Jedro

Aktivna legitimacija gre tožeči stranki na podlagi 1. odstavka 157. člena Ustave, 25. člena Ustave, 1. odstavka 1. člena ZUS, 2. odstavka 1. člena ZUS, 18. člena ZUS. Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja je namreč sui generis organ, ker je samostojen državni organ (1. odstavek 28. člena ZDIJZ), kar pomeni, da ni sestavni del ali strukturno povezan z nobenim drugim (ne)političnim oblastvenim organom (2. odstavek 28. člena ZDIJZ), ampak je samostojen procesni organ za vodenje pritožbenega postopka v zvezi z dostopom do informacije javnega značaja. To pomeni, da je tožena stranka samo v procesnem smislu instančni organ tožeči stranki, sicer pa ni s tožečo stranko v smislu določila 1. člena ZDIJZ v nikakršnem drugem pravno-političnem ali strukturno hierarhičnem razmerju. V prvi točki izreka je tožena stranka napačno navedla, da se odpravi odločba št. 564/Mvo z dne 16. 4. 2003, čeprav o tem aktu ne bi smela odločati v pritožbenem postopku, ampak le o odločbi št. 81/1AG-03-(304) z dne 15. 4. 2003. Druga točka izreka ima nepravilnosti zaradi tega, ker je premalo določna. V pravnem postopku se izvršuje izrek odločbe, ne pa obrazložitev. To pomeni, da mora biti izrek tako določen, da ga je mogoče brez vsakršnega dvoma tudi pravilno izvršiti. Razmejitev med pravnim konceptom "zagotovljene" pravice in pravnim konceptom "izvršljive" pravice. Ta razmejitev ni vzpostavljena niti v pravni doktrini niti v pravni (sodni) praksi niti za iztožljive ustavne pravice, niti za programske norme v ustavi niti za zakonske pravice. Ne drži argumentacija tožeče stranke, da je bila pravica do dostopa do informacij, kot pravno relevantna podlaga za zahtevek prizadete stranke v konkretnem primeru, vzpostavljena celo pred uveljavitvijo Ustave, ker je ta pravica zajeta v Splošni deklaraciji ZN o človekovih pravicah, Mednarodnem paktu o državljanskih in političnih pravicah (MPDPP), ter Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (MKVČP) in da zato ZDIJZ nima retroaktivnega učinka. Pred uveljavitvijo ZDIJZ v Sloveniji ustavna pravico do dostopa informacij javnega značaja ni bila zagotovljena na enak način, kot je zagotovljena po uveljavitvi ZDIJZ, in sicer zaradi pogojevanja dostopa do informacij javnega značaja s pravnim interesom, utemeljenim v zakonu (2. odstavek 39. člena Ustave), ZDIJZ pa v 1. členu to pravico daje vsakomur ob upoštevanju izjem iz določila 6. člena ZDIJZ. Ni potrebno, da zakonodajalec v posebni določbi izrecno navede, da ima zakon učinek za nazaj v določenih in posameznih zakonskih določbah. Dovolj je, če iz besedila, logike, sistematike in namena zakona nedvoumno izhaja, da ima zakon v posameznih določbah učinek za nazaj. Dejanska retroaktivnost po pravu EU ustreza t.i. pravi retroaktivnosti po slovenski pravni doktrini. Očitni retroaktivnosti po pravu EU pa ustreza t.i. neprava ali dejanska retroaktivnosti po slovenskem pravu, ki zahteva uporabo načela varstva zaupanja v pravo Slovenska ustavno-sodna praksa pa v zvezi s to vrsto retroaktivnosti varuje tudi pridobljene pravice, ker to izhaja iz določila 155. člena Ustave. Vendar pa so pridobljene pravice zavarovane tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj. Ni mogoče šteti, da je ZDIJZ specialni predpis, ki z vidika urejanja javnega dostopa do informacij derogira določbe ZTVP-1. Kakor tudi ni mogoče šteti, da je ZTVP-1 specialni predpis, ki jemlje učinek ZDIJZ, še posebej ob upoštevanju dejstva, da je ZDIJZ kasnejši predpis od ZTVP-1. Za konkretni primer to pomeni, da je pred uveljavitvijo ZDIJZ tožeča stranka lahko javnosti posredovala samo tiste informacije, tistim subjektom in v tistih primerih, ki jih je izrecno določal ZTVP-1 in morebiti drugi relevantni predpisi, kot na primer ZJA (2. odstavek 18. člena, 1. odstavek 16. člena, 33. člen), ker je določilo 2. odstavka 39. člena Ustave dostop do informacije javnega značaja pogojeval z obstojem v zakonu utemeljenega pravnega interesa. Po uveljavitvi ZDIJZ pa je transparentnost delovanja same Agencije večja, saj tožeča stranka sicer enako kot prej varuje poslovne skrivnosti gospodarskih subjektov, ki so zavarovane po ZGD ali drugih specialnih predpisih, če urejajo gospodarske družbe, in enako kot prej, varuje osebne podatke, ki so zavarovani po ZVOP, ker so to izjeme po 2. in 3. točki 6. člena ZDIJZ, med tem ko mora dostop do vseh ostalih informacij, glede katerih ni izrecno omejen dostop javnosti, tožeča stranka na zahtevo omogočiti, če so izpolnjeni pogoji po ZDIJZ. Pridobljene pravice se torej lahko nanašajo kvečjemu na gospodarske subjekte na trgu vrednostnih papirjev, katerih podatki, ki jih je imela tožeča stranka, niso bili dostopni javnosti po ureditvi pred uveljavitvijo ZDIJZ, so pa postali odprti za javnost po novi ureditvi. Na tej točki pride v poštev presoja načela zaupanja v pravo. Če v konkretni zadevi gre za poseg v pridobljene pravice, je ta poseg v skladu z načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave) in v konkretni zadevi ni kršeno določilo 155. člena Ustave.

Izrek

1. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba tožene stranke Pooblaščenke za dostop do informacij javnega značaja št. 020-2/2003/2 z dne 23. 9. 2003 odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek. 2. Zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne. 3. Zahtevek tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrže.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 2. in 3. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ) pritožbi AA zoper odločbo tožeče stranke št. 564/Mvo z dne 16. 4. 2003 (v prvi točki izreka izpodbijane odločbe) ugodila in odločbo tožeče stranke odpravila, v drugi točki izreka pa je tožena stranka odločila, da "je organ dolžan prosilcu posredovati zahtevane informacije". V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka najprej navaja, da je prosilec podal prošnjo, da mu organ omogoči dostop do informacij in sicer zapisnike sej Strokovnega sveta Agencije za trg vrednostnih papirjev v letih 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 in 2002 in sicer je zaprosil za posredovanje elektronskega zapisa (datotek) oziroma v primeru, da to ne bi bilo možno, fotokopij zapisa. Nato tožena stranka povzema vsebino dokumenta tožeče stranke št. 564/Mvo z dne 16. 4. 2003 kot odgovor tožeče stranke prosilcu, da Vlada še ni predpisala načina posredovanja informacij (5. odstavek 25. člena ZDIJZ), da še ni podzakonskih predpisov iz 11. člena ZDIJZ, da organ še ni določil uradne osebe iz 9. člena ZDIJZ in da je tožeča stranka z dokumentom z dne 16. 4. 2003 pozvala prosilca, da bolj konkretno določi, s katerimi informacijami iz zapisnikov sej organa se želi seznaniti, da bo organ lahko vsebinsko odločil o prošnji in je navedla, da zapisniki sej vsebujejo tudi podatke, ki niso javni v smislu 6. člena ZDIJZ. Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe nato povzema odgovor oziroma dopolnitev prošnje prosilca z dne 23. 4. 2003, da je velika večina tem, s katerimi se ukvarja Strokovni svet Agencije za trg vrednostnih papirjev in da razume, da bo organ skladno z določilom 7. člena ZDIJZ določene informacije izločil iz dokumentov in da bo zato moral plačati ustrezne materialne stroške. Temu sledi navedba v obrazložitvi izpodbijane odločbe, da je tožeča stranka dne 14. 5. 2003 izdala odločbo št. 81/1AG-03-(304), s katero je tožeča stranka prošnjo prosilca zavrnila s sklicevanjem na 155. člen Ustave glede na to, da je ZDIJZ začel veljati dne 22. 3. 2003 in ne more veljati za informacije, ki so nastale v času pred uveljavitvijo ZDIJZ. Tožena stranka nato povzema pritožbo prosilca zoper odločbo z dne 14. 5. 2003, v kateri prosilec navaja, da so izjeme glede dostopa do informacij javnega značaja določene le v določilu 6. in 26. člena ZDIJZ, pri čemer se je prosilec skliceval tudi na mnenje pravnega strokovnjaka, objavljeno v Financah dne 26. 5. 2003. Tožena stranka nato ob citiranju določila 155. člena in 39. člena Ustave izpelje materialno-pravni sklep, da uporaba ZDIJZ za informacije, ki so nastale pred uveljavitvijo ZDIJZ ni v nasprotju z določilom 155. člena Ustave in da posredovanje takih informacij ne pomeni retroaktivne uporabe določb ZDIJZ. V potrditev tega stališča citira še določilo 4. člena ZDIJZ in navaja pravno ugotovitev, da ZDIJZ časovno ne omejuje informacij, do katerih so upravičeni prosilci dostopa do informacij in da je bila pravica do dostopa do informacij javnega značaja zagotovljena najkasneje s sprejetjem Ustave. Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe vzpostavlja razliko med "zagotovljeno" ustavno pravico iz določila 39. člena Ustave in "izvršljivostjo" ustavne pravice, ki naj bi to postala z uveljavitvijo ZDIJZ. Meni, da pred uveljavitvijo ZDIJZ ustavne pravice ni bilo mogoče izvrševati, bil pa je določen "obseg pravice informacij javnega značaja" in "pojem informacije javnega značaja". ZDIJZ pa je določil "način uveljavljanja" ustavne pravice. ZDIJZ zato nima retroaktivne veljave, saj prosilec pred uveljavitvijo ZDIJZ ni mogel izvrševati pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Tožena stranka se ob tem sklicuje tudi na 19. člen Deklaracije ZN o človekovih pravicah in 19. člen Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah ter 10. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, češ da se te mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno in da so veljale že pred sprejetjem Ustave. Temu delu obrazložitve sledijo navedbe, da mora organ v skladu z določilom 22. člena ZDIJZ, če bo v celoti ugodil zahtevi prosilca, napraviti uradni zaznamek, napotek, kaj mora narediti organ, če bo zahtevo delno zavrnil, kakšna mora biti obrazložitev, v katerem primeru lahko zavrne dostop do informacij javnega značaja in napotki glede načina seznanitve z vsebino zahtevanih informacij, tako da način posredovanja informacije določi prosilec, organ pa je dolžan temu slediti.

