Jedro

Izpodbijana odločba je bila izdana v skladu z zakonom in podzakonskim aktom, ki sta veljala v času odločanja in ki izključujeta uporabo podzakonskega predpisa, na katerega se sklicuje tožnik.

Tožnik na področju izkoriščanja mineralnih surovin izvršuje pravico do svobodne gospodarske pobude, vendar je ta že po Ustavi omejena ne samo z javno koristjo, ampak Ustava v drugem odstavku 70. člena izrecno določa, da zakon določa pogoje, pod katerimi se sme izkoriščati naravna bogastva. Ker so temeljni okviri določanja odmere koncesnine določeni v zakonu in je povišanje koncesnine v obravnavanem primeru v skladu z zakonom, v konkretnem primeru ne gre za poseg v pričakovano pravico ali svobodno gospodarsko pobudo.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano prvostopenjsko odločbo je pristojni organ tožniku kot nosilcu rudarske pravice za leto 2012 odmeril plačilo rudarske koncesnine za izkoriščanje mineralne surovine kremenov pesek na pridobivalnem prostoru A. v znesku 52.543,81 EUR (1. točka izreka) ter tožniku naložil, da mora polovico celotne dajatve vplačati na vplačilni podračun države (2. točka izreka), polovico pa na vplačilni podračun Občine B. (3. točka izreka), v roku 30 dni od vročitve odločbe (4. točka izreka), po poteku tega roka se plačajo zakonske zamudne obresti (5. točka izreka). Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je upravni organ koncesnino odmeril na podlagi 52. člena Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud-1), ob upoštevanju določb Uredbe o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo (Uradni list RS, št. 91/11 in 57/13, v nadaljevanju Uredba) ter prehodnih določb 12. člena Uredbe o spremembah in dopolnitvah navedene Uredbe (Uradni list RS, št. 57/13). Uredba med drugim v 31. členu določa vrednost točke, ki se mora upoštevati pri izračunu koncesnine za leto 2012, to je 0,009 EUR.

2. Tožnikovo pritožbo zoper navedeno odločbo je Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada) zavrnila, zavrnila pa je tudi njegov zahtevek za vračilo stroškov pritožbe. Drugostopenjski organ ugotavlja, da je za tožnika sporna višina vrednosti točke, kot je določena z Uredbo (in s tem posledično višina koncesnine), ki pa je bila v izpodbijani odločbi pravilno uporabljena. Določitev višine vrednosti točke za odmero koncesnine je bila že od začetka koncesijskega razmerja - pogodba s tožnikom je bila sklenjena 10. 12. 2001 na podlagi takrat veljavnega Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud) - predmet ureditve s podzakonskim aktom Vlade in torej v pristojnosti ene stranke. To izhaja tudi iz 9. člena koncesijske pogodbe, na takšno ureditev je tožnik pristal. Z novo Uredbo je v primerjavi z ureditvijo po Uredbi o načinu določanja plačila za rudarsko pravico (Uradni list RS, št. 43/00 in naslednji, v nadaljevanju Uredba 43/00), sprejeto na podlagi ZRud, predpisan le drugačen način določitve višine vrednosti točke. V obeh primerih pa je (bila) določitev višine vrednosti točke prepuščena podzakonskemu aktu, to je uredbi Vlade; edina omejitev višine je (bila) določena v zakonu (ZRud in ZRud-1) in to omejitev sta obe uredbi upoštevali ter nobena ni presegla najvišje zakonsko določene vrednosti. Drugostopenjski organ po navedenem zavrača ugovor, da je Uredba posegla v pridobljene ali pričakovane pravice tožnika, saj je ta lahko pričakoval, da se vrednost točke spreminja in da jo določa druga pogodbena stranka. Poudari še, da se je prvostopenjski organ, skladno z načelom zakonitosti iz Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), pri odločanju pravilno oprl na predpise, veljavne v času njegovega odločanja; pravne podlage za uporabo Uredbe 43/00 namreč ni.

