Jedro

Tožena stranka ni presojala vseh meril v 12. členu Uredbe EU št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva glede določitve odgovorne države članice in ni ugotavljala, ali je imel tožnik v Republiki Hrvaški veljavni ali potekli dokument za prebivanje ali (veljavni ali potekli) vizum, od česar je ob upoštevanju navedenih izhodišč odvisna določitev pristojne države članice.

Izrek

I.Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za notranje zadeve številka 2142-2077/2025/11 (1221-06) z dne 20. 10. 2025 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II.Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da se do pravnomočne odločitve sodišča v tem upravnem sporu odloži izvršitev sklepa Ministrstva za notranje zadeve številka 2142-2077/2025/11 (1221-06) z dne 20. 10. 2025.

Obrazložitev

Izpodbijani sklep

1.Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka na podlagi osmega in devetega odstavka 49. člena v zvezi s četrto alinejo prvega odstavka 51. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) zavrgla tožnikovo prošnjo za mednarodno zaščito (1. točka izreka), ker bo predan Republiki Hrvaški, ki je na podlagi meril v Uredbi Dublin III1 za to odgovorna država članica (2. točka izreka). Predaja tožnika se izvrši najkasneje v 6 mesecih od 17. 9. 2025 ali od prejema pravnomočne sodne odločbe, če je bila predaja odložena z začasno odredbo, oziroma v 18 mesecih, če tožnik samovoljno zapusti azilni dom ali njegovo izpostavo (3. točka izreka).

2.Iz uvodnih pojasnil tožene stranke je razvidno, da so bili tožniku, katerega istovetnost ni bila nesporno ugotovljena, ob vložitvi prošnje za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji (18. 6. 2025) odvzeti prstni odtisi in poslani v centralno evidenco Eurodac, iz katere izhaja, da tožnik vanjo ni vpisan. Ob upoštevanju njegovih izjav in slike osebnega dokumenta (izvirnika ni predložil) je tožena stranka Republiki Hrvaški 16. 7. 2025 v skladu s četrtim odstavkom 12. člena Uredbe Dublin III posredovala prošnjo v obliki standardnega obrazca za določitev države članice in od nje 17. 9. 2025 prejela odgovor, da je na podlagi prvega odstavka 12. člena te uredbe odgovorna država članica za obravnavanje tožnikove prošnje.

3.V nadaljevanju tožena stranka citira prvi odstavek in prvi pododstavek četrtega odstavka 12. člena Uredbe Dublin III ter povzema tožnikove izjave na osebnem razgovoru (13. 10. 2025).

4.Po presoji tožene stranke niso pomembne tožnikove navedbe, da se ne želi vrniti v Republiko Hrvaško. Tožnik si namreč ne izbirati države članice, ki bo obravnavala njegovo prošnjo za priznanje mednarodne zaščite, saj jo mora skladno z Uredbo Dublin III obravnavati država članica Evropske unije (v nadaljevanju EU), ki je za to odgovorna glede na merila iz poglavja III.

5.Odločilne niso niti tožnikove izjave, da mu na Hrvaškem grozi vrnitev v izvorno državo, saj je glede predaj v dublinskem postopku upošteven le obstoj sistemskih pomanjkljivosti. V zvezi s tem se tožena stranka sklicuje na sodno prakso Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 23/20211, I Up 245/2022 ter I Up 236/2023 in sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v združenih zadevah C-185/24 in C-189/24.

6.Iz tožnikovih navedb je razvidno, da nima izkušenj s hrvaškim sistemom nastanitve prosilcev ali odločanja o mednarodni zaščiti. Iz javno dostopnih podatkov ne izhaja, da Hrvaška tujcem, ki v njej zakonito prebivajo, ne omogoči vložitve prošnje za mednarodno zaščito. Razumljivo pa je, da takih tujcev ne seznani z možnostjo vlaganja tovrstnih prošenj.

