti pred zakonom. Ugotavljalo je, na podlagi kakšnih meril je Vlada RS določila razmerje med obremenitvijo za okolje, ki jo prinaša izvrševanje z vodnim dovoljenjem pridobljene vodne pravice ter višino vodnega povračila. Sodišče, kot je že navedlo, meni, da je vzpostavitev različnega vrednotenja sicer dopustna, vendar pa le, če izhaja iz kriterijev, ki jih določa peti odstavek 124. člena ZV-1 in ne le na podlagi proste presoje. Smiselno enako izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča RS, št. U-I-215/11-10 z dne 10. 1. 2013. Ustavno sodišče je v tej odločbi sicer presojalo skladnost 5., 6., 8. in 9. člena Uredbe z Ustavo RS, ob tem pa se opredelilo tudi do vodnega povračila kot javne dajatve in načina določitve njegove višine. Med drugim je presodilo, da je vodno povračilo javna dajatev, ki temelji na načelu plačila za obremenjevanje okolja, ki povzročitelja obvezuje, da krije stroške ukrepov, ki jih sprejema javna oblast za namene varstva okolja (6. točka obrazložitve). Pojasnilo je, da je pri javnih dajatvah zveza med dajatvijo in povračilom bolj neposredna kot pri prisilnih dajatvah in da mora zakon določiti vsaj način ugotavljanja obsega potrebnih sredstev, zavezance za plačilo take dajatve in merila za določitev višine dajatve, s tem pa zakonodajalec sprejme vsaj bistvene določbe o javni dajatvi z zadostno natančnostjo (7. točka obrazložitve). Ustavno sodišče RS ugotavlja, da je v 124. členu ZV-1 zakonodajalec določil način ugotavljanja potrebnih sredstev in merila za določitev višine javne dajatve. Vodno povračilo mora biti sorazmerno obsegu vodne pravice, plačilo pa določi ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, pri čemer se upošteva ekonomsko vrednotenje, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica (10. točka obrazložitve). To ne pomeni, da bi morala višina vodnega povračila temeljiti na natančnem izračunu konkretnih stroškov, ki jih vsak konkreten zavezanec za plačilo vodnega povračila povzroči s konkretno rabo vodnega javnega dobra, pač pa zahteva, da se načelo povrnitve stroškov po načelu varovanja okolja s tem, da povzročitelj obremenitve nosi stroške zaradi rabe okolja, upošteva kot vrednostno merilo pri določitvi meril za določitev višine vodnega povračila in pri njihovi razlagi. Merila morajo biti v razumni povezavi z namenom vodnega povračila, temu pa so namenjena merila, ki jih je določil zakonodajalec v 124. členu ZV-1, med katerimi je obseg vodne pravice le eno od meril (12. točka obrazložitve).

27. Sodišče meni, da tožena stranka s tem, ko je po pozivu sodišča predložila pojasnilo Direkcije za vode, Poročilo o delu Inštituta za vode Republike Slovenije za leto 2007 ter vladno gradivo za sprejem Sklepa, ni pojasnila, zakaj je višina vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje turističnih pristanišč za plovila (2,07 EUR na m2 površine vodnega zemljišča) bistveno višja od višine tega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje krajevnih, športnih in drugih pristanišč (0,345 EUR na m2 površine vodnega zemljišča) in tudi bistveno višja od višine vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, večjih od 1 mio m2 za plovila (0,25 EUR na m2 površine vodnega zemljišča). Vsa pojasnila tožene stranke sicer izhajajo iz predpostavke, da je podlaga za določitev vodnega povračila načelo "povzročitelj obremenitve plača". Glede na tako načelo, ki med strankama ni sporno, sodišče, glede na naravo stvari meni, da bi morala zato Vlada RS kot normodajalec in posledično tožena stranka pojasniti, zakaj prihaja do tako velikih odstopanj med vodnimi povračili za različne velikosti, oziroma vrste pristanišč. ZV-1 kriterije za ugotovitev obremenjevanja voda določa petem odstavku 124. člena ZV-1, in sicer ekonomsko vrednotenje, vrsto rabe voda, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Iz dokazil, ki jih je po pozivu sodišča predložila tožena stranka pa ne izhaja, da bi Vlada RS pred sprejemom Sklepa te okoliščine ugotavljala, oziroma ocenjevala. Enako ugotovitev je sprejelo tudi Računsko sodišče v točki 4.1.3.3. Revizijskega poročila o izvajanju Zakona o vodah iz marca 2013. Računsko sodišče najprej ugotavlja, da je bilo že v revizijskem poročilu za leto 2008 ugotovljeno, da ministrstvo cen za osnovo vodnega povračila ni določilo ob upoštevanju načela "povzročitelj obremenitve plača" in da ni bilo razvidno, na kakšen način je bila cena določena, zakaj je bila določena v sprejeti višini in kakšen je bil namen določitve cene v taki višini in da bi moralo ministrstvo jasno opredeliti kriterije določitve cene za posamezno vrsto rabe vode. V citiranem Revizijskem poročilu je Računsko sodišče ponovno ugotovilo, da je ministrstvo v letu 2010 sicer začelo načrtovati cene za osnove vodnih povračil glede na investicije, ki jih mora financirati iz sklada za vode, da pa določanje cen za osnove vodnega povračila kljub temu še vedno ni določeno ob upoštevanju načela "povzročitelj obremenitve plača".