Tožeča stranka vlaga tožbo na odpravo izpodbijane odločbe. Meni, da je izpodbijana odločba v nasprotju z določilom 155. člena Ustave, ker je med drugim spregledala, da je že kar nekaj zakonov, sprejetih po sprejetju Ustave RS, konkretiziralo način izvrševanja navedene ustavne pravice, na primer določilo 1. odstavka 54. člena Zakona o medijih in določilo 6. člena Zakona o državni upravi. ZDIJZ je glede na povedano samo eden izmed zakonov, ki pomenijo konkretizacijo uveljavljanja pravic iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS. Za konkretizacijo vsebine drugega odstavka 39. člena Ustave RS je sama Ustava RS pooblastila zakonodajalca, saj ima vsakdo pravico dobiti le takšno informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, ne pa katerekoli informacije javnega značaja. Če bi bili argumenti tožene stranke točni, bi bila določba 155. člena Ustave RS povsem nepotrebna, saj bi se vsi zakoni, sprejeti na podlagi Ustave RS, uporabljali oziroma bi učinkovali za nazaj in sicer že od sprejetja Ustave RS dalje. Poleg tega tožeča stranka pravi, da je tožena stranka po določilu 1. odstavka 252. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravila in da vsebina druge točke izreka izpodbijane odločbe nasprotuje razlogom oziroma obrazložitvi izpodbijane odločbe. Tožena stranka je namreč v obrazložitvi navedla, kako naj v ponovnem postopku ravna tožeča stranka. Iz teh napotitev in opozarjanj tožene stranke tožeči stranki je povsem jasno razvidno, da tožena stranka ni imela v mislih, da bi odpravila odločbo tožeče stranke in sama odločila o stvari v skladu z določilom 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), kot je odločila v izreku izpodbijana odločbe, pač pa da bi odločbo tožene stranke odpravila in vrnila tožeči stranki v ponovni postopek v skladu z določilom 3. odstavka 251. člena ZUP. Tožeča stranka pravi, da bi bila tožena stranka samo v primeru iz 3. odstavka 251. člena ZUP upravičena opozarjati tožečo stranko glede česa bi bilo potrebno pri ponovnem odločanju o isti zadevi dopolniti postopek. Zato je podana bistvena kršitev določb (upravnega) postopka. Tožeča stranka še poudarja, da zahteve prosilca AA ni presojala po njeni vsebini, pač pa, kot je razvidno iz obrazložitve odločbe tožeče stranke, izključno glede na formalne razloge ustavnopravne narave. Tožena stranka pa je (ob zmotni predpostavki, da je prosilec AA po ZDIJZ upravičen zahtevati zahtevane zapisnike) očitno, kar vnaprej predpostavila, da so vsi zapisniki sej strokovnega sveta tožeče stranke v letih 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 in 2002 takšne narave, da ne vsebujejo informacij oziroma podatkov iz 6. člena ZDIJZ. Predlaga, da sodišče odločbo odpravi in samo odloči o stvari oziroma podrejeno, da izpodbijano odločbo odpravi in vrne toženi stranki v ponoven postopek in da naloži toženi stranki, da tožeči stranki povrne njene stroške sodnega postopka v višini, kot jih bo odmerilo sodišče, s pripadajočimi zakonitimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe do plačila, vse v roku 15 dni pod izvršbo.

V odgovoru na tožbo prizadeta stranka pravi, da ji tožeča stranka ni posredovala zahtevanih informacij. Izjeme so v ZDIJZ taksativno naštete, torej je namen zakonodajalca, da se informacijo javnega značaja opredeli nadvse široko in tako izključi pretirano restriktivno interpretiranje zavezancev. Pravi, da določilo 5. člena ZDIJZ vsebuje tudi dosjeje in registre. Za te dokumente pa je značilno, da predstavljajo zbirko informacij, ki se skozi čas spreminjajo. V teh primerih gre za vpogled v informacije nastale ali izdelane v različnih časih, vključno s tistimi, ki so nastale pred uveljavitvijo ZDIJZ. Upoštevajoč zakonsko določeno vlogo tožeče stranke je nemogoče, da bi celotna zahtevana vsebina spadala med izjeme iz 6. člena ZDIJZ. Če tožeča stranka meni nasprotno, bi morala to dokazati sama, česar pa ni storila. Pravi, da so mu zaradi dolgega postopka kršene zakonske pravice in predlaga čim hitrejše odločanje, ker gre za precedenčni primer. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne oziroma podrejeno, da sodišče samo odloči o stvari.