7.Posebne teže nimajo niti tožnikove izjave, (1) da je na Hrvaško prišel, čeprav je vedel, da mu bo agencija uredila dovoljenje za delo, za katerega ni usposobljen, (2) da si je nameraval urediti primernejše delo in (3) da je pri delodajalcu v Šibeniku delal brez pogodbe o zaposlitvi. Morebitna tožnikova ali delodajalčeva kršitev hrvaške tujske ali delovnopravne zakonodaje za odločitev v obravnavani zadevi namreč ni pomembna.

8.Glede na navedeno tožena stranka ugotavlja, da ni utemeljenih razlogov za prepričanje, da bo tožnik ob vrnitvi v Republiko Hrvaško podvržen nečloveškemu ali poniževalnemu ravnanju ter da so v tej državi sistemske pomanjkljivosti v zvezi s postopkom odločanja o priznanju mednarodne zaščite in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile takšno ravnanje. Tožnik pa osebnih okoliščin, ki bi lahko vplivale na drugačno odločitev, ni navajal.

Tožnikove trditve

9.Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil tožbo zaradi bistvenih kršitev postopka, nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Predlagal je odpravo izpodbijanega sklepa.

10.Tožnik meni, da ustrezna pravna podlaga za njegov primer nista prvi odstavek in prvi pododstavek četrtega odstavka 12. člena Uredbe Dublin III. Na Hrvaškem je namreč imel vizo, ki je potekla po 45 dneh, torej več kot 6 mesecev, pred vstopom v Slovenijo, zato je treba uporabiti drugi pododstavek četrtega odstavka navedenega člena. To pomeni, da je za obravnavo tožnikove prošnje pristojna Republika Slovenija.

11.V nadaljevanju tožnik nasprotuje presoji, da na Hrvaškem ni sistemskih pomanjkljivosti in meni, da je treba v zvezi s tem nima upoštevati poročila o stanju v tej državi, ki jih prilaga tožbi (informacije o stanju na Hrvaškem v prilogi A3 spisa).

12.V predlogu za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je tožnik navedel, da mu bo z izvršitvijo izpodbijanega sklepa pred izdajo sodne odločbe nastala težko popravljiva škoda, saj bi bil v Republiki Hrvaški izpostavljen nevarnosti nečloveškega in ponižujočega ravnanja v smislu 3. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP). Prepoved takega ravnanja je absolutna, zato mora imeti učinkovito pravno sredstvo zoper sporni upravni akt suspenzivni učinek, glede na to, da tožnik v zvezi z varstvom pravice do prepovedi kršitve 3. člena EKČP nima očitno neutemeljenega zahtevka. Kršena bi bila tudi tožnikova pravica do sodnega varstva, saj vzpostavitev prejšnjega pravnega stanja ne bi bila več mogoča kljub uspehu upravnem sporu, še posebej glede na informacije, da Hrvaška izvaja verižna vračanja v Srbijo ter Bosno in Hercegovino.

Trditve tožene stranke

13.V odgovoru na tožbo se tožena stranka sklicuje na ugotovitve v izpodbijanem sklepu. Pojasnjuje da je iz tožnikovih izjav ob podaji prošnje in na osebnem razgovoru razvidno, da na Hrvaškem ni bival na podlagi vize, ampak dovoljenja za prebivanje, saj ta država kot članica EU izdaja le različna dovoljenja za delo in ne delovnih viz. Poleg tega iz 2. točke 2. člena Uredbe št. 810/2009 z dne 13. julija 2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti izhaja, da vizuma ni mogoča izdati zaradi dela. Glede tega se tožena stranka sklicuje tudi na tožnikove izjave na osebnem razgovoru, da ga je ob prihodu na Hrvaško čakala služba "dostavljavca". Ker zanjo ni bil usposobljen, saj nima vozniškega dovoljenja, si je uredil drugo službo. To je po stališču tožene stranke možno le na podlagi dovoljenja za delo, ki je tožniku omogočilo vstop v državo. Iz tožnikovih izjav je še razvidno, da mu je delodajalec v Šibeniku neuspešno poskušal urediti dovoljenje za delo in da ima tožnikov potni list agencija, ki mu je uredila prihod na Hrvaško. Glede na navedeno je po mnenju tožene stranke povsem verjetno, da sta delodajalec ali agencija uspešno uredila ali podaljšala tožnikovo dovoljenje za delo in da je bilo to dovoljenje ob tožnikovem odhodu s Hrvaške še vedno veljavno.

