Jedro

Ker se po ZAzil gibanje lahko omeji le prosilcu za azil, se mu ga lahko omeji največ do pravnomočno končanega azilnega postopka, če ta okoliščina nastopi prej kot odprava razlogov za omejitev gibanja oziroma pred 3 meseci od omejitve gibanja.

Izrek

Pritožbi se ugodi, izpodbijana sodba se spremeni tako, da se tožba zavrne.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo (1. točka izreka sodbe in sklepa) je prvostopno sodišče na podlagi 3. in 4. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/00 in 45/06) ugodilo tožnikovi tožbi in odpravilo sklep tožene stranke z dne 11.9.2006, in sicer po predhodnem ustnem zaslišanju tožnika dne 18.9.2006; s sklepom (2. točka izreka sodbe in sklepa) pa je tožnika oprostilo plačila sodnih taks. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka na podlagi 1. alinee 1. odstavka 27. člena Zakona o azilu (ZAzil - UPB2, Uradni list RS, št. 51/06 in 37/06 - sklep US RS) tožniku omejila gibanje na prostore zaprtega oddelka Azilnega doma do pravnomočno končanega azilnega postopka oziroma do ugotovitve istovetnosti, vendar najdalj za tri mesece, in sicer od dne 9.9.2006 od 11.40 ure do 9.12.2006 do 11.40 ure.

Prvostopno sodišče se je sicer strinjalo s tem, da so podani razlogi za omejitev gibanja, ker tožnik kot prosilec za azil ni izkazal svoje istovetnosti z nobenim dokumentom s sliko, zaradi česar je pri toženi stranki utemeljeno nastal dvom v njegovo istovetnost, s čemer je bil podan razlog za omejitev njegovega gibanja po 1. alinei 1. odstavka 27. člena ZAzil. Ne glede na to pa je odločbo tožene stranke odpravilo, ker meni, da je napačno uporabila določbo 5. odstavka 27. člena ZAzil. To pa zato, ker je določila trajanje omejitve gibanja "do pravnomočno končanega azilnega postopka oziroma do ugotovitve istovetnosti, vendar najdalj za tri mesece", medtem ko je v 5. odstavku 27. člena ZAzil določeno, da se gibanje lahko omeji "do prenehanja razlogov, vendar najdalj tri mesece". Zaradi tega je izrek nejasen in protisloven, zato pa nedoločen, kar pa je v nasprotju s 6. odstavkom 213. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP - UPB2, Uradni list RS, št. 24/06), saj ni nujno, da se trenutek pravnomočnosti odločbe in trenutek ugotovitve istovetnosti prosilca za azil v časovnem smislu ujemata, pri čemer ni jasno, kako bo tožena stranka ravnala v primeru, če bo tožnikova istovetnost ugotovljena prej kot pravnomočnost odločitve v tej azilni zadevi. Zato bi lahko v izreku izpodbijanega sklepa navedla le, da se gibanje tožniku začasno omeji zgolj do prenehanja razloga, zaradi katerega mu je izrekla omejitev gibanja, to je do ugotovitve njegove istovetnost. Pravilno je sicer navedeno, da lahko omejitev gibanja traja najdalj tri mesece, saj je to v skladu s 5. odstavkom 27. člena ZAzil. Menilo je tudi, da se tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa neutemeljeno sklicuje na določbo 43. člena ZAzil. Izpodbijano odločbo je torej odpravilo, ker so bila kršena pravila postopka (6. odstavek 213. člena ZUP) in ker ni bila pravilno uporabljena določba 5. odstavka 27. člena ZAzil. Tožnika pa je prvostopno sodišče oprostilo plačila sodnih taks na podlagi 1. odstavka 13. člena Zakona o sodnih taksah (ZST - UPB1, Uradni list RS, št. 20/04).

Zoper prvostopno sodbo se pritožuje tožena stranka iz vseh pritožbenih razlogov po 72. členu ZUS in predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da pritožbi ugodi ter tožbo zavrne, podrejeno pa, da izpodbijani sklep tožene stranke potrdi. Navaja, da je izrek izpodbijanega sklepa jasen in nedvoumen in ni v nasprotju s 6. odstavkom 213. člena ZUP, torej ni podan razlog za ugoditev tožbi iz 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS, prav tako pa ni kršeno materialno pravo, torej ni podan razlog iz 4. točke 1. odstavka 60. člena ZUS, saj ni napačno uporabljena določba 5. odstavka 27. člena ZAzil. Res je, da je v 5. odstavku 27. člena določeno le, da se lahko gibanje omeji začasno do prenehanja razlogov, zaradi katerih je odrejeno, vendar najdlje tri mesece. To, da je tožena stranka dodala še okoliščino "do pravnomočno končanega azilnega postopka", ni v nasprotju z določbo 5. odstavka 27. člena ZAzil, saj so pogoji za omejitev gibanja podani le, dokler ni pravnomočno odločeno o azilu samem, kar pa se lahko zgodi še pred potekom treh mesecev oziroma celo pred ugotovitvijo tožnikove istovetnost. Iz izreka, kakršen je vsebovan v izpodbijanem sklepu tožene stranke, je povsem jasno, da bo tožniku omejitev gibanja prenehala takoj, ko bo podana ena od naveznih okoliščin, torej pravnomočno končani azilni postopek ali ugotovitev njegove istovetnosti ali pa bo poteklo tri mesece, kot je v 5. odstavku 27. člena ZAzil določen najdaljši rok za omejitev gibanja.

