Jedro

V obravnavani zadevi tožnika zahtevata postavitev betonskih tlakovcev na parceli v lasti občine. Takšna vloga tožnikov po vsebini predstavlja predlog za sklenitev pravnega posla, ki se nanaša na razpolaganje s stvarjo, torej na civilnopravno in ne upravnopravno razmerje.

Izrek

Tožba se zavrže.

Obrazložitev

Občina ... z izpodbijano odločbo v ponovljenem postopku (po sodbi tukajšnjega sodišča I U 1299/2009 z dne 24. 3. 2010) tožnikoma ni dovolila postavitve tlakovcev na delu nepremičnine parc. št. 922/13 k.o. ..., v varovalnem pasu občinske ceste z oznako JP 781 141 (odcep ...). V obrazložitvi navaja, da sta tožnika vložila vlogo za postavitev tlakovcev na nepremičnini v njeni lasti. Del te nepremičnine je v naravi občinska cesta, široka približno 3 m, preostali del pa je travnik, na katerem bo toženka postavila igrišče za šport in rekreacijo na prostem in varovalno ograjo, za katero je že pridobila gradbeno dovoljenje. Do tega je upravičena kot lastnica in posestnica te nepremičnine, tožnika pa bi morali poleg dovoljenja občinskega urada zaradi opravljanja del na občinski cesti ter v njenem varovalnem pasu za poseg v nepremičnino pridobiti tudi dovoljenje občine kot njene zemljiškoknjižne lastnice.

Župan Občine ... je kot drugostopenjski upravni organ zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi navaja, da je bilo dejansko stanje v obravnavani zadevi ugotovljeno v skrajšanem postopku, na podlagi podatkov zemljiškega katastra in letalskih posnetkov, ki sta jih predložila tožnika. Iz teh podatkov izhaja, da južni del obravnavane nepremičnine v naravi zajema tudi travne in ne le asfaltiranih površin. Predmet odločanja je, ali se dovoli postavitev betonskih tlakovcev ob asfaltnem delu ceste ter po travnatem delu nepremičnine, med asfaltirano cesto ter sosednjo nepremičnino, ki jo tožeči stranki uporabljata kot dostopno pot do svoje hiše. Po mnenju tožene stranke je napačno utemeljevanje posega na občinsko zemljišče z izdano lokacijsko informacijo, saj je za gradnjo potrebna tudi pravica graditi. Občini ... gredo kot zemljiškoknjižni lastnici navedene nepremičnine vse pravice in obveznosti, ki izhajajo iz Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ), le da je dolžna pri tem upoštevati javno korist. Toženka bo na navedeni nepremičnini postavila igrišče za šport in rekreacijo na prostem, zaradi varnosti pa bo proti cesti postavljena tudi varovalna ograja. Za igrišče gradbeno dovoljenje ni potrebno, za ograjo pa je toženka zaprosila za gradbeno dovoljenje v skladu z veljavno zakonodajo.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata in vlagata obširno tožbo, v kateri med drugim navajata, da je toženka v ponovljenem postopku drugače kot v prvem postopku ugotovila, da je del nepremičnine javna cesta, del pa travnik in da želita tožnika postaviti tlakovce ravno v delu, kjer je travnik. Razlogov, iz katerih je toženka spremenila svoje stališče iz prvotnega postopka, da je celotna navedena nepremičnina javna cesta, ni navedla, zaradi česar izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. S spremembo trditve o statusu nepremičnine se je toženka izognila ravnanju po napotkih sodišča. Prav tako toženka ni navedla, iz katere pravne podlage izhaja, da je kot cesta kategoriziran le del nepremičnine, ostalo pa je travnik, kjer naj bi veljala klasična lastninskopravna razmerja. V Odloku o kategorizaciji občinskih cest v Občini ... ni najti občinske ceste z oznako JP 781 141 (odcep ...), sporna pa je tudi ugotovitev, da gre za dostop do regionalne ceste z oznako R3 1126. Tožeči stranki za dostop do regionalne ceste ne uporabljata obravnavane nepremičnine, temveč imata dostop do parcele na južni strani prizidka prek tlakovane poti do obstoječe asfaltirane vaške ceste. Na tej nepremičnini je postavljen tudi ekološki otok, prvostopenjski organ pa ni navedel razlogov, kako bodo do tega ekološkega otoka potem, ko bo zgrajen objekt, ki ga napoveduje toženka, dostopala komunalna vozila.

Tožnika menita, da je brez podlage v ugotovljenem dejanskem stanju ugotovitev toženke, da želita postaviti tlakovce na delu nepremičnine, ki predstavlja travnik. Če bi bilo tako, odločanje o zahtevku ne sodi v pristojnost upravnega organa oziroma v odločanje po upravnem postopku, zaradi česar je izpodbijana odločba nična. V zadevi niso bili izpolnjeni pogoji za odločanje v skrajšanem postopku, ki morajo biti tudi sicer izkazani in obrazloženi, kar iz izpodbijane odločbe ne izhaja. Prav tako iz nje ne izhaja, katera dejstva je organ pri odločitvi upošteval, katera so mu znana in kako je do teh dejstev prišel. Nezakonitosti prvostopenjske odločbe ne more sanirati niti sklicevanje na to, da namerava toženka na obravnavani nepremičnini postaviti igrišče za šport in rekreacijo na prostem, saj tožnika menita, da gre za fiktiven razlog, s katerem želi toženka navidezno upravičiti zavrnitev njune vloge. V nadaljevanju navajata okoliščine v zvezi z gradbenim dovoljenjem za postavitev varovalne ograje, iz katerih sklepata o fiktivnosti nameravane gradnje ter dodajata, da je navedba organa, da bi postavitev tlakovcev ovirala gradnjo nameravanega objekta, povsem pavšalna. Nameravano igrišče je v nasprotju z občinskim prostorskim načrtom, do česar se tožena stranka ni izrekla. Posebej poudarjata, da iz drugostopenjske odločbe izhaja, da je postopek na drugi stopnji vodila ista oseba kot na prvi stopnji, kar je prav tako razlog za nezakonitost odločbe. Del ceste, ki zajema parc. št. 922/13 uporabljajo izključno A. in B., kar bi bilo treba razjasniti v ugotovitvenem postopku ter ugotoviti, da je del, ki ga tožnika želita tlakovati, edina dostopna pot do njune nepremičnine. Odločanje v rednem ugotovitvenem postopku bi organu omogočilo, da bi izvedel potrebne dokaze in razjasnil dejansko stanje.

