Jedro

Tožeča stranka lahko strokovno mnenje omenjenega inštituta uporabi kot pomoč pri argumentaciji nepravilnosti pri uporabi materialnega ali procesnega prava v postopku zoper prvotni upravni akt, ne more pa biti to mnenje podlaga za sodno odločitev, da je nesprejem zahtevka v vsebinsko obravnavo oziroma izpodbijani sklep o zavrženju zahtevka na podlagi 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP nezakonit.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim aktom je tožena stranka na podlagi 6. in 9. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 36/04, ZLD) in 4. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), v zadevi verifikacije Lekarne B., odločila, da se vloga javnega zavoda Lekarna A. za verifikacijo Lekarne B., zavrže. V obrazložitvi akta je navedeno, da so na Ministrstvu za zdravje dne 10. 4. 2014 prejeli novo vlogo Javnega zavoda A. za verifikacijo Lekarne B. Novi vlogi je Lekarna A. priložila obrazec Priloga 3, dopis župana Mestne občine Ljubljana št. 160-4/2014-1 z dne 7. 2. 2014, sklep občinskega sveta Občine Postojna št. 03201-9/2013-17 z dne 24. 9. 2013 in dve pravni mnenji (marec in april 2014), ki so ju za Lekarno A. pripravili na Inštitutu za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani (z osnutkom pogodbe o prenosu izvrševanje posameznih ustanoviteljskih pravic med Mestno občino Ljubljana in Občino Postojna). Lekarna A. je vlogo za verifikacijo Lekarne B. vložila že 22. 11. 2013, a je ministrstvo presodilo, da ni izpolnjena predpostavka stvarne legitimacije in je vlogo s sklepom št. 1600-57/2013-8 z dne 28. 1. 2014 zavrglo. Ministrstvo je pri tem izhajalo iz podatkov, da Lekarna A. ni ustanovljena za delovanje na območju Občine Postojna, da Občina Postojna ni njena soustanoviteljica in da bi bilo morebitno soustanoviteljstvo Lekarne A. s strani Občine Postojna pravno formalna rešitev nastale situacije. V obrazložitvi akta je še navedeno, da je zoper navedeni sklep Lekarna A. vložila tožbo na Upravno sodišče Republike Slovenije, ki se vodi pod številko I U 338/2014-3. Lekarna A. v svoji novi vlogi veže možnost za uveljavitev novih dejstev in s tem novega postopka na priloženi pravni mnenji Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, iz katerih izhaja, da po mnenju avtorjev glede na določila ZLD in Zakona o zavodih (ZZ) obstaja možnost pogodbenega prenosa posameznih ustanoviteljskih pravic med Mestno občino Ljubljana in Občino Postojna.

2. Glede na navedeno je ministrstvo zaprosilo Ministrstvo za notranje zadeve za mnenje, ali je mogoče soustanoviteljstvo urediti pogodbeno. V svojem mnenju z dne 22. 4. 2014 je Ministrstvo za notranje zadeve zapisalo, da možnosti, da ustanovitelj javnega zavoda posamezne ustanoviteljske pravice oziroma njihovi izvrševanje, s pogodbo prenese na drug subjekt, ZZ ne ureja. Nadalje v svojem mnenju navaja, da je po njihovem mnenju mogoče učinkovito uresničiti določbe 9. člena ZLD tudi na tak način, da javni zavod za opravljanje lekarniške dejavnosti ustanovi več občin v soustanoviteljstvu za opravljanje te dejavnosti na svojem območju, v soglasju z Ministrstvom za zdravje in po poprejšnjem mnenju Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Navedeno mnenje je tekom postopka že bilo posredovano Lekarni A..

3. Po mnenju ministrstva tudi iz zgoraj navedenega mnenja izhaja, da je soustanoviteljstvo javnih zavodov sicer možno, da pa je potrebno v takšnih primerih upoštevati 9. člen ZLD in za to pridobiti soglasje Ministrstva za zdravje in Zavoda za zdravstveno varstvo Slovenije, kar nakazuje, da je soustanoviteljstvo potrebno urediti v aktu o ustanovitvi.

