Jedro

O tem, da je status stranke v upravnem sporu pogojen z njenim položajem v upravnem postopku, je bilo prelitega že veliko črnila. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v številnih odločitvah poudarilo, da lahko oseba to doseže le v upravnem postopku (pod predpostavkami iz 43. člena in v postopkih po 142. členu oziroma 229. členu ZUP). Zoper dokončen sklep, s katerim je bila osebi zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, lahko vloži tožbo tista oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s tem sklepom zavrnjena (drugi odstavek 17. člena ZUS-1). V primeru, da je postopek prej končan, lahko predlaga obnovo (9. točka 260. člena ZUP). Zapisano pomeni, da mora biti vprašanje, ali se nekdo lahko udeleži (tujega) postopka, rešeno med upravnim postopkom. S tem je zagotovljena pravica do pravnega sredstva in/ali sodnega varstva.

Pri tem ni pomembno, ali bi oseba morala biti udeležena v upravnem postopku. Ključno je le, ali je bila stranka ali stranski udeleženec. Z drugimi besedami, sodišče v predhodnem preizkusu tožbe ne preverja, ali bi tožeča stranka morala imeti položaj stranke ali stranske udeleženke v upravnem postopku, temveč samo, ali je tak položaj imela.

Zoper upravne akte iz 2. člena ZUS-1 ni mogoč upravni spor po 4. členu ZUS-1, saj je sodno varstvo že zagotovljeno v okviru rednega upravnega spora zaradi nezakonitosti upravnega akta, v okviru katerega se presoja tudi kršitev človekovih pravic.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

**Uvodno o upravnem postopku**

1. Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (v nadaljevanju: Agencija ali tožena stranka) je z izpodbijano odločbo gospodarski družbi A., d. d. (v nadaljevanju: zavezanki) odredila, naj v tridesetih dneh odpravi kršitve obveznosti iz d) alineje 10. točke odločbe številka 38244-1/2017/19 z dne 5. 12. 2017 na način, da na svoji spletni strani objavi spremenjene cene zakupa kapacitet za storitve interneta, poslovnega interneta, IP televizije in IP telefonije ter jih uskladi z obveznostmi po 10. d) točki izreka regulatorne odločbe. Obenem je morala zavezanka v istem roku objaviti obvestilo o spremembah cen, vzorčno ponudbo s spremembami in dopolnitvami ter o vseh sprejetih ukrepih obvestiti Agencijo.

2. Dne 9. 8. 2022 je tožeča stranka predlagala obnovo opisanega upravnega postopka.

**Ključne navedbe tožeče stranke v upravnem sporu**

3. Tožeča stranka je pojasnila, da je tožena stranka kot operaterko s pomembno tržno močjo opredelila zavezanko. Na upoštevnem trgu 3b „Veleprodajni osrednji dostop na fiksni lokaciji za izdelke za množični trg“ ji je naložila določene obveznosti: dopustitev operaterskega dostopa, enako obravnavanje, preglednost, cenovni nadzor in stroškovno računovodstvo ter ločitev računovodskih evidenc. Že leta 2013 sta tožeča stranka in zavezanka sklenili Medoperatersko pogodbo o zagotavljanju širokopasovnega dostopa do končnih uporabnikov. V letu 2018 je nato zavezanka izdala vzorčno ponudbo za širokopasovni dostop z bitnim tokom, ki jo je kasneje nadomestila z novo. Po ustni obravnavi v letu 2019 je začela zniževati cene zakupa kapacitet zaradi ekonomije obsega. Padec cen se je pozneje ustavil, od 1. 1. 2020 so cene enake. Z izpodbijano odločbo pa je tožena stranka zahtevala, da zavezanka cene celo dvigne. Tako ravnanje je v nasprotju z zakonsko predpisanim ciljem regulatorne odločbe; gre za arbitraren in retroaktiven poseg v že obstoječa pogodbena razmerja. Vplival bo na veleprodajne stroške in slabil konkurenčnost tožeče stranke na maloprodajnem trgu.

4. Trdila je, da je izpodbijana odločba tako posegla v njene ustavne pravice do svobodne gospodarske pobude, enakosti pred zakonom in enakega varstva pravic.

5. V zvezi z aktivno legitimacijo za vložitev te tožbe, pa je opozorila, da ji ni bila dana možnost udeležbe v postopku sprejema izpodbijane odločbe. Tožena stranka bi ji morala priznati položaj stranske intervenientke. Do vlog in dokazov v tem postopku je prišla z dostopom do informacij javnega značaja. Po njeni oceni je tožena stranka prekoračila svoja pooblastila in kršila pravila upravnega postopka.

**K I. točki izreka**

6. Tožba ni dovoljena.

7. Z obravnavano tožbo je tožeča stranka sodišču predlagala, da odpravi odločbo tožene stranke številka 06104-3/2021/12 z dne 6. 6. 2022. Hkrati je predlagala naj sodišče ugotovi, da je bilo z izdajo izpodbijane odločbe poseženo v njene ustavne pravice.