V odgovoru na tožbo tožena stranka oporeka tožeči stranki aktivno legitimacijo na podlagi sklicevanja na določilo 157. člena Ustave, načelo delitve oblasti, hierarhično delitev del in nalog znotraj izvršilne oblasti, ob sklicevanju tudi na stališče Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-224/96 z dne 22. 5. 1997, kjer Ustavno sodišče pravi, če bi sodstvo kljub temu, da je o posamezni pravici že odločil upravni organ, moralo na podlagi vložene tožbe vselej avtomatično soditi v sporu polne jurisdikcije, potem ne bi šlo več za sodno kontrolo upravnega odločanja, ampak za prevzem upravnega odločanja. Organ prve stopnje zato ne more, če se ne strinja z odločitvijo organa druge stopnje, tožiti le tega, saj je nasproti zunanjemu udeležencu podan zgolj en organ (odločba Ustavnega sodišča Rs v zadevi U-I-146/98, Uradni list RS, št. 51/98). Tožena stranka kot primer navaja situacijo, da tožeča stranka odloča na prvi stopnji in vloži tožbo zoper odločitev organa druge stopnje oziroma nadrejenega organa in s tem postane stranka postopka, kar pomeni, da lahko kot stranka vloži zahtevek za odložitev izvršbe in sama odloča o svoji zahtevi kot organ. Če bi sodišče priznalo aktivno legitimacijo tožeči stranki, bi dopustilo, da tudi organ druge stopnje ni dolžan izpolniti obveznosti iz sodbe sodišča. Tožena stranka priznava, da so že pred ZDIJZ drugi zakoni urejali dostop do določenih informacij, vendar ZDIJZ to ureja za vse ljudi, ne samo v zvezi z mediji. Nadalje meni, da tožnik pred sprejetjem ZDIJZ ni pridobil pravic, ki naj bi jih varoval pravni red (pravica zaprtosti pred javnostjo) in zato odločitev pooblaščenca ne posega v že pridobljeno pravico tožnika. Sklicuje se na stališče Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-101/95 (Uradni list RS, št. 13/98), v katerem Ustavno sodišče ugotavlja, da določilo 155. člena Ustave ne preprečuje, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti načelu zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države (2. člen). Pravi, da je tožena stranka ravnala v skladu z določilom 252. člena ZUP in izpodbijano odločbo tožnika odpravila in sama odločila. Ni pa res, da je tožena stranka hotela odločbo samo odpraviti in zadevo vrniti organu v ponovni postopek. Tožena stranka še pravi, da je tožnik zavrnil navedeno zahtevo zgolj zaradi dejstva, ker naj bi veljala retroaktivnost. Tožnik nikjer ne navaja, da bi bil podan poleg tega še kateri izmed razlogov, ki lahko pomenijo izjemo v skladu s 6. členom ZDIJZ. Tožnik tudi ne obrazloži nobene izjeme, zaradi katere bi bila taka omejitev upravičena. Po mnenju tožene stranke je bil zahtevek prosilca zelo jasen in tožena stranka je odločila o tem na podlagi odločbe, ki jo je izdal organ prve stopnje. Organu prve stopnje se ni zdelo primerno obrazložiti tudi morebitne izjeme v skladu s 6. členom ZDIJZ, ali pa jih ni, in je zato tožena stranka odločala o temeljnem vprašanju in sicer o upravičenosti dostopa do informacij javnega značaja, za katere je zaprosil prosilec. Ker pa se pooblaščenec zaveda, da kljub temu morebiti znotraj zahtevanih dokumentov le obstajajo deli informacij, ki padejo pod izjeme, kot jih določa 6. člen ZDIJZ, je tožena stranka naložila tožniku, da le to upošteva in v skladu z določbami ZDIJZ izroči vse informacije, ki ne padejo pod izjeme v skladu s 6. členom ZDIJZ. S tem je tožena stranka podala svojo odločitev, da seje zapisnikov Strokovnega sveta Agencije za trg vrednostnih papirjev kot celota niso predmet izjem in da torej predstavljajo informacijo javnega značaja, kot to določa ZDIJZ, da pa znotraj teh dokumentov, kljub temu lahko obstajajo informacije, ki pa so predmet izjem. Nadalje tožena stranka pojasnjuje, da tožnika v izpodbijani odločbi zgolj opozarja, da je odločala le v mejah zahtevka, sama implementacija odločbe pa je na podlagi ZUP na strani tožnika, ki mora znotraj odločitve pooblaščenca pri konkretizaciji odločbe upoštevati določbe ZDIJZ. Pooblaščenec opozarja tožnika, da le-ta ne bo odločal o glavni stvari, saj je o njej že odločil nadrejeni organ kontrole dostopa do informacij javnega značaja. Poleg tega tožena stranka pravi, da v izpodbijani odločbi tudi opozarja tožnika, da sicer tretji odstavek 251. člena ZUP res določa dolžnost organa druge stopnje, da v primeru, ko le-ta pošlje zadevo v ponovni postopek organu prve stopnje le-tega opozori, glede česa je treba dopolniti postopek. V obravnavanem primeru pa ne gre za tako situacijo, saj je organ druge stopnje o zahtevku stranke že odločil, organu prve stopnje pa je zgolj navedel, kakšna je implementacija navedene odločitve. Tožena stranka opozarja, da sama nima pred seboj vseh zahtevanih informacij in da je zato lahko odločala zgolj o sporu na podlagi podatkov in razlogov, dejstev in dokazov, ki so jih stranke navajale v postopku. Ker tožnik ni navajal dejstev in dokazov, ki jih navaja šele sedaj, tožena stranka o teh ni mogla odločati že tedaj. Tožena stranka je to storila v konkretnem primeru zaradi očitnega nerazumevanja pravice, ki jo zagotavlja ZDIJZ, s strani tožnika. V obravnavanem primeru je pooblaščenec odgovarjal na trditve tožnika in pri tem tudi odločil o zahtevku prosilca. S tem je odločal o ustavnopravnih vprašanjih, ki jih je izpostavil tožnik in o katerih mora v skladu z določbami ZUP odgovoriti, hkrati pa je izdal čisto konkretno odločbo o čisto vsebinskem vprašanju, ki ga je podal prosilec. Zato je navedena izjava tožnika v tem delu brezpredmetna. Tožena stranka zahtevku po povrnitvi stroškov ugovarja, saj organ zahteva teoretično povrnitev stroškov od samega sebe. Poleg tega v tem primeru postavlja nasprotni zahtevek in zahteva od organa prve stopnje da plača ustrezno takso za vodenje spora pred pooblaščencem.

V dopolnitvi odgovora na tožbo tožena stranka argument o tem, da tožeča stranka ni aktivno legitimirana za tožbo, opira na določilo 15. člena Zakona o državni upravi (ZDU), ki določa status agencij ter 3., 28. in 33. člen Zakona o javnih agencijah. Pravi, da ima uprava svoj vrh in le ta prevzema odgovornost za svoje določitve. Če se za končnega razsodnika proglasi prvostopenjski organ, to pomeni popačenje oblasti. Pooblaščenec je instančni organ, ki odloča, in je tisti, ki na podlagi zakona (251. člena ZUP) odloča, kako ravnati. V prvi vrsti instančni organ lahko instančno odloča in šele podredno vrne organu prve stopnje zadevo v ponovno odločanje.

V pripravljalni vlogi z dne 24. 12. 2003 tožeča stranka pravi, da je v tovrstnih zadevah tožena stranka poseben državni organ (1. odstavek 28. člena ZDIJZ) in da se ZUP skladno z določilom 15. člena ZDIJZ uporablja le subsidiarno. Podlago za aktivno legitimacijo opira na določilo 1. in 2. odstavka 1. člena, 18. in 20. člen ZUS, 289. člen Zakona o trgu vrednostnih papirjev, 28. in 31. člen ZDIJZ, 157. in 120. člen Ustave. Predmet tovrstnih postopkov je drugačen kot v drugih upravnih zadevah, kjer odločanje o pravicah in obveznostih v ničemer ne posega in ne vpliva na delovanje organov, ki so pristojni za odločanje. V predmetni zadevi pa posredovanje informacij lahko povzroči motnje v delovanju, z odločbo se lahko poseže v integriteto oziroma v zakonsko določeno neodvisnost organa. Razlaga, ki jo zagovarja tožena stranka, bi pomenila, da se tudi sodišče ne bi moglo pritožiti zoper odločbo tožene stranke, s čimer bi se tožena stranka hierarhično dvignila nad vse državne organe, te pristojnosti pa ji Ustava ne daje. Tudi po mnenju tožeče stranke ureditev izvršbe po ZUP ni komplementarna z ZDIJZ, vendar pa to po mnenju tožeče stranke ne more biti razlog za odrekanje aktivne legitimacije tožeči stranki v upravnem sporu. Tožeča stranka tudi meni, da povezovanje aktivne legitimacije tožeče stranke in dolžnosti izpolnjevanja pravnomočnih sodb ne vzdrži. Glede sklicevanja tožene stranke na Zakon o javnih agencijah (ZJA) pa tožeča stranka navaja 1., 28., 33. in 50. člen ZJA in Zakon o trgu vrednostnih papirjev (ZTVP-1, 1. člen). Sklicuje se tudi na določila 182., 71. in 303. člena ZTVP-1 in pravi, da gre za matični predpis, ki ureja delovanje in pristojnost tožeče stranke in je začel veljati pred ZDIJZ in natančno določa vrsto informacij, ki imajo javni značaj, in jih lahko kdor koli zahteva. Potem ponavlja tožbeni argument o neskladju med izrekom iz druge točke in obrazložitvijo izpodbijane odločbe. Pravi, da je odločba postala dokončna, zato ne more nalagati prvostopenjskemu organu, kako naj ravna v postopku. V pripravljalni vlogi z dne 13. 1. 2004 tožeča stranka pravi, da se dosjeji in registri skozi čas res spreminjajo, a javna dostopnost teh informacij ne velja za vse vrste informacij in prizadeta stranka te vrste informacij tudi ni zahtevala. Izročitev podatkov, ki jih ureja 71. člen ZTVP-1, bi lahko prizadeta stranka zahtevala tudi glede tistih podatkov, ki so nastali pred uveljavitvijo ZDIJZ, vendar ne na podlagi ZDIJZ, ampak na podlagi ZTVP-1 kot posebnega in specialnega predpisa. Odgovarja tudi, da prizadeta stranka ne navaja, kakšna škoda ji nastaja zaradi neizročitve nekaj sto zapisnikov sej Strokovnega sveta Agencije za trg vrednostnih papirjev. Meni, da ima zahteva za izročitev nesorazmerno velikega števila posameznih informacij, ne da bi bila takšna zahteva tudi dejansko utemeljena s potrebo prosilca po takšnih informacijah, naravo kršitve načela poštene uporabe pravic (11. člen ZUP).

V odgovoru na pripravljalno vlogo prizadeta stranka med drugim pravi, da tožeča stranka z ničemer ne utemeljuje, da bi ji posredovanje zahtevanih informacij povzročilo motnje v delovanju in zahteva tudi ne more pomeniti posega v integriteto organa in njegove pristojnosti, ki jih ima po zakonu. Sklicevanje na določilo 182. člena ZTVP-1 pa je brezpredmetno, ker v prvostopenjski odločbi tovrstne utemeljitve ni.