3. Tožnik se s takšno odmero koncesnine ne strinja in zato vlaga tožbo v upravnem sporu. Navaja, da pri izračunu upoštevana določba 31. člena Uredbe, po kateri vrednost točke znaša 0,009 EUR, posega v pravna pričakovanja tožnika kot nosilca rudarske pravice - koncesionarja iz 9. člena koncesijske pogodbe, saj vrednost točke povečuje preko okvirov rasti inflacije. Uporabljena vrednost točke zanj pomeni povečanje koncesnine za 16.487,08 EUR. V primeru uporabe vrednosti točke, ki je bila določena s Sklepom o uskladitvi vrednosti točke za odmero plačila za rudarsko pravico za leto 2010 (Uradni list RS, št. 19/10) in ki se po drugem odstavku 31. člena Uredbe upošteva tudi za leto 2011, bi se mu namreč za leto 2012 odmerila koncesnina v znesku 36.056,73 EUR.

4. Stališče, da Uredba ne posega v pridobljene ali pričakovane pravnice tožnika, je napačno. Določitev vrednosti točke je skladno s koncesijsko pogodbo sicer v pristojnosti koncedenta, ki pa je - tako se je pogodbeno zavezal - dolžan upoštevati z Uredbo 43/00 predpisano klavzulo, s katero je bilo predvideno usklajevanje vrednosti točke z rastjo cen življenjskih stroškov. Vsako drugačno določanje vrednosti točke pomeni poseg v pričakovane pravice tožnika. Kot izhaja iz številnih odločitev Ustavnega sodišča, je poseg v upravičena pravna pričakovanja ustavno dopusten le pod naslednjimi pogoji: da je izveden zaradi nujnega in prevladujočega razloga v javnem interesu, da je sorazmeren in da je, če je to mogoče, predviden prehodni režim, sicer pa mora biti zagotovljena odmena za poseg (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005). Uredba je bila sprejeta na podlagi ZRud-1, ki ne zahteva povečanja fiskalnega učinka iz rudarske koncesnine in tudi ne, da bi bilo treba s tem ciljem spreminjati tarifni sistem za plačilo koncesnine. Določba 53. člena ZRud-1 je vsebinsko identična 14. členu ZRud. Sprememba zakonodaje tako ne more biti razlog za poseg v tožnikova pravna pričakovanja. Razlog za to ne more biti niti določilo (9. člena) koncesijske pogodbe, da se vrednost točke in povprečne cene določijo s podzakonskim aktom. Na tej podlagi je bil sicer tožnik dolžan računati, da se bodo navedeni tarifni elementi v času trajanja koncesije lahko spremenili, vendar le, če spremembe ne nasprotujejo načelu zaupanja v pravo. Z Uredbo se je vrednost točke v letu 2012, glede na vrednost v letu 2011, povečala za 46 %. Za to v ZRud-1 niti v Uredbi niso izkazani prevladujoči razlogi v javnem interesu; zgolj fiskalni interes države takšnega selektivnega povečanja stroškovnih bremen za določeno gospodarsko panogo ne more opravičiti. Ker takšnih razlogov ni, tudi ni mogoče oceniti sorazmernosti obravnavanega posega v pravice koncesionarjev.

5. Tožnik opozarja, da je sodišče dolžno odkloniti uporabo splošnega pravnega akta, ki je v nasprotju z Ustavo ali zakonom (exceptio illegalis). V dokaz poleg upravnih odločb tožbi prilaga koncesijsko pogodbo z dne 10. 12. 2001 ter mnenje Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani o nekaterih pravnih vprašanjih Uredbe iz aprila 2012. Predlaga, da sodišče s sodbo tožbi ugodi, izpodbijano prvostopenjsko odločbo in odločbo organa druge stopnje odpravi ter zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje; podrejeno pa, da navedeni odločbi odpravi v delu, v katerem se tožniku odmeri oziroma v plačilo nalaga rudarska koncesnina v znesku 16.487,08 EUR. Zahteva tudi povrnitev priglašenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Toženka je sodišču predložila upravne spise zadeve, odgovora na tožbo pa ni podala.