4. ZLD, kot materialni predpis v predmetni zadevi, v 9. in 13. členu določa, da je ministrstvo tisto, ki mora dati soglasje k ustanovitvi javnih lekarniških zavodov in k podelitvi koncesij. To sta v skladu z 2. členom zakona edini možni obliki opravljanja lekarniške dejavnosti, vse druge oblike so v nasprotju z zakonom. V skladu z že navedenim 9. členom se javni lekarniški zavod ustanovi s strani občine ali mesta za opravljanje lekarniške dejavnosti na svojem območju. Iz določil ZLD in namena zakonodajalca je moč ugotoviti, da javni zavod ustanovi občina na svojem območju. Območja občin določa Zakon o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij. Javni zavod pa lahko lekarne v skladu z ZLD organizira na določenem območju, ki pa ni nujno le območje občine, kot ga določajo predpisi, ki urejajo lokalno samoupravo. ZZ določa, da lahko zavod spremeni ali razširi dejavnost le s soglasjem ustanovitelja. Ustanovitelji javnih lekarniških zavodov so občine, ki bi tako morale dati soglasje k širitvi dejavnosti oziroma k odprtju nove lekarne „njihovega“ zavoda. Ministrstvo je v skladu z veljavno zakonodajo tisto, ki ugotavlja izpolnjevanje pogojev (kadrovskih pogojev in pogojev glede prostorov in opreme), ki jih morajo izpolnjevati lekarne za opravljanje lekarniške dejavnosti (verifikacija). Pravilnik o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti v III. poglavju z naslovom Postopek verifikacije lekarn določa postopke in obrazce vlog za postopek verifikacije lekarne.

5. Ministrstvo ugotavlja, da se v isti upravni zadevi vodi sodni postopek. Pri preverjanju ali gre za isto upravno zadevo je potrebno ugotoviti izpolnitev naslednjih elementov: ista stranka, isti organ, isto materialno pravo (ista določba), isti dejanski stan in isti namen postopka. Ministrstvo ugotavlja, da v predmetni zadevi gre za isto upravno zadevo. To je razvidno iz vloge Lekarne A.. Iz nje namreč izhaja, da gre za isto lekarno (ista poslovna enota) na istem naslovu. Prav tako gre v obeh vlogah za postopek verifikacije prostorov, opreme in kadrov v lekarni (isti namen). Stranka v postopku je v obeh primerih Lekarna A., organ odločanja pa Ministrstvo za zdravje. Materialni predpis je v obeh primerih ZLD (6. in 9. člen). Navedeni pravni mnenji Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani ne moreta predstavljati pravne podlage, vsa veljavna in za ta sklep relevantna zakonodaja se v času od izdaj prve odločbe ni spreminjala. Kot izhaja iz predhodno obrazloženih zaključkov ministrstva in tudi mnenja MNZ, pa je tudi dejansko stanje nespremenjeno. Še vedno niso pravno formalno urejena razmerja med občinami glede ustanoviteljstva Lekarne A.. Prav tako Lekarna A. v svoji vlogi niti sama natanko ne opredeli, v čem se nova vloga razlikuje od prvotne. Tako enkrat piše, da pravni mnenji predstavljata novo pravno podlago; drugič pa, da predstavljata ustrezno osnovo za začetek postopka verifikacije lekarne; tretjič pa iz samih mnenj izhaja, da bi pogodba (sklenjena) predstavljala nova dejstva in dokaze. Ministrstvo je v isti zadevi že odločilo s sklepom št. 1600-57/2013-8 z dne 28. 1. 2014, Lekarna A. pa je v tej zadevi sprožila spor pred Upravnim sodiščem RS, ki se vodi pod številko I U 338/2014-3. Tako dejansko stanje kot tudi pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, pa se nista spremenila. V takem primeru organ zahtevo s sklepom zavrže. 6. V tožbi tožeča stranka uveljavlja, da izpodbijanega sklepa tožene stranke ni mogoče niti preizkusiti, saj se tožena stranka v obrazložitvi sklepa sploh ne opredeljuje do novih dejstev, na podlagi priloženih pravnih mnenj Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti, iz katerih izhaja možnost pogodbenega prenosa posameznih ustanoviteljskih pravic med Mestno občino Ljubljana in Občino Postojna, temveč zgolj pavšalno poda svoje stališče, da se v času od izdaje prve odločbe relevantna zakonodaja naj ne bi spremenila in da je dejansko stanje nespremenjeno. Toženi stranki gre zato očitati opustitev ravnanja po uradni dolžnosti pri ugotavljanju relevantnega dejanskega stanja, saj bi v skladu z načelom materialne resnice (po določbi 8. člena ZUP) morala celovito in popolno ugotoviti resnično dejansko stanje v tej zadevi, med drugim tudi kot izhaja iz pravnih mnenj Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti in drugih priloženih listin, in šele nato bi lahko opravila eventualno primerjavo, ali gre za isti dejanski stan, kot izhaja iz že zavržene vloge tožeče stranke z dne 22. 11. 2013. Namesto tega pa je tožena stranka arbitrarno določila, da naj bi v konkretnem primeru šlo za primer iz 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, čeprav sploh ni opravila preizkusa, ali gre v novi vlogi v resnici za isto dejansko stanje ali morda spremenjeno. Tožena stranka bi namreč morala ugotoviti in presoditi, ali dejstva, ki so podana v zvezi s priloženim mnenjem Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, po vsebini predstavljajo drugačno dejansko stanje in šele nato odločiti o vlogi tožeče stranke. Tožena stranka je bistveno kršila določbe postopka, nepopolno in zmotno ugotovila dejansko stanje ter posledično tudi nepravilno uporabila materialno pravo. Predlaga odpravo odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