V vlogi z dne 21. 1. 2004 tožena stranka med drugim, ob sklicevanju na 238. člen ZUP in 14. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS), pravi, da tožeča stranka v vsakem pisanju navaja nova dejstva in dokaze, med tem ko je bila obrazložitev prvostopenjske odločbe na dveh straneh. Meni, da tožeča stranka napačno navaja, da je pooblaščenec poseben državni organ, saj določilo 1. odstavka 28. člena ZDIJZ določa, da je pooblaščenec samostojen državni organ. Subsidiarno se ZUP uporablja samo v primeru pisno vložene zahteve. Vztraja, da tožeča stranka nima aktivne legitimacije. Zahteva glavno obravnavo.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

Obrazložitev k prvi točki izreka: Tožba je utemeljena. Glede ugovora aktivne legitimacije tožeče stranke sodišče ugotavlja, da je treba pri uporabi Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003, 69/2004) v zvezi s tovrstnim vprašanjem izhajati iz uveljavljene metode razlage, da so tako kot mednarodne pogodbe o človekovih pravicah tudi ustavni akti demokratičnih držav t.i. "žive listine" (living charters), ki jih je treba razlagati, če jezikovna razlaga to dopušča, med drugim tudi z dinamično metodo razlage, ki upošteva aktualne družbene spremembe in potrebe. Ureditev upravnega spora po Ustavi je bila sicer primarno res namenjena zagotovitvi sodnega varstva v zvezi s pravicami, obveznostmi ali pravnimi koristmi posameznikov in organizacij v zadevah, ko nosilci javnih pooblastil odločajo z dokončnimi posamičnimi akti (1. odstavek 157. člena Ustave). Vendar pa za edini namen upravnega spora ni mogoče šteti le sodnega varstva pravic zasebno-pravnih subjektov, ampak je (bil) namen upravnega spora tudi presoja zakonitosti odločanja nosilcev javnih pooblastil v konkretnih (upravnih) postopkih, kar izhaja iz besedila 1. odstavka 157. člena Ustave. Z aktivno legitimacijo tožeče stranke v konkretnem sporu je drugi namen določila 1. odstavka 157. člena Ustave izpolnjen, četudi je tožbo v upravnem sporu vložil nosilec javnih pooblastil zoper drugega nosilca javnih pooblastil. Izpolnjen pa je tudi prvi omenjeni namen upravnega spora, kajti v sporu, v katerem organ vloži tožbo zoper odločbo pooblaščenke za dostop do informacije javnega značaja, gre namreč tudi za sodno varstvo ustavne pravice prizadete stranke iz določila 2. odstavka 39. člena Ustave. Zakonodajalec je namreč skladno z določilom 4. odstavka 15. člena Ustave takšen način sodnega varstva omenjene ustavne pravice, ki sledi varstvu v upravnem postopku, ter tudi način uresničevanja pravice (2. odstavek 15. člena Ustave) predpisal v ZDIJZ (Uradni list RS, št. 24/2003). To pomeni, da gre v konkretni zadevi hkrati za sodni nadzor nad zakonitosti upravnega odločanja pooblaščenke za dostop do informacij javnega značaja, ki se zaradi narave ustavne pravice izvršuje v razmerju do drugega javno-pravnega organa, oseba, ki ji gre v tem istem upravnem sporu sodno varstvo ustavne pravice, pa ima položaj prizadete stranke v upravnem sporu. Pri tej razlagi je namreč treba upoštevati aktualne družbene spremembe in potrebe glede na to, da so v modernih demokratičnih državah zaznavni procesi ustanavljanja novih in samostojnih organov sui generis in v okviru teh procesov ne gre samo za neodvisne agencije, ki vzpostavljajo kompleksnejša razmerja znotraj sistema delitve oblasti; poleg tega pa zaradi prenašanja javnih funkcij na zasebno-pravne subjekte prihaja do oblikovanja mešanih zasebno-javnih pravnih subjektov z javnimi pooblastili. Zato ob upoštevanju dinamične razlage ni mogoče iz Ustave izpeljati omejitve, da je upravni spor možen izključno samo med zasebnim subjektom na eni strani in javno-pravnim subjektom na drugi strani. Aktivna legitimacija gre tožeči stranki tudi na podlagi 25. člena Ustave, ki pravice do pravnega sredstva zoper odločitve nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o dolžnostih ali pravnih interesih, ne omejuje na zasebno-pravne subjekte, ampak gre po besedilu ustavnega člena ta pravica vsakomur. Takšna razlaga aktivne legitimacije tožeče stranke je skladna tudi z Zakonom o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000), saj je tožeča stranka pravna oseba, ki ji je bila z izpodbijano odločbo nosilca javnih pooblastil naložena določena obveznost in ji gre sodno varstvo tudi po določilu 1. odstavka 1. člena ZUS. Presoja zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, kot drugi temeljni namen upravnega spora, pa je zajeta tudi v določilu 2. odstavka 1. člena ZUS, ki upravnega spora ne omejuje na sodno varstvo pravic subjektov zasebnega prava. Aktivna legitimacija tožeče stranke izhaja tudi iz določila 18. člena ZUS, ker je tožeča stranka pravna oseba, ki misli, da je njena na zakon oprta neposredna korist z izpodbijanim aktom kršena. Argument tožene stranke o nekompatibilnosti postopka izvršbe s pravnim stališčem, da ima tožeča stranka aktivno legitimacijo, navedene razlage Ustave in ZUS ne odtehta in za rešitev tega upravnega spora ni bistven. Ravno tako ne drži argument tožene stranke, ki se nanaša na "popačenje oblasti" in hierarhijo odločanja v upravnem sektorju. Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja je namreč sui generis organ, ker je samostojen državni organ (1. odstavek 28. člena ZDIJZ), kar pomeni, da ni sestavni del ali strukturno povezan z nobenim drugim (ne)političnim oblastvenim organom (2. odstavek 28. člena ZDIJZ), ampak je samostojen procesni organ za vodenje pritožbenega postopka v zvezi z dostopom do informacije javnega značaja. To pomeni, da je tožena stranka samo v procesnem smislu instančni organ tožeči stranki, sicer pa ni s tožečo stranko v smislu določila 1. člena ZDIJZ v nikakršnem drugem pravno-političnem ali strukturno hierarhičnem razmerju. Zaradi tega je sklicevanje tožene stranke za argumentiranje odsotnosti aktivne legitimacije tožeče stranke na sistem državne uprave, kot ga urejajo ZDU in ZJA in tudi ZUP neutemeljeno. ZUP se namreč ne more uporabljati za argument proti aktivni legitimaciji, kajti ZUP se po določilu 4. odstavka 27. člena ZDIJZ uporablja za pritožbeni postopek, ne pa tudi za vprašanje, ali prvostopenjski organ lahko sproži upravni spor ali ne. Takšno razlago določila 31. člena ZDIJZ v povezavi z ZUS in Ustavo, ki dopušča upravni spor med dvema javno-pravnima subjektoma, potrjuje tudi upravno-sodna praksa (na primer: upravni spor med mestno občino in ministrstvom U 2158/2003; upravni spor med državnim pravobranilcem in ministrstvom U 744/2002, U 1005/2002; upravni spor med javno-pravno zbornico in državnim uradom U 642/2002; upravni spor med javnim skladom in občino U 582/2003; upravni spor med agencijo in občino U 1732/2004, U 1839/2001). Obravnavi primer torej ni edini in ni prvi, ko sta stranki postopka javno-pravni instituciji. Ker je sodišče ugotovilo, da je tožeča stranka aktivno legitimirana za tožbo v upravnem sporu, v nadaljevanju obrazložitve sodbe podaja utemeljitev, zakaj je izpodbijani akt nezakonit. Po določilu 2. odstavka 213. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000) mora biti izrek kratek in določen, po določilu 1. odstavka tega člena pa se v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih. Predmet pritožbenega postopka je bila pritožba AA zoper odločbo tožeče stranke št. 81/1AG-03-(304) z dne 15. 4. 2003, kajti po določilu 3. odstavka 27. člena ZDIJZ pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja odloča o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrnil zahtevo. V konkretnem primeru pa je tožena stranka že v uvodu odločbe navedla, da je odločila o pritožbi zoper odločbo št. 564/Mvo z dne 16. 4. 2003, čeprav navedeni akt ni odločba (o zavrnitvi zahteve), ampak pojasnilo s pozivom za dopolnitev zahteve. Tudi v prvi točki izreka je tožena stranka napačno navedla, da se odpravi odločba št. 564/Mvo z dne 16. 4. 2003, čeprav o tem aktu ne bi smela odločati v pritožbenem postopku, ampak le o odločbi št. 81/1AG-03-(304) z dne 15. 4. 2003. To je zadosten razlog za nezakonitost izpodbijane odločbe, ker tožena stranka ni odločila o predmetu postopka (1. odstavek 213. člena ZUP). Kljub temu bo sodišče v obrazložitev sodbe zajelo tudi druge nepravilnosti v izpodbijani odločbi zaradi bolj učinkovitega nadaljnjega vodenja postopka. Druga točka izreka ima nepravilnosti zaradi tega, ker je premalo določna. V pravnem postopku se izvršuje izrek odločbe, ne pa obrazložitev. To pomeni, da mora biti izrek tako določen, da ga je mogoče brez vsakršnega dvoma tudi pravilno izvršiti. Zato mora tožena stranka, kadar po vsebini odloči o zadevi, izrek oblikovati tako, da je iz izreka in ne šele iz obrazložitve odločbe razvidno, kateri organ je dolžan posredovati informacije, komu (z imenom, priimkom) jih je dolžan posredovati, na kakšen način mora organ posredovati informacije, katere informacije mora posredovati in kdaj oziroma v kakšnem roku. V konkretni zadevi tožena stranka ni izpolnila navedenega pravnega standarda določnosti druge točke izreka in je zato kršila določilo 2. odstavka 213. člena ZUP. S to nepravilnostjo je povezan naslednji vidik nezakonitosti izpodbijane odločbe. Gre za nasprotje med izrekom in obrazložitvijo izpodbijane odločbe. Iz izreka in obrazložitve odločbe ter pojasnil tožene stranke v odgovorih na tožbo nedvomno izhaja, da tožena stranka šteje drugo točko izreka za meritorno (načelno) odločitev o stvari, med tem ko iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja tudi, da mora tožena stranka v ponovnem postopku na bolj natančen način odločiti, katere informacije bo posredovala prizadeti stranki in pod kakšnimi pogoji morebiti tudi zavrniti dostop do določenih informacij. Takšen način odločanja in utemeljevanja upravnih odločitev je nezakonit, ker vzpostavlja nejasno pravno razmerje in je v nasprotju z določilom 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP.