Na pritožbo je tožnik odgovoril. Meni, da je izpodbijani sklep tožene stranke nezakonit, saj mu naj bi bilo gibanje omejeno zaradi neizkazane istovetnosti, torej je časovna omejitev lahko vezana le na prenehanje tega razloga, to je do ugotovitve njegove istovetnosti, vendar najdlje tri mesece. Drugačna časovna omejitve v ZAzil ni določena. Z izrekom, kot ga ima izpodbijani sklep tožene stranke, je prekoračen 2. odstavek 6. člena ZUP, načelo zakonitosti. Ne strinja se z razlago tožene stranke v pritožbi glede uporabe besed "oziroma", "ali" in "in" v pravnih tekstih in meni, da je glede na izrek, kakršen je v izpodbijanem sklepu, možno, da bi mu bilo gibanje omejeno tudi še potem, ko bi bila ugotovljena njegova istovetnost oziroma ko bi pretekli trije meseci od omejitve gibanja, če do tedaj azilni postopek ne bi bil pravnomočno končan. Ker gre za poseg v človekovo pravico do svobode gibanja, ki jo zagotavlja tudi Ustava Republike Slovenije, mora biti izrek jasen in nedvoumen in se tak ukrep lahko izreče le, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji in le za toliko časa, kolikor je nujno potrebno, da se okoliščine, zaradi katerih je ukrep izrečen, odpravijo. Navaja, da je po izdaji izpodbijanega sklepa staršem poslal pismo in jih prosil, da mu pošljejo dokument, s katerim bo izkazal svojo istovetnost. Tožena stranka pa v tem času ni ravnala v skladu z načelom ekonomičnosti in njegove istovetnosti ni ugotavljala. Lahko bi ga zaslišala in ocenila verjetnost njegovih izjav. To možnost sicer omenja, vendar zanjo ne poda pravilne zakonske podlage s tem, ko pravi, da je to podano na podlagi 1. alinee 2. odstavka 29. člena ZAzil. Ni niti odločila, da bi namesto omejitve gibanja na zaprt prostor azilnega doma uporabila milejši in sorazmernejši ukrep, kot jih navajajo smernice Visokega komisariata Združenih narodov za begunce o omejevanju gibanja prosilcem za azil. Ta omejitev gibanja ni skladna s stališči Visokega komisariata Združenih narodov za begunce, mednarodno zakonodajo s tega področja in tudi ne z Ustavo Republike Slovenije (32. člen). Meni, da je tožena stranka nepravilno uporabila materialno pravo, napačno ugotovila dejansko stanje in kršila določbe postopka. Zato predlaga, da pristojno sodišče pritožbo zavrne in potrdi izpodbijano sodbo. Ker je brez premoženja in brez zaposlitve, ne more plačati sodnih taks, zato predlaga, da se ga plačila sodnih taks oprosti.

Pritožba je utemeljena.

Ne glede na to, da je v 5. odstavku 27. člena ZAzil določeno, da začasna omejitev gibanja lahko traja do prenehanja razlogov (iz 1. odstavka 27. člena ZAzil), vendar najdalj tri mesece, pritožbeno sodišče meni, da s tem, ko je v izreku izpodbijanega sklepa tožene stranke kot alternativna okoliščina, od katere je odvisno trajanje omejitve gibanja, navedena tudi pravnomočna odločitev o prošnji za priznanje azila, ni kršena določba 27. člena ZAzil. Dejstvo je namreč, da se gibanje lahko omeji le prosilcu za azil (1. odstavek 27. člena ZAzil), prosilec za azil pa je tujec, ki je vložil prošnjo za azil, in sicer od trenutka vložitve do sprejetja pravnomočne odločbe (4. alinea 1. odstavka 2. člena ZAzil). Ker je torej mogoče gibanje omejiti le prosilcu za azil, mora po samem zakonu tak ukrep prenehati, čim je o prosilčevi prošnji za azil pravnomočno odločeno. Pri tem pa ni pomembno, ali je ta okoliščina za odpravo omejitve gibanja navedena v izreku sklepa o omejitvi gibanja, ali ne. Glede navajanja te okoliščine v izrekih sklepov o omejitvi gibanja ima tožena stranka različno prakso, kar pa lahko daje vtis, da prosilci za azil glede te okoliščine niso enako obravnavani. Ne glede na to pa pritožbeno sodišče meni, navedba te okoliščine v izreku sklepa ni nezakonita, ker ima pravno podlago v 1. odstavku 27. člena v zvezi s 4. alineo 1. odstavka 2. člena ZAzil, zato prvostopno sodišče v obravnavanem primeru ni imelo pravne podlage za odpravo izpodbijanega sklepa v 4. točki 1. odstavka 60. člena ZUS.