7. V odgovoru na tožbo tožena stranka ponavlja argumente iz izpodbijanega akta.

8. V pripravljalni vlogi tožeča stranka pravi, da tožena stranka zgolj povzema svoje razloge za zavrženje zahtevka, pri čemer vsebinsko ne dodaja ničesar novega, kar ne bi tožena stranka že argumentirano grajala oziroma presegla v svojih tožbenih navedbah. V tej zvezi tožeča stranka a priori nasprotuje kakršnemkoli sklicevanju tožene stranke na resolucijo, saj gre za politično-programski dokument, ki ne more ustvarjati nobenega normativnega učinka do tretjih oseb, saj po svoji naravi ni normativni pravni akt (vir), ki bi ustvarjal pravice in obveznosti do tožeče stranke.

Obrazložitev k prvi točki izreka:

9. Tožba ni utemeljena.

10. Po določilu 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP organ s sklepom zavrže zahtevo, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice. Pred izdajo izpodbijane odločbe dne 5. 6. 2014 je tožena stranka pravilno ugotovila, da o isti upravni zadevi teče sodni postopek v zadevi I U 338/2014-12 in sicer na podlagi tožbe iste tožeče stranke zoper isto toženo stranko zaradi sklepa o zavrženju zahteve tožene stranke z dne 28. 21. 2014 za isto upravno stvar. Tem ugotovitvam tožeča stranka nasprotuje zgolj v elementu, da ne gre za isto upravno stvar, kajti v tej drugi zadevi naj bi šlo po mnenju tožeče stranke za nova dejstva in sicer na podlagi priloženih pravnih mnenj Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti, iz katerih izhaja možnost pogodbenega prenosa posameznih ustanoviteljskih pravic med Mestno občino Ljubljana in Občino Postojna. Tožeča stranka uveljavlja, da tožena stranka sploh ni opravila preizkusa, ali gre v novi vlogi v resnici za isto dejansko stanje in bi zato morala celovito in popolno ugotoviti resnično dejansko stanje v tej zadevi in šele potem odločiti o zadevi.

11. Tožbeni ugovor, da tožena stranka ni opravila preizkusa, ali gre v novi vlogi za isto dejansko stanje, ne drži, ker je tožena stranka ta preizkus opravila od tretjega odstavka na strani 3 izpodbijane odločbe do konca obrazložitve akta. Poleg tega pa je razlaga določila 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP s strani tožeče stranke napačna oziroma izpodbijani akt z obravnavanega vidika ni nezakonit. Kakršno koli mnenje Inštituta za javno upravo pri pravni fakulteti ne more imeti nobenega vpliva bodisi na (spremenjeno) pravno podlago, bodisi na (spremenjeno) dejansko stanje, saj gre zgolj za pravno mnenje, iz izpodbijanega akta pa izhaja, da je bil zahtevi predložen zgolj osnutek pogodbe med občinama, čemur tožeča stranka ne oporeka. V času izdaje izpodbijanega akta nobeno novo razmerje v smislu soustanoviteljstva lekarne še ni nastalo, na kar se je oprla tožena stranka v izpodbijanem aktu. Tožeča stranka lahko strokovno mnenje omenjenega inštituta uporabi kot pomoč pri argumentaciji nepravilnosti pri uporabi materialnega ali procesnega prava v postopku zoper prvotni upravni akt z dne 28. 1. 2014, ne more pa biti to mnenje podlaga za sodno odločitev, da je nesprejem zahtevka v vsebinsko obravnavo oziroma izpodbijani sklep o zavrženju zahtevka na podlagi 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP nezakonit. 12. Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena ZUS-1) Obrazložitev k drugi točki izreka:

13. Po določilu 4. odstavka 25. člena ZUS-1, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka nosi svoje stroške postopka. Na tej podlagi je sodišče sprejelo odločitev iz druge točke izreka te sodbe.