V nadaljevanju obrazložitve sodbe sodišče prehaja k materialno-pravnim nepravilnostim v izpodbijani odločbi. Te se nanašajo na uporabo določila 155. člena Ustave, kar je tudi ključni tožbeni ugovor in je relevanten za nadaljnji potek postopka. Tožena stranka navaja tri argumente, da ne gre za retroaktivno uporabo ZDIJZ in sicer, ker je zakonodajalec opredelil javno informacijo na način, ki je določen v 4. členu ZDIJZ, ker ZDIJZ časovno ne omejuje informacij, do katerih so upravičeni prosilci dostopa do informacij javnega značaja in ker so osebe sicer imele zagotovljeno to pravico že pred ZDIJZ, vendar je niso mogli izvrševati. Drugi argument, da ZDIJZ časovno ne omejuje informacij, ni pravilen, saj dejstvo, da ZDIJZ informacij časovno ne omejuje, to še ne pomeni, da ZDIJZ v posameznih določbah ne bi mogel imeti (ne)dopustnega povratnega učinka. V zvezi s prvim in tretjim argumentom pa tožena stranka v več elementih narobe razlaga ustavno pravico iz 39. člena Ustave in mednarodno pravo na področju dostopa do informacij javnega značaja, kar bo sodišče natančno obrazložilo v nadaljevanju sodbe. Na strani 4 obrazložitve izpodbijane odločbe tožena stranka namreč vzpostavlja razmejitev med pravnim konceptom "zagotovljene" pravice in pravnim konceptom "izvršljive" pravice. Ta razmejitev ni niti v pravni doktrini niti v pravni (sodni) praksi vzpostavljena niti za iztožljive ustavne pravice, niti za programske norme v ustavi niti za zakonske pravice. V konkretnem primeru gre za ustavno pravico prizadete stranke iz določila 2. odstavka 39. člena Ustave. To je iztožljiva ustavna pravica, kar pomeni, da zanjo velja določilo 1. odstavka 15. člena Ustave, po kateri se ustavne pravice uresničujejo neposredno na podlagi Ustave, in določilo 4. odstavka 15. člena Ustave, po kateri je tudi za to pravico zagotovljeno sodno varstvo. Pravno razlikovanje med "zagotovljeno" in "izvršljivostjo" pravice je zato v nasprotju z določilom 15. člena Ustave. Za uresničevanje ali sodno varstvo te ustavne pravic torej ni potrebno, da zakonodajalec nujno sprejme poseben krovni zakon kot je ZDIJZ, da bi se taka pravica lahko "izvrševala". Če zakonodajalec to stori, naj bi s tem olajšal dejansko uresničevanje te pravice in v konkretnem primeru je z ZDIJZ tudi predpisal specifičen način uveljavljanja pravnih sredstev ter hkrati ob obstoju drugih zakonov s posameznih področij, ki zadevajo vidike te ustavne pravice, dodatno opredelil pojmovno zvezo "/.../ v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon /.../" iz določila 2. odstavka 39. člena Ustave. Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe argumentira tudi stališče, da je bila pravica do dostopa do informacij, kot pravno relevantna podlaga za zahtevek prizadete stranke v konkretnem primeru, vzpostavljena celo pred uveljavitvijo Ustave, ker je ta pravica zajeta v Splošni deklaraciji ZN o človekovih pravicah, Mednarodnem paktu o državljanskih in političnih pravicah (MPDPP), ter Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (MKVČP) in da zato ZDIJZ nima retroaktivnega učinka. Takšna argumentacija tožene stranke ne drži. Pravica prizadete stranke, ki je med drugim tudi predmet tega spora, je bila vzpostavljena s sprejemom Ustave. Splošna deklaracija ZN o človekovih pravicah v določilu 19. člena ne vzpostavlja pravno obvezujoče podlage za pravico, ki jo uveljavlja prizadeta stranka. MPDPP (Uradni list SFRJ, št. 7/71, Akt o notifikaciji nasledstva ...Uradni list RS, št. 9/92 MP, Uradni list RS, št. 35/92) v določilu 2. odstavka 19. člena sicer govori o pravici do sprejemanja vsakovrstnih informacij ne glede na državne meje. Vendar v določilu 3. odstavka istega člena MPDPP predvideva omejitve tej pravici, ki morajo biti določene z zakonom in MPDPP. Poleg tega mnenja Odbora ZN za človekove pravice, ki daje interpretacije MPDPP ne gredo tako daleč, da bi bilo mogoče v tem upravnem sporu iz MPDPP izpeljati pravno podlago za uveljavljanje pravice do dostopa do informacij javnega značaja, ki jih je v konkretni zadevi zahtevala prizadeta stranka. Tožena stranka pa se tudi ni sklicevala na konkretno mnenje Odbora ZN za človekove pravice, ampak je pavšalno navedla MPDPP. Pavšalno oziroma netočno je tudi sklicevanje tožene stranke na MKVČP (Uradni list RS, št. 7/94 - MP, 33/94), kajti tudi določilo 2. odstavka 10. člena MKVČP predvideva zakonske omejitve pravice do sprejemanja obvestil. Poleg tega je sistem varstva človekovih pravic na podlagi mednarodnih mehanizmov, vezanih na MKVČP, subsidiarne narave v odnosu do mehanizmov držav podpisnic MKVČP za uresničevanje in varstvo pravic iz MKVČP. Nadalje državam podpisnicam MKVČP Sodišče za varstvo človekovih pravic pušča določeno polje proste presoje pri uporabi določil iz MKVČP. Upravno sodišče ne pozna primera iz sodne prakse Sodišča za človekove pravice, ki bi bil primerljiv z obravnavano pravno situacijo, in na podlagi katerega bi bilo mogoče izpeljati pravno podlago za pravico do dostopa do zahtevanih informacij v konkretnem primeru. Tožena stranka pa takšnega primera ne navaja, čeprav bi bilo to za uporabo MKVČP v konkretnem primeru potrebno, kajti brez tega je uporaba MKVČP preveč pavšalna in netočna. Sodišče je v tej argumentaciji upoštevalo sodbo Sodišča za človekove pravice v zadevi Guerra and Others v. Italy z dne 27. 1. 1998 in Leander v. Sweden, App. No. 9248/81, Series A No. 116. V zadevi Guerra and Others v. Italy je Sodišče za človekove pravice zavzelo zavzelo restriktivno razlago pravice do sprejemanja informacij, kar je razumljivo, spričo dejstva, da MKVČP ne vzpostavlja politične unije med državami podpisnicami s skupnimi organi, ki bi temeljili na načelu delitve treh vej oblasti, niti takšne politične unije ni na ravni Sveta Evrope. Na ravni Sveta Evrope je sprejeto le Priporočilo Odbora Ministrov 2 (2002) državam članicam glede dostopa do uradnih dokumentov z dne 21. 2. 2002 (Recommendation Rec (2002) 2 of the Committee of Ministers to member states on access to offical documents). Omenjeni del določila 10. člena MKVČP zato po praksi Sodišča za človekove pravice prepoveduje državi, da posameznikom omejuje sprejemanje informacij, ki bi jih drugi radi oziroma so jih pripravljeni posredovati. Gre torej zgolj za princip varovanja negativne svobode. V zvezi s to določbo Sodišče za človekove pravice govori o pravici javnosti do sprejemanja informacij, ki je odraz specifične funkcije novinarjev, da posredujejo informacije in ideje iz zadev javnega interesa. Ta pravica pa ne vzpostavlja pozitivnih obveznosti države za zbiranje in posredovanje informacij (sodba v zadevi Guerra and Others v. Italy z dne 27. 1. 1998, odst. 53), kar velja tudi za primer, ko je stranka zahtevala predložitev zaupne informacije iz zaupnega uradnega dokumenta vlade (sodba Sodišča za človekove pravice v zadevi Leander v. Sweden z dne 26. 3. 1987, odst. 74). Iz tega sledi, da pred uveljavitvijo ZDIJZ v Sloveniji ustavna pravico do dostopa informacij javnega značaja ni bila zagotovljena na enak način, kot je zagotovljena po uveljavitvi ZDIJZ, in sicer zaradi pogojevanja dostopa do informacij javnega značaja s pravnim interesom, utemeljenim v zakonu (2. odstavek 39. člena Ustave), ZDIJZ pa v 1. členu to pravico daje vsakomur ob upoštevanju izjem iz določila 6. člena ZDIJZ. Zato na tak način tožena stranka ne more utemeljiti, da ZDIJZ v konkretnem primeru nima retroaktivnega učinka. Tej obrazložitvi sodišče dodaja, da so tudi argumenti tožeče stranke glede obstoja retroaktivnega učinka izpodbijane odločbe neutemeljeni. Organ, ki je odločal na prvi stopnji, je zavzel pravno stališče, da bi posredovanje zahtevanih informacij pomenilo protiustavno retroaktivno uporabo ZDIJZ, in je to stališče tudi v tožbi oprl na dva argumenta. Prvi argument je ta, da ZDIJZ nima nikakršnih določb, ki bi določale, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj. Drugi argument pa je ta, da je prosilec zahteval informacije iz časa pred uveljavitvijo ZDIJZ. Prvi argument za obstoj retroaktivnosti prvostopenjskega organa se ne nanaša na vprašanje, ali gre za retroaktivni učinek ZDIJZ ali ne, ampak zadeva vprašanje (ne)izpolnitve pogojev za dopustno retroaktivnost, kajti določilo 2. odstavka 155. člena Ustave med pogoji za dopustno retroaktivnost zahteva, da "samo zakon lahko določi", da imajo /.../. Če pa je prvostopenjski organ s tem argumentom skušal utemeljiti, da je imel zakonodajalec namen, da informacije, ki so nastale pri organu pred uveljavitvijo ZDIJZ, ne spadajo pod režim ZDIJZ, potem takšen argument ne vzdrži. Kajti, bistvo pogoja, da "samo zakon lahko določi", da imajo /.../, je v tem, da tega ne more določiti podzakonski predpis, ampak samo zakon. Ob tem sodišče poudarja, da ni potrebno, da zakonodajalec v posebni določbi izrecno navede, da ima zakon učinek za nazaj v določenih in posameznih zakonskih določbah. Dovolj je, če iz besedila, logike, sistematike in namena zakona nedvoumno izhaja, da ima zakon v posameznih določbah učinek za nazaj. V tem smislu je z vidika jezikovne in logične razlage pomembno, da ZDIJZ v določilu 1. člena govori o informacijah, s katerimi "razpolagajo" državni organi, kar ne kaže na omejevanje informacij, ki padejo pod režim ZDIJZ, na čas po uveljavitvi ZDIJZ. Z vidika jezikovne, logične oziroma sistematične razlage je važna pojmovna zveza "informacija, ki izvira iz delovnega področja organa" iz 4. člena ZDIJZ. Bistveno je torej, da gre za delovno področje organa; to pa pomeni, da bi uporaba razmejitve med informacijami pred in po uveljavitvi ZDIJZ bistveno okrnila oziroma otežila uporabo pojmovne zveze "delovno področje organa". Tudi narava nekaterih dokumentov, ki jih navaja 4. člen ZDIJZ, kot na primer dosje in register, je takšna, da ne kaže na omejevanje informacij glede na čas nastanka. Z vidika teleološke razlage pa je pomembno, da je temeljni namen zakona čim večja obveščenost javnosti o delovanju državnih organov (2. člen ZDIJZ), kar tudi ne govori za omejevanje informacij na tiste, ki so nastale po uveljavitvi ZDIJZ. Pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe z vidika 155. člena Ustave se sodišče za namen dodatne utemeljitve opira tudi na analogno ureditev dostopa do informacij javnega značaja, ki velja za agencije Evropske unije po Uredbi ES št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. 5. 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (O J L 145, 31/5/2001, v nadaljevanju: Uredba) in po Direktivi o ponovni rabi informacij iz javnega sektorja (Directive 2003/98/EC of the European Parliament and of the Council of 17 November 2003 on the re-use of public sector information, O J L 345, 31/12/2003, v nadaljevanju: Direktiva). Sodišče sicer ni zavezano, da uporabi določbe Uredbe za presojo konkretnega upravnega spor, ker se le-ta nanaša na institucije EU in njen namen ni spreminjati nacionalne predpise o dostopu do dokumentov. Na podlagi te Uredbe namreč izhaja le obveznost držav članic, da na podlagi načela lojalnega sodelovanja, ki ureja odnose med institucijami in državami članicami, države članice pazijo, da ne ovirajo ustrezne uporabe Uredbe in morajo spoštovati varnostne predpise institucij EU (15. točka preambule Uredbe). Vendar pa sta ureditvi po uredbi in ZDIJZ povsem primerljivi, zato sodišče Uredbo uporablja zgolj kot interpretacijsko pomagalo pri razlagi ZDIJZ. V zvezi s pravnim učinkom Direktive za konkretni upravni spor pa sodišče poudarja, da je Direktiva naslovljena na države članice na lokalni, državni in mednarodni ravni zaradi minimalne harmonizacije nacionalnih pravil in praks, s ciljem vzpostavljanja enakih pogojev konkurenčnosti (točke od 5 do 8 preambule Direktive) in širitve pravice do znanja oziroma vedenja (right to knowledge) kot temeljnega principa demokracije (točka 16 preambule Direktive), pri čemer ponovna raba dokumentov pomeni komercialni ali nekomercialni namen, ki ni tisti namen, zaradi katerega je določen dokument bil izdelan (4. odstavek 2. člena Direktive). Iz preambule Direktive pa tudi izhaja, da Direktiva ne vzpostavlja obveznosti za državo članico, da dovoli ponovno uporabo dokumentov, ker odločitev o zavrnitvi ali ugoditvi zahteve za dostop še vedno ostaja na strani pristojnih organov držav članic. Direktiva izhaja iz obstoječih ureditev v državah članicah in ne spreminja nacionalnih ureditev glede dostopa do dokumentov in se ne uporablja za primere, v katerih lahko državljani ali družbe dobijo dostop do dokumenta samo pod pogojem, če izkažejo določen interes (9. točka preambule, 3. odstavek 1. člena Direktive). Države članice imajo obveznost implementirati Direktivo do dne 1. 7. 2005 (12. člen Direktive). Oba omenjena evropska pravna vira imata torej določen pomen za interpretacijo ZDIJZ, ker se Uredba nanaša na vse dokumente, ki so v lasti institucij oziroma jih imajo predmetne institucije v posedovanju (3. točka 2. člena, 1 odstavek 5. člena Uredbe), in ravno tako tudi Direktiva (9., 11., 16 točka preambule, 1. odstavek 1. člena, 4. odstavek člena 2 Direktive). Iz odločitve Evropskega parlamenta o dostopu do dokumentov Evropskega parlamenta (Bureau decision on public access to European Parliament Documents 2001/C 374/01, O J C 374/1, 29. 12. 2001), ki je bila sprejeta na podlagi Uredbe, pa izhaja, da se pravica oziroma princip dostopa do informacij (ki ima sicer podlago v določilu člen 255(2) Pogodbe o Evropski skupnosti) po Uredbi nanaša tudi na informacije, ki jih je Evropski parlament izdelal ali prejel pred uveljavitvijo Uredbe (3. odstavek 6. člena Odločitve Evropskega parlamenta). Tudi zaradi tega sodišče meni, da je prvi argument iz prvostopenjske odločbe za obstoj retroaktivnosti, tako kot je postavljen, neutemeljen oziroma pravno nezadosten, ker če ZDIJZ nima posebne zakonske določbe, ki bi izrecno določala retroaktivni učinek zakona v posameznih določbah, to še ne pomeni, da je uporaba ZDIJZ v konkretnem primeru v nasprotju z določilom 155. člena Ustave. Ravno tako je neutemeljen drugi argument tožeče stranke, saj če ZDIJZ pokriva tudi informacije pred uveljavitvijo ZDIJZ, to še ne pomeni, da je podan retroaktivni učinek zakona. Obe stranki torej napačno razlagata retroaktivnost. Prepoved retroaktivnosti je v evropskem pravu splošno pravno načelo. Evropsko sodišče pravice (v nadaljevanju: ESP) loči med dejansko retroaktivnostjo (actual rectroactivity) in očitno retroaktivnostjo (apparent rectroactivity) (Craig, Paul, de Burca, Gráinne, 1999, EU Law, Oxford University Press, Second Edition, str. 357; Schwarze, J., 1992, European Administrative Law, Sweet & Maxwell, str. 1120). Prva se nanaša na primere, ko se pravno pravilo uporablja za dogodke, ki so bili že zaključeni pred uveljavitvijo zakona, kar pomeni, da je v teh primerih ključen datum objave pravnega predpisa. Ta vrsta retroaktivnosti ustreza t.i. pravi retroaktivnosti po slovenski pravni doktrini (Šturm, Lovro, 2002, Člen 155, v: Komentar Ustave Republike Slovenije, Šturm, L., (ur.), Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, str. 1040, točka 3). Po praksi ESP je dejanska retroaktivnost absolutno prepovedana v kaznovalnem pravu (Case 63/83 Regina v. Kent Kirk Š1984]), v nekaznovalnem pravu pa je samo izjemoma dovoljena, kot na primer v zadevi C-331/88, Fedesa Š1990], ko je dejanska retroaktivnost veljavno preprečevala, da bi prišlo do pravne praznine. Tudi v slovenski ustavno-sodni praksi gre pri t.i. pravi retroaktivnosti za primere, ko pravno pravilo vzpostavi določeno obveznost oziroma spremembo pravnega položaja v čas pred uveljavitvijo zakona (OdlUs II, št. 110; OdlUs IV, št. 31; OdlUs V, št. 18). Sodišče ugotavlja, da v konkretni zadevi ZDIJZ (4. člen) ne vzpostavlja nobene obveznosti nobenemu subjektu za čas pred uveljavitvijo ZDIJZ, ampak vse obveznosti iz ZDIJZ segajo v čas po uveljavitvi ZDIJZ, saj so vse določbe začele veljati 15 dan po objavi v Uradnem listu RS. Po pravu Evropske unije je druga vrsta retroaktivnosti t.i. očitna retroaktivnost, ki se nanaša na primere, ko se pravno pravilo uporablja za dogodke, ki so se zgodili v preteklosti, pa še vedno trajajo (Craig, Paul, de Burca, Gráinne, 1999, EU Law, Oxford University Press, Second Edition, str. 360; Schwarze, J., 1992, European Administrative Law, Sweet & Maxwell, str. 1121). Gre za vse tiste in dokaj pogoste primere zakonskega urejanja, ki za naprej spreminjajo politiko in pravno ureditev in imajo lahko pravne in dejanske posledice na subjekte, ki so uživali določene pravice, pravne koristi ali ugodnosti iz pravnega statusa po prejšnji ureditvi. V takih primerih so subjekti zavarovani s t.i. splošnim pravnim načelom legitimnih pričakovanj. To pomeni, da zakonodajalec lahko spremeni pravno ureditev za naprej, tudi če s tem poslabša položaj za vse pravne subjekte, vendar pa mora takšna pravna sprememba imeti legitimen cilj in sodišče jo mora oceniti za dovolj predvidljivo (Case 2/75 Einfuhr und Vorratsstelle fűr Getreide und Futtermittel v. Firma C. Mackprang Š1975]; Case C-350/88, Delacre v Commission Š1990]); v takih primerih so priporočljiva prehodna obdobja. V slovenski pravni doktrini t.i. očitni retroaktivnosti ustreza t.i. neprava ali dejanska retroaktivnosti, ki zahteva uporabo načela varstva zaupanja v pravo (Šturm, Lovro, 2002, Člen 155, v: Komentar Ustave Republike Slovenije, Šturm, L., (ur.), Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, str. 1040, točka 4). Slovenska ustavno-sodna praksa pa v zvezi s to vrsto retroaktivnosti varuje tudi pridobljene pravice, ker to izhaja iz določila 155. člena Ustave. Vendar pa ustavno-sodna praksa kaže, da so pridobljene pravice zavarovane tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj (OdlUs IV, št. 63; OdlUs IV, št. 67; OdlUs II, št. 109; OdlUs VII, št. 2). Določilo 155. člena Ustave pa ne preprečuje, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo načelu zaupanja v pravo (OdlUs IV, št. 63), pri čemer se strožja presoja opravi, če gre za poseg v socialne pravice (OdlUs VII, št. 2). Sodišče ugotavlja, da v konkretnem primeru ZDIJZ (4. člen) nima učinka na pridobljene pravice za nazaj, ampak ima kvečjemu lahko učinek za naprej. ZDIJZ ima namreč lahko učinek na pridobljene pravice za naprej samo v določenem primeru, ni pa to nujno v vsakem primeru. Varstvo poslovnih skrivnosti gospodarskih družb, ki nastopajo na organiziranem trgu vrednostnih papirjev, ali pa varstvo osebnih podatkov za tiste, na katere se raztezajo pristojnosti Agencije, je lahko enako po predpisih, ki so veljali pred uveljavitvijo ZDIJZ - to je po ZTVP-1 oziroma po ZVOP, kot velja to po izjemah iz določila 2. točke 6. člena ZDIJZ oziroma iz določila 3. točke 6. člena ZDIJZ. V takem primeru zato ne gre za poseg v pridobljene pravice, če sta prejšnja in nova ureditev enaki. Iz tega stališča izhaja nadaljnja razlaga predmetnih predpisov, da ni mogoče šteti, da je ZDIJZ specialni predpis, ki z vidika urejanja javnega dostopa do informacij derogira določbe ZTVP-1. Kakor tudi ni mogoče šteti, da je ZTVP-1 specialni predpis, ki jemlje učinek ZDIJZ, še posebej ob upoštevanju dejstva, da je ZDIJZ kasnejši predpis od ZTVP-1. Da ZDIJZ ni derogiral nobene določbe ZTVP-1, izhaja tudi iz dejstva, da je zakonodajalec v prehodni določbi ZDIJZ (45. člen) določil, da z uveljavitvijo prenehata veljati le dve določbi iz Zakona o arhivskem gradivu in arhivih. Sodišče se namreč strinja s komentarjem določila 154. člena Ustave, po katerem je mogoče šteti, da zakoni ali posamične zakonske določbe izgubijo veljavo in prenehajo veljati zaradi drugih zakonov le takrat, kadar kasnejši zakon izrecno razveljavi prejšnjega (Šturm, Lovro, 2002, Člen 154, v: Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, str. 1026, točka 8). Če izrecne določbe o razveljavitvi zakona ni, in v primeru ZDIJZ je ni, a hkrati tudi ni prepričljive podlage za ugotovitev, da je podana pravna praznina v prehodnih določbah ZDIJZ (argumentum a completudine), potem so vse metode razlage predpisa načeloma enakovredne, sodišče pa jih uporabi z namenom zagotavljanja domneve, da je pravni sistem notranje povezana (usklajena) celota (argumentum a coherentia) in da v njem ni antinomij, kar pomeni, da sodišče ni zavezano, da v takem primeru nujno in izključno uporabi le metodi lex specialis derogat legi generali in lex posterior derogat legi priori. Šele v primeru, da ustavi naklonjena razlaga ne bi bila možna - skladno z načelom pravne varnosti in pravne države - sodišče pa mora konkretne neusklajene zakonske določbe uporabiti za rešitev spora, bi sodišče moralo sprožiti postopek za oceno ustavnosti zakonov. Te okoliščine pa v konkretnem primeru niso podane. Zakonodajalec je namreč sprejel ZTVP-1A, ki je stopil v veljavo dne 20. 8. 2004 (Uradni list RS, št. 86/2004), in dodatno spreminja določbe o transparentnosti delovanja Agencije. Zakonodajalec torej očitno ni imel namena, da bi ZDIJZ razveljavil nekatere določbe ZTVP-1. V tem smislu je treba tudi šteti, da se ustavno določilo /.../"razen v primerih, ki jih določa zakon" /.../ uporablja za primere, ki so določeni s krovnim zakonom (ZDIJZ) in področnimi zakoni.