7. Tožba ni utemeljena.

8. Predmet tega upravnega spora je odločba, s katero je bila tožniku kot zavezancu za plačevanje rudarske koncesnine, odmerjena in v plačilo naložena koncesnina za leto 2012. Število točk, ki so bile upoštevane pri odmeri, ni sporno. Pač pa je za tožnika sporna pri odmeri uporabljena vrednost točke, in sicer - kot tožnik to imenuje v tožbi - naj bi bila le-ta sporna z vidika nedopustnosti posega v „pravna pričakovanja nosilca rudarske pravice“ oziroma v „pridobljene ali pričakovane pravice koncesionarja“.

9. Upoštevajoč splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave je treba v izhodišču te obrazložitve pripomniti, da je sodna praksa Upravnega sodišča v zvezi s tovrstnimi spori ustaljena. Upravno sodišče je s sodbami št. I U 905/2014 z dne 15. 1. 2015, I U 1089/2014 z dne 17. 2. 2015, I U 990/2014 z dne 18. 2. 2015, III U 133/2014 z dne 5. 2. 2015 in III U 134/2014 z dne 9. 2. 2015 tožbe zavrnilo kot neutemeljene. Tožnik v obravnavanem upravnem sporu ne navaja takih argumentov, da bi sodišče imelo podlago za odstop od omenjene sodne prakse.

10. Izpodbijano odločbo je upravni organ izdal na podlagi drugega odstavka 52. člena ZRud-1, po katerem se zavezancu način in pogoji za plačevanje rudarske koncesnine ter zagotavljanje in plačevanje rezerviranih sredstev za sanacijo določijo z odločbo, ki jo v skladu s predpisom iz tretjega odstavka 53. člena in predpisom iz tretjega odstavka 54. člena ter določbami koncesijske pogodbe po uradni dolžnosti izda ministrstvo, pristojno za rudarstvo. Pri predpisu iz tretjega odstavka 53. člena ZRud-1, ki je relevanten za obravnavani primer, gre za predpis, s katerim Vlada predpiše povprečno ceno na enoto pridobljene mineralne surovine, ki se jo lahko doseže v trgovanju na določenem svetovnem trgu, merila in pogoje za zmanjšanje in oprostitev plačila rudarske koncesnine, način njene odmere, obračunavanja in plačevanja ter način nadzora nad njenim plačevanjem. Enako je v zadnjem odstavku 14. člena določal tudi Zakon o rudarstvu (ZRud), ki je veljal v času sklenitve koncesijske pogodbe, na katero se v tožbi sklicuje tožnik.

11. Določanje načina odmere in povprečne cene na enoto mineralne surovine je torej po izrecni zakonski ureditvi predmet predpisa in ne koncesijske pogodbe. Tudi iz 49. člena ZRud-1, ki določa vsebino koncesijske pogodbe, in iz 19. člena prej veljavnega ZRud, ki je določal vsebino te pogodbe v času, ko jo je sklenil tožnik, ne izhaja, da bi bilo določanje načina odmere plačila za rudarsko pravico oziroma sedaj rudarske koncesnine predmet koncesijske pogodbe. Zato se obveznost upoštevanja koncesijske pogodbe pri izdaji odločbe iz drugega odstavka 52. člena ZRud-1 ne more nanašati tudi na določanje vrednosti točke, ki je element načina odmere koncesnine ter s tem predmet normativnega in ne pogodbenega urejanja. Presoja pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe z vidika uporabljene vrednosti točke zato ne more temeljiti na vsebini pogodbenega dogovora o tem, čeprav bi bil tak dogovor zapisan v koncesijski pogodbi. Tudi Ustava v določilu drugega odstavka 70. člena določa, da se pogoji, pod katerimi se smejo izkoriščati naravna bogastva, določijo z zakonom (in ne s pogodbo).

12. Glede na navedeno je sodišče v nadaljevanju izpodbijani akt v okviru tožbenih navedb presojalo z vidika Ustavi skladne interpretacije zakona in Uredbe (2. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

13. Kot je razvidno iz izpodbijane odločbe, je bila ta izdana ob upoštevanju določb Uredbe, ki jo je Vlada sprejela na podlagi določb ZRud-1. Sporna vrednost točke 0,009 EUR, uporabljena za odmero koncesnine v konkretnem primeru, je kot vrednost, ki se uporabi pri odmeri zadevne obveznosti za leto 2012, izrecno predpisana v prehodnih določbah tretjega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 31. člena Uredbe.