14.V nadaljevanju se tožena stranka v zvezi z zatrjevanimi sistemskimi pomanjkljivosti sklicuje na sodno prakso Vrhovnega sodišča RS v zadevah I Up 37/2024, I Up 42/2024, I Up 155/2023 in I Up 81/2023.

Tožnikova pripravljalna vloga

15.Tožnik opozarja, da tožena stranka le ugiba o njegovem položaju na Hrvaškem, čeprav mora določanje pristojne države potekati na podlagi dokazov.

Dokazni postopek

16.V dokaznem postopku je sodišče pregledalo listine spisa, ki se nanašajo na zadevo, jih v soglasju s strankama štelo za prebrane in s tem povezanih listin ni posebej naštevalo. Tožnika ni zaslišalo, saj ni opravičil svojega izostanka z naroka za glavno obravnavo, ostalih dokazov, s katerimi stranki dokazujeta svoje navedbe o upoštevnih sistemskih pomanjkljivostih (priloge sodnega spisa od A3 do A6 in B2), pa zaradi njihove pravne nepomembnosti ni izvedlo. V obravnavani zadevi je namreč v prvi vrsti sporna uporaba meril o odgovornosti iz poglavja III Uredbe Dublin III, saj se tožnik na obstoj utemeljene domneve, da so v Republiki Hrvaški sistemske pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev (drugi pododstavek drugega odstavka 3. člena Uredbe Dublin III), sklicuje podrejeno.

Presoja tožbe

K I. točki izreka:

17.Tožba je utemeljena.

18.V obravnavani zadevi je bilo na podlagi Uredbe Dublin III odločeno, da Republika Slovenija ne bo obravnavala tožnikove prošnje za mednarodno zaščito, saj bo predan Republiki Hrvaški, ki je za to odgovorna država članica. V prvem odstavku 3. člena te uredbe je določeno, da države članice obravnavajo vsako prošnjo za mednarodno zaščito državljana tretje države ali osebe brez državljanstva, vloženo na ozemlju katerekoli izmed članic, tudi na meji ali na tranzitnem območju, prošnjo pa obravnava ena sama država članica, in sicer tista, ki je za to odgovorna glede na merila iz poglavja III.

19.Tožena stranka je izpodbijani sklep izdala na podlagi ocene tožnikovih izjav v osebnem razgovoru (5. člen Uredbe Dublin III) in ugotovitve, da ni podana utemeljena domneva, da v Republiki Hrvaški obstajajo sistemske pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v smislu 4. člena Listine EU o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina). Republika Hrvaška je odgovornost za obravnavanje tožnikove prošnje za priznanje mednarodne zaščite sprejela na podlagi prvega odstavka 12. člena Uredbe Dublin III, čemur tožnik določno nasprotuje. Z navedbo, da bi bilo treba v njegovem primeru uporabiti drugi pododstavek četrtega odstavka navedenega člena, in da tožena stranka le ugiba o njegovem položaju na Hrvaškem, tožnik v bistvenem trdi, da izpodbijani sklep ne upošteva vseh meril v navedenem členu glede določitve odgovorne države članice.

20.SEU je že sprejelo stališče, da je treba člen 27(1) Uredbe Dublin III v povezavi z uvodno izjavo 19 te uredbe razlagati tako, da se lahko prosilec za azil v okviru pritožbe zoper odločitev o predaji, sprejeto v zvezi z njim, sklicuje na napačno uporabo merila o odgovornosti iz poglavja III navedene uredbe in zlasti merila glede izdaje vizuma iz člena 12 te uredbe.2 Zato v obravnavani zadevi ni odločilno, da je Hrvaška sprejela odgovornost.