Predpisa se torej ne derogirata, ampak imata oba vpliv na odločanje v konkretnem posamičnem primeru. Dejstvo uveljavitve ZDIJZ vpliva na razmerje med ZDIJZ in področnimi zakoni (na primer ZTVP-1) zaradi tega, ker so bili pred uveljavitvijo ZDIJZ samo tiste informacije javno dostopne, v zvezi s katerimi je organ imel obveznost obveščanja javnosti ali če je posameznik dokazal, da ima v zakonu utemeljen pravni interes. Po uveljavitvi ZDIJZ je koncept dostopa do informacij javnega značaja obrnjen v korist javnosti, saj so z ZDIJZ vse informacije, s katerimi razpolagajo nosilci javnih pooblastil javno dostopne, razen če zahtevana informacija spada v okvir izjem. Za konkretni primer to pomeni, da je pred uveljavitvijo ZDIJZ tožeča stranka lahko javnosti posredovala samo tiste informacije, tistim subjektom in v tistih primerih, ki jih je izrecno določal ZTVP-1 in morebiti drugi relevantni predpisi, kot na primer ZJA (2. odstavek 18. člena, 1. odstavek 16. člena, 33. člen), ker je določilo 2. odstavka 39. člena Ustave dostop do informacije javnega značaja pogojeval z obstojem v zakonu utemeljenega pravnega interesa. Po uveljavitvi ZDIJZ pa je transparentnost delovanja same Agencije večja, saj tožeča stranka sicer enako kot prej varuje poslovne skrivnosti gospodarskih subjektov, ki so zavarovane po ZGD ali drugih specialnih predpisih, če urejajo gospodarske družbe, in enako kot prej, varuje osebne podatke, ki so zavarovani po ZVOP, ker so to izjeme po 2. in 3. točki 6. člena ZDIJZ, med tem ko mora dostop do vseh ostalih informacij, glede katerih ni izrecno omejen dostop javnosti, tožeča stranka na zahtevo omogočiti, če so izpolnjeni pogoji po ZDIJZ.