Po presoji pritožbenega sodišča je izrek izpodbijanega sklepa tožene stranke povsem jasen, saj določa, da se tožniku gibanje omeji le do tedaj, dokler ne nastopi ena, torej prva, izmed alternativno naštetih okoliščin, bodisi pravnomočna odločitev o prošnji za azil, bodisi ugotovitev tožnikove istovetnosti (kar je enako "prenehanju razlogov" za omejitev gibanja, glede na to, da je v tem primeru edini razlog za to ugotavljanje istovetnosti prosilca za azil) bodisi da potečejo trije meseci od omejitve gibanja. Če bi obstojali razlogi za podaljšanje omejitve, bi bilo namreč o tem odločeno s posebnim sklepom (5. odstavek 27. člena ZAzil). Ker je torej izrek izpodbijanega sklepa po presoji pritožbenega sodišča jasen, ni bil kršen 6. odstavek 213. člena ZUP, kar pomeni, da ni bila podana kršitev pravil upravnega postopka, zato prvostopno sodišče ni imelo pravne podlage za njegovo odpravo po 3. točki 1. odstavka 60. člena ZUS.

Glede na navedeno je po presoji pritožbenega sodišča prvostopno sodišče s tem, ko je izpodbijani sklep tožene stranke odpravilo, ob pravilni ugotovitvi dejanskega stanja, ki ga je povzelo iz izpodbijanega sklepa tožene stranke, v izpodbijani sodbi samo napačno uporabilo materialno pravo. To pa je razlog za to, da je pritožbeno sodišče na podlagi 3. točke 2. odstavka 77. člena ZUS ugodilo pritožbi in spremenilo prvostopno sodbo tako, da je tožbo iz istih razlogov, kot je spremenilo sodbo prvostopnega sodišča, zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS.

Pritožbeno sodišče meni, da ni utemeljena tožbena navedba, da je mogoče istovetnost prosilca za azil ugotoviti tudi na drugačen način in ne samo z uradnim dokumentom s sliko. Res je, da tega ZAzil izrecno ne določa. Pritožbeno sodišče se pridružuje stališču tožene stranke, da se določbe 75. člena ZTuj uporabljajo tudi za prosilce za azil. Tako stališče je pritožbeno sodišče zavzelo že v več sodbah ( na primer: I Up 1370/2005, I Up 1388/2005 in I Up 1/2006).

Po določbah 75. člena ZTuj lahko tujec dokazuje istovetnost s tujo potno listino, osebno izkaznico ali drugo ustrezno listino, ki je v tujčevi državi predpisana, in s katero lahko dokazuje istovetnost, s potno listino za tujca, z osebno izkaznico za tujca, z maloobmejno izkaznico ali z drugo javno listino, ki jo je izdal državni organ, v kateri je fotografija, na podlagi katere je mogoče ugotoviti njegovo istovetnost. Samo na podlagi teh dokumentov je lahko z gotovostjo ugotovljena istovetnost prosilca. V takem primeru namreč organ ugotavlja le pristnost dokumenta. Če pa se prosilec za azil ob podaji prošnje za azil ne more izkazati z nobenim od prej naštetih dokumentov, svoje istovetnosti ni z ničemer dokazal. Tožena stranka pa ni dolžna zaupati v verodostojnost prosilčevih izjav, ko zatrjuje, kdo je in tega z ničemer ne dokaže. Zato je pritožbeno sodišče tožbene ugovore, da od prosilca za azil glede na njegovo specifično situacijo v izvorni državi ni mogoče pričakovati, da bo ob odhodu iz te države zaradi preganjanja vzel s seboj vse osebne dokumente in tudi ni življenjsko pričakovati, da ne bi mogel teh dokumentov med potjo izgubiti, zavrača kot neutemeljene.