28. Sodišče glede na podatke, ki jih je predložila tožena stranka kot tudi glede na ugotovitve Računskega sodišča ugotavlja, da ni pojasnjeno, na kakšen način, torej na podlagi katerih kriterijev so bile v Sklepu, točneje v 17., 18. in 19. alineji I. točke, določene višine vodnega povračila, kot tudi ne, zakaj so bile določene v taki višini. Tožena stranka zlasti ni pojasnila, zakaj je prišlo v Sklepu do razlik med zavezanci glede na različno velikost in različno namembnost pristanišč. To dopušča ugotovitev, da je določba 17. alineje I. točke Sklepa, skladno s katero je bilo tožeči stranko odmerjeno vodno povračilo za rabo vodnih zemljišč za obratovanje turističnih pristanišč za plovila v višini 2,07 EUR na m2 površine vodnega zemljišča, arbitrarna, s tem v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS in je zato ni dopustno uporabiti (načelo exceptio illegalis). Skladno s to presojo je sodišče zaradi napačne uporabe materialnega prava tožbi tožečih strank ugodilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1), izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje (tretji odstavek 64. člena ZUS-1) ter zato ni sledilo predlogu tožečih strank, naj o zadevi odloči na glavni obravnavi. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka o vsebini zadeve odločiti na podlagi meril iz 124. člena ZV-1 ter 5. in 6. člena Uredbe.

29. Tožeči stranki sta v tožbi oporekali tudi odmeri vodnega povračila na območje akvatorija "B" in to iz razloga, ker ta akvatorij koristi tudi Komunala Izola, vendar pa jima je naloženo plačilo vodnega povračila v celoti. Sodišče ugotavlja, da se niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ to te navedbe nista opredelila, pač pa le navedla, da sta vodno povračilo obračunala v skladu z izdanim vodnim dovoljenjem. To pomeni, da tožena stranka svoje odločitve glede takega ugovora tožečih strank ni obrazložila na način, kot to od nje zahteva določba 214. člena ZUP in je zato v tem delu ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb postopka (7. točka prvega odstavka 237. člena v zvezi s prvim odstavkom 259. člena ZUP), s tem pa tudi dodaten razlog, zaradi katerega je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo ter vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-).1

30. Tožeči stranki sta se v pripravljalni vlogi po tem, ko sta prejeli dokumentacijo, ki jo je po pozivu sodišča predložila tožena stranka, dodatno sklicevali še na Pogodbo o koncesiji, ki jo je drugotožena stranka je sklenila s A. ter primerjali njun položaj s položajem slednje. Predlagali sta tudi naj se v zadevi kot strokovnjak imenuje dr. B.B., ki naj oceni obremenitve okolja s strani različnih subjektov, ki so jim izdana vodna dovoljenja. Sodišče ugotavlja, da so te navedbe in dokazni predlogi tožečih strank tožbena novota, ki je v postopku upravnega spora ni dopustno upoštevati. Po določbi tretjega odstavka 20. člena ZUS-1 namreč stranke v postopku upravnega spora ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost ta dejstva in dokaze navajati, oziroma predlagati v postopku pred izdajo akta. Tožeči stranki namreč nista navedli okoliščin, zaradi katerih tega ne bi mogli uveljavljati že v upravnem postopku. Sodišče se iz navedenega razloga do teh tožbenih navedb ni opredeljevalo.

K točki II izreka:

31. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, sta tožeči stranki, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičeni do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, tožečima strankama odmerilo nerazdelno v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožeči stranki pa je zastopal odvetnik.

1 Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-1658/02-17 z dne 20. 5. 2004. V tej zadevi je sicer šlo za vprašanje zakonitosti občinskega odloka o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, vendar pa je Ustavno sodišče RS sprejelo stališče o tem, kako mora ravnati normodajalec, ki želi različno urediti različne pravne položaje zavezancev, da se zagotovi spoštovanje načela enakosti pred zakonom.