8. Stranke v upravnem sporu so tožnik, toženka oziroma toženec in prizadeta oseba s položajem stranke, če tako določa zakon (16. člen Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-11). Tožnik je oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek 17. člena ZUS-1). Sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po ZUS-1 ne more biti stranka (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

9. O tem, da je status stranke v upravnem sporu pogojen z njenim položajem v upravnem postopku, je bilo prelitega že veliko črnila.2 Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v številnih odločitvah poudarilo, da lahko oseba to doseže le v upravnem postopku (pod predpostavkami iz 43. člena in v postopkih po 142. členu oziroma 229. členu3 Zakona o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju: ZUP4). Zoper dokončen sklep, s katerim je bila osebi zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, lahko vloži tožbo tista oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s tem sklepom zavrnjena (drugi odstavek 17. člena ZUS-1). V primeru, da je postopek prej končan, lahko predlaga obnovo (9. točka 260. člena ZUP). Zapisano pomeni, da mora biti vprašanje, ali se nekdo lahko udeleži (tujega) postopka, rešeno med upravnim postopkom. S tem je zagotovljena pravica do pravnega sredstva in/ali sodnega varstva.5

10. Pri tem ni pomembno, ali bi oseba morala biti udeležena v upravnem postopku. Ključno je, (kot že rečeno) le, ali je bila stranka ali stranski udeleženec.6 Z drugimi besedami, sodišče v predhodnem preizkusu tožbe ne preverja, ali bi tožeča stranka morala imeti položaj stranke ali stranske udeleženke v upravnem postopku, temveč samo, ali je tak položaj imela.7

11. V tožbi je tožeča stranka priznala, da ni bila ne stranka, ne stranska udeleženka v postopku izdaje izpodbijane odločbe. Slednjega niti ni zahtevala tekom upravnega postopka. Zahtevala ni niti vročitve izpodbijane odločbe; je pa dan po vložitvi pričujoče tožbe predlagala obnovo postopka. Toda to (še) ne spremeni njenega statusa; še vedno ni stranka ali stranska udeleženka upravnega postopka. Glede na to ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe v tem upravnem sporu.8

12. Tožeča stranka pa ne more uspeti niti s tako imenovano subsidiarnim varstvom oziroma kvaziupravnim sporom po prvem odstavku 4. člena ZUS-1. Ta se nudi le za druge posamične akte (ki niso upravni akti v smislu 2. člena ZUS-1) ali dejanja, s katerimi je bilo poseženo v človekove pravice ali temeljne svoboščine in za katera ni drugega učinkovitega sodnega varstva pred rednim ali specializiranim sodiščem. Upravni spor torej ni dovoljen, kadar lahko oseba doseže varstvo svojih pravic v drugem sodnem postopku. Tako zoper upravne akte iz 2. člena ZUS-1 ni mogoč upravni spor po 4. členu ZUS-1, saj je sodno varstvo že zagotovljeno v okviru rednega upravnega spora zaradi nezakonitosti upravnega akta, v okviru katerega se presoja tudi kršitev človekovih pravic.9

13. Za presojo dopustnosti tožbe po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 je bistveno vprašanje, ali je tožeči stranki zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo njenih ustavnih pravic. Sodišče je prepričano, da je odgovor pritrdilen. Tožeča stranka ima na razpolago sodno varstvo, ki izključuje upravni spor po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 in ki je učinkovito.10 Izpodbijana odločba je namreč nedvoumno upravni akt iz 2. člena ZUS-1 in zoper njo je mogoče sprožiti redni upravni spor.

14. Kot je sodišče že ugotovilo zgoraj, tožeča stranka ni uveljavljala priznanja položaja stranke oziroma stranske udeleženke po 142. členu ZUP, je pa po 9. točki 260. člena ZUP predlagala obnovo postopka. V primeru, da bo njenemu predlogu ugodeno, bo imela možnost sodelovati v upravnem postopku in zoper zanjo neugodno odločbo sprožiti redni upravni spor. Če pa s predlogom za obnovo postopka ne bo uspela, bo imela zoper tako odločitev sodno varstvo na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1. 15. Po povedanem ni dvoma, da ima tožeča stranka na voljo učinkovito sodno varstvo.11 Na tem mestu sodišče še pripominja, da za učinkovitost drugega sodnega varstva ni nujno, da je prizadeti osebi pred pristojnim sodiščem zagotovljeno uveljavljanje enakih zahtevkov kot v upravnem sporu zaradi varstva človekovih pravic. Dovolj je že, da lahko v okviru pravnega sredstva ali drugega zahtevka zatrjuje in uveljavlja tudi kršitev ustavnih pravic.12 Pokazalo se je torej, da pogoj iz 4. člena ZUS-1 ni izpolnjen; drugo sodno varstvo je tožeči stranki na razpolago. To pa pomeni, da tožba po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 ni dopustna in jo je sodišče tudi iz tega razloga zavrglo.