Tožena stranka glede na določbe ZAzil tudi ne more in ne sme preverjati tožnikove istovetnosti v tožnikovi izvorni državi, ker bi bilo to v nasprotju z 18. in 65. členom ZAzil. Takšne dokaze si lahko pridobi le prosilec sam, kar je tožnik po lastnih navedbah v odgovoru na pritožbo že začel preko svojih staršev.

Glede na določbo 1. odstavka 27. člena ZAzil o omejitvi gibanja prosilcem za azil odloča tožena stranka po prostem preudarku, torej od primera do primera presoja, ali so v konkretnem primeru podane okoliščine in utemeljen razlog, da se prosilcu za azil omeji gibanje iz enega izmed v prvem odstavku 27. člena ZAzil naštetih razlogov, med drugim tudi zaradi ugotavljanja istovetnosti. Po prostem preudarku pa mora organ odločati v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je bilo pooblastilo dano (2. in 3. odstavek 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP), pri čemer mora obrazložitev akta, izdanega po prostem preudarku, poleg splošnih sestavin vsebovati tudi razloge, zakaj je tako odločil, in kako je uporabil obseg in namen prostega preudarka (5. odstavek 214. člena ZUP). Po presoji pritožbenega sodišča je tožena stranka v tem primeru ustrezno utemeljila svojo odločitev s tem, ko je pojasnila, da tožnikove istovetnosti ne more zagotovo ugotoviti brez ustreznega dokumenta s sliko, in ni prekoračila meje prostega preudarka. Zato v tem primeru ni bila kršena določba 3. odstavka 38. člena ZUS. Pri tem je pritožbeno sodišče upoštevalo tudi, da je tožnik na ustnem zaslišanju pred prvostopnim sodiščem dne 18.9.2006 potrdil, da s seboj nima nobenega osebnega dokumenta s sliko, niti kakršnegakoli drugega dokumenta, s katerim bi lahko izkazal svojo istovetnost. Ker torej tožena stranka odloča o omejitvi gibanja prosilcu za azil na podlagi 27. člena ZAzil po prostem preudarku, in ker je po presoji pritožbenega sodišča v obravnavanem primeru svoj prosti preudarek ustrezno obrazložila, ni utemeljena tožbena navedba, da bi morala še posebej za ta primer pojasniti, zakaj ni uporabila milejšega ukrepa.

Omejitev gibanja prosilcu za azil vsekakor pomeni omejitev svobode gibanja, ki jo zagotavlja tudi URS v 32. členu. Vendar je v 2. odstavku 32. člena URS navedeno tudi, da se sme ta pravica omejiti z zakonom, toda samo, če je to potrebno, da bi se zagotovil potek kazenskega postopka, da bi se preprečilo širjenje nalezljivih bolezni, se zavaroval javni red ali če to zahtevajo interesi obrambe države. Omejitvi gibanja prosilcem za azil je v 27. člena ZAzil urejena iz razloga zavarovanja javnega reda. Po presoji pritožbenega sodišča s takšno omejitvijo gibanja ni kršena ustavna pravica do svobode gibanja, niso kršena stališča Visokega komisariata Združenih narodov za begunce in tudi ne mednarodna zakonodaja s tega področja, prav tako pa taka omejitev gibanja ne pomeni kršitve Evropske konvencije o človekovih pravicah. Taka omejitev gibanja je namreč, če so zanjo izpolnjeni predpisani pogoji in podani utemeljeni razlogi (kar je podano tudi v tem primeru), zakonit ukrep, ki prosilcu za azil omejuje z ustavo zagotovljene pravice in svoboščine, vendar ne nesorazmerno glede na javno dobrino, ki jo s tem varuje, to je javni red. Tudi tak ukrep se mora izvajati na način, da prosilcu za azil, ki mu je odrejen, zagotavlja dostojno življenje. Vendar presoja tega, ali je ta način v obravnavanem primeru zagotovljen, ni predmet tega upravnega spora. V tem upravnem sporu se namreč presoja le pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa tožene stranke, torej, ali so bili v obravnavanem primeru izpolnjeni zakoniti pogoji za omejitev gibanja in za to podani utemeljeni razlogi.

Ker je tožnika plačila sodnih taks oprostilo že prvostopno sodišče s sklepom, opr. št. U 2093/2006-17 z dne 18.9.2006 (2. točka izreka sodbe in sklepa), ki s pritožbo v tem upravnem sporu ni bil napaden in je torej postal že pravnomočen, pritožbeno sodišče o oprostitvi plačila sodnih taks ni ponovno odločalo. Oprostitev plačila sodnih taks iz prej navedenega sklepa namreč v skladu z ZST velja za vsa dejanja oziroma akte potem, ko je bila oprostitev zaprošena oziroma je bilo o njej odločeno. Torej velja tudi za odgovor na pritožbo.