Če bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da gre za poseg v pridobljene pravice za naprej, sodišče pripominja, da ne morejo biti varovane pridobljene pravice tožeče stranke, ker je zaradi varstva interesov učinkovitega in avtonomnega dela tožeče stranke zakonodajalec predvidel izjemo iz 12. točke 6. člena ZDIJZ. Morebitne druge pravice članov Strokovnega sveta Agencije za trg vrednostnih papirjev pa so lahko zavarovane z institutom delnega dostopa do zahtevanih informacij, tako da na zapisnikih sej Strokovnega sveta Agencije za trg vrednostnih papirjev ni imen razpravljavcev. Pridobljene pravice se torej lahko nanašajo kvečjemu na gospodarske subjekte na trgu vrednostnih papirjev, katerih podatki, ki jih je imela tožeča stranka, niso bili dostopni javnosti po ureditvi pred uveljavitvijo ZDIJZ, so pa postali odprti za javnost po novi ureditvi. Na tej točki pride v poštev presoja načela zaupanja v pravo. Sodišče meni, da je zakonodajalec imel stvarni razlog za to, da je med informacije javnega značaja zajel tudi informacije, ki so nastale pred uveljavitvijo ZDIJZ in so v času zahteve pri organu, ker je samo s takšno opredelitvijo lahko na celovit način zajeto delovno področje organa (4. člen ZDIJZ) in ima to podlago v legitimnem javnem interesu, ki pa je v čim večji dostopnosti obveščenosti javnosti o delovanju državnih organov (2. odstavek 2. člena ZDIJZ). Poleg tega pa je takšna pravna ureditev bila tudi dovolj predvidljiva. ESP je že v sodbi iz leta 1996 (v zadevi C-58/94, odst. 35-36) ugotovilo, da se vedno bolj uveljavlja individualna pravica dostopa do dokumentov, ki jih posedujejo javne institucije, ki je dobila reafirmacijo v deklaraciji (št. 17) o pravici do dostopa do informacij, ki je bila kot aneks pridružena Pogodbi o Evropski uniji (citirano po sodbi ESP v zadevi C-41/00 z dne 6. 3. 2003, odst. 38). Nadalje je že določilo 1. odstavka 255. člena Temeljne pogodbe o Evropski skupnosti določalo pravico do dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije v skladu z načeli in pogoji iz naslednjih dveh odstavkov. Po 2. odstavku tega člena naj bi bila omejitve in temeljni principi za uresničevanje te pravice določeni v 2 letih po uveljavitvi Amsterdamske pogodbe (citirano po sodbi Evropskega sodišča prve stopnje z dne 23. 11. 2004 v zadevi T-84/03). Listina o temeljnih pravicah v EU iz leta 2000 je vključevala pravico do dostopa do dokumentov institucij EU v določilu II-102. člena (Charter of Fundamental Rights of the European Union, O J C 364, 18. 12. 2000). Strateški dokument o reformi upravljanja organov EU (European Governance, 2001, White Paper, Commission of the European Communities, Brussels, 27. 7. 2001, COM 428, final) je napovedal spremembe v večji transparentnosti delovanja evropskih institucij. Predlog zakona o dostopu do informacij javnega značaja pa je bil objavljen v Poročevalcu Državnega zbora RS št. 73 z dne 11. 7. 2002. Vse to pomeni, tudi če v konkretni zadevi gre za poseg v pridobljene pravice, je ta poseg v skladu z načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave) in v konkretni zadevi ni kršeno določilo 155. člena Ustave. Zato sodišče zaradi določila 155. člena Ustave ni postopka prekinilo na podlagi 156. člena Ustave, da bi Ustavno sodišče presodilo skladnost 4. člena ZDIJZ, ki ga je sodišče moralo uporabiti v konkretnem primeru. Načelno stališče o razmerju med ZTVP-1 in ZDIJZ, ki ga je sodišče zavzelo v tem upravnem sporu, pa tudi ni sodišče vodilo k stališču, da je ureditev po ZTVP-1 in ZDIJZ v nasprotju z načelom pravne države zaradi postopka po 156. členu Ustave. Sodišče za rešitev obravnavanega spora namreč ni bilo obvezano uporabiti konkretni zakonski določbi iz ZTVP-1 in ZDIJZ, in ki bi bili do takšne mere v medsebojnem nasprotju, da jima ne bi bilo mogoče zagotoviti ustavno-skladne interpretacije. Če pa sodišče ne utemelji konkretnega nasprotja med določenimi zakonskimi določbami z vidika načela pravne države oziroma če uporaba določene sporne zakonske določbe ni potrebna za rešitev upravnega spora, potem tudi nista podana temeljna pogoja za sprožitev postopka po 156. členu Ustave.