**K II. točki izreka**

16. Za izdajo začasne odredbe mora obstajati (dopustna) tožba. Šele z njeno vložitvijo pridobi tožeča stranka možnost preventivnega varstva v obliki začasne odredbe (32. člen ZUS-1). Izpolnjena mora biti torej procesna predpostavka: tožba, ki prestane predhodni preizkus (prvi odstavek 36. člena ZUS-1).13 Ker je sodišče tožbo kot nedovoljeno zavrglo, je zavrglo tudi njen predlog za izdajo začasne odredbe.

**K III. točki izreka**

17. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, saj je sodišče tožbo zavrglo (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

1 Uradni listi Republike Slovenije številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009. 2 Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 9/2022 z dne 23. 3. 2022, 11. točka, I Up 106/2020 z dne 24. 2. 2021, 8. točka, I Up 56/2020 z dne 30. 9. 2020, 7. točka, I Up 207/2019 z dne 3. 6. 2020, 6. točka, I Up 54/2019 z dne 11. 12. 2019, 7. točka, I Up 58/2019 z dne 9. 10. 2019, 7. točka, I Up 98/2018 z dne 29. 5. 2019, 5. točka, I Up 157/2018 z dne 6. 2. 2019, 7. točka, I Up 289/2016 z dne 11. 1. 2017, 5. točka, I Up 175/2016 z dne 22. 6. 2016, 18. točka, I Up 91/2014 z dne 30. 3. 2016, 6. točka, I Up 125/2015 z dne 27. 8. 2015, 6. točka in številne druge. 3 Pritožbe zoper izpodbijano odločbo sicer ni, zato ta določba v tej zadevi ne pride v poštev. 4 Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 80/1999 z dne 1. 10. 1999, 70/2000 z dne 8. 8. 2000, 52/2002 z dne 14. 6. 2002, 73/2004 z dne 5. 7. 2004, 119/2005 z dne 28. 12. 2005, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 65/2008 z dne 30. 6. 2008, 8/2010 z dne 5. 2. 2010 in 82/2013 z dne 8. 10. 2013. 5 Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 9/2022 z dne 23. 3. 2022, 11. točka, I Up 106/2020 z dne 24. 2. 2021, 8. in 13. točka, I Up 207/2019 z dne 3. 6. 2020, 7. točka, I Up 54/2019 z dne 11. 12. 2019, 8. točka, I Up 157/2018 z dne 6. 2. 2019, 7. točka in ostale. 6 Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 165/2020 z dne 14. 1. 2021, 11. točka, I Up 207/2019 z dne 3. 6. 2020, 6. točka, I Up 207/2019 z dne 3. 6. 2020, 8. in 9. točka, I Up 98/2018 z dne 29. 5. 2019, 5. točka, I Up 157/2018 z dne 6. 2. 2019, 8. točka, I Up 289/2016 z dne 11. 1. 2017, 5. točka, I Up 135/2016 z dne 29. 9. 2016, 7. točka ter druge. 7 Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 56/2020 z dne 30. 9. 2020, 7. točka, I Up 54/2019 z dne 11. 12. 2019, 7. točka, I Up 98/2018 z dne 29. 5. 2019, 6. točka, I Up 206/2016 z dne 5. 1. 2017, 5. točka, I Up 205/2016 z dne 30. 11. 2016, 5. točka. 8 Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 512/2012 z dne 14. 2. 2013, kjer sta se sodišči ukvarjali s tožbo zoper odločbo Agencije za pošto in telekomunikacije Republike Slovenije, s katero je slednja zavezancu naložila odpravo kršitev cenovnega nadzora in stroškovnega računovodstva, obveznost enakega obravnavanja ter obveznost ločitve računovodskih evidenc. Tožeča stranka ni bila ne stranka, ne stranska udeleženka v postopku izdaje omenjene odločbe. Podobno tudi v sklepu I Up 334/2010 z dne 3. 2. 2011, kjer je Agencija določila operaterja s pomembno tržno močjo in mu naložila določene obveznosti. 9 Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 180/2019 z dne 24. 2. 2021, 11. točka. 10 Kot je zapisalo Ustavno sodišče Republike Slovenije, gre za dve vprašanji: _„ali obstaja drugo (primarno) sodno varstvo, ki izključuje upravni spor, in če obstaja, katero sodno varstvo je to, in ali je takšno (primarno) sodno varstvo učinkovito“_ (sklep Up-1122/12, U-I-59/14 z dne 15. 10. 2015, 13. točka). Enako v sklepu Up-2962/08 z dne 23. 6. 2009, 4. točka. 11 Tako sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 336/2014 z dne 29. 10. 2014, 16. točka. Primerjaj še sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije 28/2021 z dne 24. 2. 2021, 7. in 9. točka. 12 Tako sklep Ustavnega sodišča Republike Slovenije Up-1122/12, U-I-59/14 z dne 15. 10. 2015, 13. točka in tam naštete odločbe. Primerjaj še sklepe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 155/2017 z dne 23. 5. 2018, 10. točka, I Up 297/2016 z dne 15. 3. 2017, 13. točka, I Up 74/2015 z dne 25. 5. 2016, 13. točka, I Up 77/2015 z dne 30. 3. 2016, 11. točka, 13 Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 175/2016 z dne 22. 6. 2016, 24. točka in tam naštete odločitve istega sodišča.