21.Člen 12 navedene uredbe, ki spada v njeno poglavje III, določa odgovorno državo članico v primerih, ko ima prosilec za mednarodno zaščito veljavni ali potekli dokument za prebivanje ali veljavni ali potekli vizum. Kadar prosilec poseduje veljaven dokument za prebivanje, je za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica, ki je dokument izdala (prvi odstavek 12. člena). Kadar prosilec poseduje veljavni vizum, je za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica, ki je vizum izdala, razen če je bil vizum izdan v imenu druge države članice v skladu z ureditvijo zastopanja, kot je določena v členu 8 Uredbe (ES) št. 810/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti. V takem primeru je zastopana država članica odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito (drugi odstavek 12. člena). Kadar prosilec poseduje samo enega ali več dokumentov za prebivanje, ki so potekli manj kot dve leti pred tem, ali enega ali več vizumov, ki so potekli manj kot šest mesecev pred tem in ki so mu dejansko omogočili vstop na ozemlje države članice, se za čas, ko prosilec ne zapusti ozemelj držav članic, uporabijo odstavki 1, 2 in 3 (prvi pododstavek četrtega odstavka 12. člena). Kadar prosilec poseduje enega ali več dokumentov za prebivanje, ki so potekli več kot dve leti pred tem, ali enega ali več vizumov, ki so potekli več kot šest mesecev pred tem in ki so mu dejansko omogočili vstop na ozemlje države članice, in če ni zapustil ozemelj držav članic, je odgovorna država članica, v kateri je vložena prošnja za mednarodno zaščito (drugi pododstavek četrtega odstavka 12. člena).

22.Po stališču sodišča tožena stranka ni presojala vseh meril v 12. členu glede določitve odgovorne države članice in ni ugotavljala, ali je imel tožnik v Republiki Hrvaški veljavni ali potekli dokument za prebivanje ali (veljavni ali potekli) vizum, od česar je ob upoštevanju navedenih izhodišč odvisna določitev pristojne države članice, saj je glede tega le citirala prvi odstavek in prvi pododstavek četrtega odstavka 12. člena Uredbe Dublin III. V tem pogledu niso upoštevna dodatna pojasnila tožene stranke v odgovoru na tožbo (povzetek je razviden iz 13. točke obrazložitve te sodbe), saj je v obravnavani zadevi predmet spora le zakonitost izpodbijanega sklepa, pomanjkljivosti njegove obrazložitve pa ni mogoče popravljati z navedbami v odgovoru na tožbo.3 V zvezi s tem sodišče še pripominja, da naknadni razlogi tudi sicer ne vzpostavljajo ustrezne presoje, saj tožena stranka z navedbo, "da je povsem verjetno, da je delodajalec oziroma agencija uspešno uredila ali podaljšala tožnikovo dovoljenje za delo in da je bilo to dovoljenje ob tožnikovem odhodu s Hrvaške še vedno veljavno", ne ugotavlja resničnega dejanskega stanja (prvi odstavek 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), ampak sklepa le na podlagi verjetno izkazanih dejstev (drugi odstavek 8. člena ZUP), ne da bi za to imela zakonsko pooblastilo.

1.Ob takih okoliščinah, ko je napačno uporabila 12. člen Uredbe Dublin III, tožena stranka ni presojala vseh dejstev za določitev pristojne države članice. Pravilna uporaba tega člena (vseh citiranih določb) namreč zahteva, da organ ugotovi vsa odločilna dejstva glede na tam določena merila in na tej podlagi določi pristojno državo. Zato je podana kršitev iz 1. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1.

2.Glede na navedeno je bilo treba tožbi ugoditi, izpodbijani sklep odpraviti in zadevo vrniti toženi stranki v ponoven postopek (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), v katerem bo morala določno in v skladu z načelom materialne resnice (8. člen ZUP) opredeliti razloge v zvezi z veljavnostjo tožnikovega dokumenta za prebivanje ali vizuma in nato na podlagi vseh meril v 12. členu Uredbe Dublin III določiti pristojno državo članico. Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se do preostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

K II. točki izreka:

3.ZMZ-1, na katerem temelji izpodbijani sklep, glede začasnih odredb nima posebnih določb, določa le, da se lahko zoper vse sklepe, izdane na podlagi tega zakona, vloži tožba v treh dneh od vročitve (drugi odstavek 84. člena ZMZ-1), o kateri mora sodišče odločiti v sedmih dneh (tretji odstavek 71. člena ZMZ-1). Splošnih učinkov tožbe v upravnem sporu ne spreminja niti tretji odstavek Uredbe Dublin III, saj ne zapoveduje zadržanja predaje prosilca zaradi sprožitve upravnega spora zoper odločitev pristojnega organa (tožene stranke). Iz stališč SEU v navedeni zadevi C-63/15 namreč glede nevarnosti zamude pri izvršitvi odločitev o predaji izhaja, da je iz člena 27(3)(c) Uredbe Dublin III razvidno, da je zakonodajalec Unije s tem, ko je določil, da države članice zagotovijo, da ima zadevna oseba možnost sodišču predlagati, da v razumnem roku odloži izvršitev odločitve o predaji, dokler se obravnava pritožba, priznal, da države članice lahko odločijo, da vložitev pritožbe (oziroma v ureditvi Republiki Slovenije tožbe v upravnem sporu) zoper odločitev o predaji sama po sebi ne zadošča za odložitev predaje, ki se lahko tako opravi brez čakanja na proučitev te pritožbe, če za odložitev ni bilo zaprošeno ali je bil predlog za odložitev zavrnjen (59. točka obrazložitve).

4.Glede na navedeno za izdajo začasne odredbe veljajo splošna pravila ZUS-1, po katerih sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zato že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda zanjo težko popravljiva.

5.V zvezi s standardom težko popravljive škode je Vrhovno sodišče že sprejelo stališče, da izvršitev predaje po Uredbi Dublin III sama po sebi ni nepopravljiva posledica, saj način odprave posledic izvršenega sklepa o predaji v primeru uspeha v upravnem sporu ureja že sama Uredba Dublin III, ki določa, da če je bila oseba predana pomotoma ali je bila odločitev o predaji na podlagi pritožbe ali ponovnega pregleda razveljavljena, potem ko je predaja izvedena, država članica, ki je predajo izvedla, osebo nemudoma ponovno sprejme (tretji odstavek 29. člena). Zato težko popravljive škode ne izkazujejo tožnikove navedbe glede morebitne izvršitve izpodbijanega sklepa pred odločitvijo sodišča.

6.Vendar pa je po presoji sodišča nujnost izdaje predlagane začasne odredbe v obravnavani zadevi izkazana vsaj s potrebno stopnjo verjetnosti, saj tožena stranka ni prerekala tožnikovih navedb glede težko popravljive škode, ki jo bo utrpel, ker bo v Republiki Hrvaški izpostavljen nevarnosti nečloveškega in ponižujočega ravnanja. Zato se te navedbe štejejo za priznane in jih ni treba dokazovati, kot take pa izkazujejo nevarnost kršitve pravice iz 4. člena Listine, ki je absolutne narave.

7.Ker je tožnik torej izkazal, da mu bo s takojšnjo izvršitvijo izpodbijanega sklepa nastala škoda, ki bo težka popravljiva, tožena stranka pa ni navedla dejstev, ki bi lahko ustrezno utemeljila prevladujoč javni interes oziroma drugo prizadetost javne koristi, ki bi bila nesorazmerno prizadeta z izdajo začasne odredbe, je sodišče ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe tako, da se do pravnomočne odločitve sodišča v tem upravnem sporu začasno odloži izvršitev izpodbijanega sklepa.

-------------------------------

1Uredba EU št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev).

2Sodba z dne 7. junija 2016, Ghezelbash, C-63/15, točka 61.

3Smiselno enako tudi E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 570, drugi odstavek.

4Sodbi I Up 255/2016 z dne 23. 11. 2016 (15. točka obrazložitve).

5Odločba Ustavnega sodišča U-I-59/17-27 z dne 18. 9. 2019 (29. točka obrazložitve).

6Stališče, da mora tožena stranka navesti dejstva, ki bi lahko ustrezno utemeljila prevladujoč javni interes oziroma drugo prizadetost javne koristi, ki bi bila nesorazmerno prizadeta z izdajo začasne odredbe, je Vrhovno sodišče sprejelo v zadevi I Up 109/2022 (19. točka obrazložitve).