Po mnenju tožnikov toženka prihaja s seboj v nasprotje, saj po eni strani trdi, da je obravnavana nepremičnina javna cesta, po kateri tožnika dostopata do kategorizirane ceste, po drugi strani pa, da gre za občinsko zemljišče, za katero veljajo splošna pravila SPZ. Za tako spremembo statusa ni zakonite podlage, niti glede na veljavni OPN niso dopustni posegi, kot jih namerava napraviti toženka. Ob dejstvu, da gre za kategorizirano javno cesto, sklicevanje na SPZ ni utemeljeno oziroma je protislovno. Toženka ni sledila napotkom iz sodbe Upravnega sodišča, z novo okoliščino, gradnjo igrišča za šport in rekreacijo, pa ne more zakonito zavrniti zahteve tožnikov. Glede na vse navedeno tožnika sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponovni postopek, oziroma podrejeno, naj izpodbijano odločbo spremeni tako, da bo njunemu zahtevku ugodilo, v vsakem primeru pa še, naj odloči o stroških postopka.

Tožba ni dovoljena.

V obravnavani zadevi gre za stvar, v kateri toženka ni odločala po uradni dolžnosti, temveč na zahtevo stranke. Po 128. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) sme v stvareh, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, pristojni organ začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana. V takih stvareh torej stranka s svojo zahtevo opredeli predmet in obseg odločanja.

V obravnavani zadevi je ta zahteva vloga tožnikov z dne 16. 3. 2009, v kateri tožnika povsem določno navajata, da se njuna zahteva nanaša na postavitev betonskih tlakovcev na parceli v lasti toženke, in sicer na makadamski poti, ki poteka čez del parcele, ki je v naravi pašnik. Dodajata še, da so del te poti že tlakovali njuni predniki, ki so imeli navedeni del parcele v najemu, in to na podlagi pogodbene obveznosti oskrbovati poti.

Takšna vloga tožnikov po presoji sodišča po vsebini predstavlja predlog za sklenitev pravnega posla, ki se nanaša na razpolaganje s stvarjo, torej na civilnopravno in ne upravnopravno razmerje. Toženka namreč v tem primeru ne izvršuje svoje oblastvene oziroma upravne funkcije, temveč nastopa v vlogi lastnika stvari, na katero se nanaša predlagani posel. Na to dejstvo ne vpliva okoliščina, da je toženka pri odločanju o zadevi uporabljala določbe ZUP, svojo odločitev pa oblikovala kot upravno odločbo.

Prav tako na pravno naravo odločanja toženke ne vpliva dejstvo, da je po podatkih v upravnem spisu mogoče sklepati, da vsaj del predlaganega posega leži v območju varovalnega pasu javne ceste. Tudi v tem primeru tožnika ne moreta v upravnem postopku zahtevati, da jima toženka prepusti izvajanje gospodarjenja z javno cesto oz. cestnim telesom, kamor je brez dvoma treba šteti tudi morebitno tlakovanje. Razlikovati je namreč treba med upravljanjem ceste v smislu določb Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC) – ta ima namen zagotoviti čim bolj enake pogoje za kakovosten in varen prevoz vsem uporabnikom cest (2. odstavek 1. člena ZJC, veljavnega v času vložitve tožbe) – in lastniškim upravljanjem zemljišča. Povedano drugače: tožnika sicer lahko v upravnem postopku od toženke kot upravljavke javne ceste zahtevata svoje pravice v zvezi z uporabo te ceste (npr. glede priključka svoje nepremičnine nanjo oziroma glede služnosti ali posebne pravice uporabe, kot jih je ZJC določal v 3. in 4. odstavku 2. člena), ne moreta pa od nje kot od lastnice zemljišča, ki leži v varovalnem pasu ceste, zahtevati civilnopravne pravice graditi na tem zemljišču. V takem primeru je toženka sicer dolžna ravnati v javnem interesu, vendar ne kot oblastni organ, temveč kot lastnica nepremičnine.

Po 2. odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javno pravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Kot izhaja iz navedenega, je toženka z izpodbijano odločbo odločila, da s tožnikoma ne bo sklenila civilnopravnega posla, ki se nanaša na upravljanje stvari v njeni lastnini. Izpodbijana odločba torej ni upravni akt, zato je sodišče tožbo zavrglo iz razloga po 4. točki 1. odstavka 36. člena ZUS-1. Na ta razlog mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (2. odstavek 36. člena ZUS-1).