14. Tožnik se sicer v tožbi smiselno zavzema za uporabo (vrednosti točke, določene na podlagi) Uredbe 43/00, vendar za to ni pravne podlage.

15. Ne ZRud-1 in ne Uredba ne predvidevata uporabe Uredbe 43/00. Prehodna določba 3. točke četrtega odstavka 155. člena ZRud-1 izrecno določa, da prej veljavna uredba o načinu določanja plačila za rudarsko pravico preneha veljati z dnem uveljavitve tega zakona in da se uporablja le do uveljavitve novega predpisa, izdanega na podlagi tega zakona. Ta predpis pa je Uredba, ki je v skladu s citirano zakonsko določbo v 36. členu določila tudi prenehanje uporabe Uredbe 43/00. Izpodbijana odločba je bila torej izdana v skladu z zakonom in podzakonskim aktom, ki sta veljala v času odločanja (6. člen ZUP) in ki izključujeta uporabo podzakonskega predpisa, na katerega se sklicuje tožnik.

16. Zakon (ZRud-1 in že ZRud) je določitev elementov za odmero rudarske koncesnine prepustil predpisu Vlade. Pri tem je zakonodajalec postavil le zgornjo omejitev višine obveznosti (peti odstavek 14. člena ZRud(1) oziroma tretji in četrti odstavek 53. člena ZRud-1(2)). Spremenljivost vrednosti točke pa je bila vgrajena že v metodologijo odmere plačila za rudarsko pravico po ZRud, ki je veljal in je moral biti tožniku znan v času podpisa koncesijske pogodbe, in je predpisana tudi po ZRud-1. Zato sprememba vrednosti točke sama po sebi, če se ob tem ne upošteva velikosti te spremembe, ne pomeni posega v pravno zavarovani interes tožnika v smislu ustavnega načela varstva legitimnih pričakovanj.

17. Nikakor pa v konkretni zadevi ne gre za poseg v pričakovane ali celo pridobljene pravice tožnika. Za poseg v pričakovane ali celo pridobljene pravice gre lahko na primer po sodni praksi Ustavnega sodišča na področju socialnih pravic invalidov (odločba Ustavnega sodišča, Uradni list RS, št. 2/97 z dne 12. 12. 1996), ko je Ustavno sodišče presojalo Zakon o vojnih invalidih, ali na področju socialnih pravic iz pokojninskega zavarovanja (odločba Ustavnega sodišča, Uradni list RS, št. 43/01 z dne 10. 5. 2001), ko je omenjeno sodišče presojalo spremembe sistema pokojninskega zavarovanja, ali zavarovanja za primer brezposelnosti (odločba Ustavnega sodišča, Uradni list RS št. 12/02 z dne 24. 1. 2002) ali zdravstvenega zavarovanja (odločba Ustavnega sodišča, Uradni list RS, št. 34/97 z dne 8. 5. 1997 ter odločba Ustavnega sodišča, Uradni list RS, št. 50/98 z dne 17. 6. 1998). Podjetniška dejavnost na področju izkoriščanja naravnih dobrin, ki se opravlja na podlagi koncesijske pogodbe, po mnenju Upravnega sodišča ne spada v ta okvir. Tožnik sicer na področju izkoriščanja mineralnih surovin izvršuje pravico do svobodne gospodarske pobude, vendar je ta že po Ustavi omejena ne samo z javno koristjo (drugi odstavek 74. člena Ustave), ampak Ustava, kot že rečeno, v drugem odstavku 70. člena izrecno določa, da zakon določa pogoje, pod katerimi se sme izkoriščati naravna bogastva. Ker so temeljni okviri določanja odmere koncesnine določeni v zakonu in je povišanje koncesnine v obravnavanem primeru v skladu z zakonom, v konkretnem primeru ne gre za poseg v pričakovano pravico ali svobodno gospodarsko pobudo v smislu tretjega odstavka 15. člena Ustave, ampak gre zgolj za način uresničevanja tožnikove pravice (drugi odstavek 15. člena Ustave). Z vidika omenjenih ustavnih načel in zakonske ureditve torej ne gre za poseg v tožnikovo pričakovano pravico do odmere koncesnine z upoštevanjem vrednosti točke, ki bi bila določena izključno upoštevaje rast življenjskih stroškov (indeksno klavzulo). Kolikor pa tožnik meni, da je prišlo do kršitve pogodbenih določil, oziroma, da mu je zato nastala škoda, to lahko uveljavlja v postopku pred sodiščem splošne pristojnosti.