Na tej podlagi je sodišče ugotovilo, da je tožena stranka kršila pravila postopka (1. in 2. odstavek 213. člena ZUP, 5. točka 1. odstavka 214. člena ZUP, 3. odstavek 27. člena ZDIJZ) in je to vplivalo na zakonitost in pravilnost odločitve (3. točka 1. odstavka 60. člena ZUS), da je nepravilno uporabila materialno pravo iz določil 4. in 6. člena ZDIJZ, 2. odstavka 39. člena v povezavi z določilom 1. in 4. odstavka 15. člena Ustave ter 155. členom Ustave ter mednarodnih pogodb (4. točka 1. odstavka 60. člena ZUS). Zato je sodišče v prvi točki izreka s sodbo tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe. Pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (3. odstavek 60. člena ZUS). Sodišče o zadevi ni odločalo na glavni obravnavi, ker to ni bilo potrebno glede na to, da je izpodbijani akt očitno nezakonit že v izreku in ga je bilo treba že zaradi tega odpraviti. Poleg tega za rešitev spora ni bilo treba razčiščevati dejanskega stanja, ki med strankama tudi ni bilo sporno, ampak se je sodišče v sodbi opredelilo le do spornih materialno-pravnih vprašanj. Nadalje so vse stranke imele zagotovljen kontradiktoren postopek glede na to, da so v vednost prejele vse vloge in so tudi odgovarjale na vloge drugih strank, zato sojenje na glavni obravnavi ne bi moglo vplivati na zakonitost in pravilnost sodbe (4. odstavek 72. člena ZUS). Poleg tega glavne obravnave ni zahtevala prizadeta stranka, ki je nosilka civilne ustavne pravice iz 39. člena Ustave, ampak državni organ, v zvezi s katerim je t.i. pravica biti (za)slišan na sodišču iz 6. člena MKVČP ni vezana na nobeno civilno pravico tega organa iz MKVČP niti na pravico tega organa v smislu 23. člena Ustave. Zagotovljen pa je dostop javnosti do sodbe.

Obrazložitev k drugi točki izreka: V drugi točki izreka je sodišče s sklepom zavrnilo zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka, kajti po določilu 3. odstavka 23. člena ZUS, kadar sodišče odloča le o zakonitosti izpodbijanega akta, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev k tretji točki izreka: Tožena stranka je v postopku postavila zahtevek za povrnitev taks za vodenje spora pred pooblaščencem. Ker ne gre za stroške v upravnem sporu, ampak gre za takse, o katerih se odloča v upravnem postopku, je sodišče zahtevek tožene stranke s sklepom zavrglo (3. odstavek 23. člena ZUS).