18. Navedeno pa ne pomeni, da nova ureditev zaradi velikega povečanja vrednosti točke (za 46 %) v letu 2012 glede na leto 2011, kar je znatno povečalo tožnikovo finančno obveznost (po njegovem izračunu za 16.487,08 EUR), ne bi mogla pomeniti, da je Uredba v neskladju z ustavnim načelom varstva legitimnih pričakovanj. Vendar tožnik v upravnem sporu ni izkazal oziroma niti ni zatrjeval v smislu kriterijev iz tretjega in četrtega odstavka 53. člena ZRud-1, da je utemeljeno imel določena pričakovanja glede razmer na relevantnem trgu glede ponudbe, povpraševanja in cen in da za tako povišanje odmere državni organ ni imel ustrezne podlage v spremembah na trgu. Tožnik namreč razen višine povečanja njegove obveznosti ne navede nobenih drugih podatkov, s katerimi bi konkretno izkazal, da zaradi z Uredbo določene vrednosti točke in s tem povezane finančne obveznosti njegovo izkoriščanje rudarske pravice nima več nobene ekonomske logike znotraj kriterijev iz tretjega in četrtega odstavka 53. člena ZRud-1. Tožnik torej svojega dela dokaznega bremena ni izpolnil, tako da bi sodišče na tej podlagi v konkretnem primeru lahko ugotovilo poseg v tožnikova legitimna pričakovanja. Vprašanje (ne)primernosti višine odmere koncesnine pa ne more biti stvar sodne presoje v upravnem sporu.

19. Glede na tožbene navedbe, da je treba v primeru sprememb predpisov omogočiti prehodno ureditev, sodišče pripominja, da se prehodno obdobje po ustavno-pravni praksi uporablja zlasti pri posegih v pridobljene in pričakovane pravice. V predmetni zadevi pa gre za vprašanje varstva legitimnih pričakovanj na področju izvajanja podjetniške dejavnosti pri izkoriščanju naravnih bogastev. Poleg tega pa sodišče ugotavlja, da je bilo z Uredbo o spremembah in dopolnitvah Uredbe (Uradni list RS, št. 57/13, glej 8. in 12. člen) prvotno besedilo nove Uredbe spremenjeno v korist zavezancev tako, da se je za leto 2012 prvotno določena vrednost točke 0,01 EUR nadomestila z nižjim zneskom 0,009 EUR. Hkrati je bila za zavezance, kot je tožnik, ki so sklenili koncesijsko pogodbo do 31. 12. 2010, omogočena (ugodnejša) odmera koncesnine za posamezni pridobivalni prostor v skladu z določbami koncesijskega akta in koncesijske pogodbe ob upoštevanju razlikovanja med pridobivalnim prostorom, na katerem so se rudarska dela že izvajala, in tistim, na oziroma pod katerim se še niso izvajala. Za predhodno leto 2011 pa je bilo predpisano upoštevanje vrednosti točke, določene s Sklepom o uskladitvi vrednosti točke za odmero plačila za rudarsko pravico za leto 2010 (drugi odstavek 31. člena Uredbe). To pomeni, da je bil omogočen prehodni režim za prilagoditev na novo ureditev. Poleg tega tožnik niti ne utemeljuje, kakšna bi morala biti prehodna ureditev, da bi bila po njegovem mnenju v skladu z ustavnim načelom varstva legitimnih pričakovanj. Zato sodišče ni moglo presoditi, da je Uredba v nasprotju z omenjenim ustavnim načelom.

20. Po navedenem je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena na zakonu, in je zato tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

21. Ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno, je bilo v zadevi odločeno na nejavni seji (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

22. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.