Jedro

Stališče, po katerem v rednem sodnem postopku o prekršku že dejanja prekrškovnega organa, ki merijo na pregon storilca prekrška, pretrgajo tek zastaralnega roka, izhaja že iz jezikovne razlage določbe tretjega odstavka 42. člena ZP-1. V tej določbi ni določeno, da zastaranje pretrga le dejanje organa, pristojnega za odločanje o prekršku, temveč vsako dejanje organa, pristojnega za postopek, ki meri na pregon storilca prekrška. Prekrškovni organ je v rednem sodnem postopku pristojen za vodenje predhodnega postopka, v katerem se zbirajo dokazi, potrebni za vložitev obdolžilnega predloga. Jezikovna razlaga je v obravnavanem primeru podprta tudi s teleološko, sistematično in logično razlago določb ZP-1. V rednem sodnem postopku o prekršku se praviloma obravnava pravno in dejansko zahtevnejše oziroma kompleksnejše zadeve, kot v hitrem postopku o prekršku. Nelogično in v nasprotju z namenom in sistematiko ZP-1 bi bila zato razlaga, po kateri, po vsebini ista dejanja prekrškovnega organa, ki so sposobna pretrgati zastaranje v hitrem postopku, niso sposobna pretrgati zastaranja v rednem sodnem postopku. Takšno stališče bi namreč pomenilo, da bi za hujša in za pregon zahtevnejša ravnanja veljali ugodnejši pogoji glede pretrganja zastaranja, kot veljajo za pogosto skrajno enostavne dejanske in pravne stanove prekrškov, ki se obravnavajo v hitrem postopku o prekršku.

Izrek

Zahtevi za varstvo zakonitosti se ugodi ter se ugotovi, da je bila z izpodbijano pravnomočno sodbo kršena določba tretjega odstavka 42. člena Zakona o prekrških.

Obrazložitev

A. 1. Okrožno sodišče v Ljubljani je s sodbo PR 945/2015-2428 z dne 13. 7. 2015 zavrnilo obdolžilni predlog Državne revizijske komisije za revizijo postopkov oddaje javnih naročil, ki je bil vložen zoper pravno osebo E. M., podjetje za distribucijo električne energije, d. d., in odgovorne osebe S. R., A. G., M. Š., A. D. in A. K., zaradi prekrškov po 4. točki prvega odstavka 106. člena Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (ZJNVETPS). Višje sodišče v Ljubljani je s sodbo PRp 274/2015 z dne 2. 10. 2015 pritožbo Državne revizijske komisije za revizijo postopkov oddaje javnih naročil zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

2. Zoper navedeno pravnomočno sodbo je vrhovni državni tožilec vložil zahtevo za varstvo zakonitosti, kot navaja v uvodu zahteve, zaradi kršitve tretjega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 42. člena in tretjega odstavka v zvezi s tretjo alinejo četrtega odstavka 106. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, da ugotovi, da so bile z izpodbijano sodbo prekršene navedene določbe ZP-1. 3. Vrhovno sodišče je zahtevo za varstvo zakonitosti na podlagi drugega odstavka 423. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) v zvezi s 171. členom ZP-1 poslalo storilkam prekrška. O zahtevi so se s po vsebini enakimi vlogami izjavili zagovorniki pravne osebe iz Odvetniške družbe R. ter odgovorni osebi A. G. in S. R. V vsebinsko enakih odgovorih so navedli, da vložnik zahteve neutemeljeno „vleče vzporednico“ med hitrim postopkom o prekrških in rednim sodnim postopkom o prekrških. Faza odkrivanja elementov prekrška in zbiranja obvestil s strani Državne revizijske komisije še niso takšna dejanja, ki bi merila na pregon, pač pa je dejanje, ki meri na pregon, lahko le procesno dejanje pred sodiščem. Dejanja prekrškovnega organa, na katere se sklicuje vložnik zahteve, so dejanja, ki so namenjena le odkrivanju prekrška, ne pa pregonu odgovorne oziroma pravne osebe za prekršek. Poudarjajo, da je pri rednem sodnem postopku pristojnost odločanja o prekršku izključno v pristojnosti sodišča in ne spada pod pristojnost prekrškovnega organa, ki mu je prepuščena le faza odkrivanja in pregona prekrška. Opozarjajo še, da razlaga določila tretjega odstavka 42. člena ZP-1, ki jo ponuja vložnik zahteve, pomeni, da prekrškovni organ lahko vloži obdolžilni predlog na sodišče tik pred iztekom absolutnega zastaralnega roka, kar bi pomenilo, da mora sodišče izdati pravnomočno sodno odločbo v roku nekaj dni.

4. O zahtevi za varstvo zakonitosti se je izjavila tudi odgovorna oseba mag. A. K., ki je navedla le, da je imela od časa, ko je bila razrešena s funkcije predsednika uprave, prepovedan vstop v prostore družbe ter izdano prepoved opravljanja dela, zaradi česar v celoti zavrača odgovornost za očitane prekrške.

B.

5. Bistvo vložene zahteve za varstvo zakonitosti je v nasprotovanju stališču izpodbijane pravnomočne sodbe, da dejanje, ki po tretjem odstavku 42. člena ZP-1 pretrga zastaranje v rednem sodnem postopku o prekršku, ne more biti dejanje prekrškovnega organa, temveč zgolj dejanje sodišča. 6. V obravnavanem primeru sta sodišči prve in druge stopnje v razlogih izpodbijane pravnomočne sodbe navedli, da naj bi bil prekršek, ki se očita obdolžencem, storjen v času od 12. 10. 2011 do 14. 12. 2011, Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil pa je podala obdolžilni predlog proti obdolžencem šele 26. 6. 2015, to je po poteku več kot dveh let od storitve prekrška. Sodišče je zavzelo stališče, da v obravnavanem primeru zbiranje dokazov in pozivanje k odstopu dokumentacije s strani prekrškovnega organa niso dejanja, ki bi pretrgala tek zastaralnega roka. Svojo odločitev je sodišče oprlo na okoliščino, da je prekrškovni organ nastopal kot organ pri odkrivanju in zbiranju podatkov, ne pa kot organ, ki bo odločal o prekršku, zato njegovih dejanj ni mogoče šteti kot tistih, ki bi merila na pregon storilca prekrška.

7. Drugače od kazenskega prava, ki od uveljavitve Kazenskega zakonika (KZ-1) pozna le absolutne zastaralne roke, ZP-1 še vedno razlikuje dve vrsti zastaralnih rokov oziroma dve vrsti zastaranja: relativne zastaralne roke oziroma relativno zastaranje in absolutne zastaralne roke oziroma absolutno zastaranje.(1) Učinek zastaranja pregona se kaže v tem, da po poteku relativnega zastaralnega roka zoper storilca oziroma drug odgovoren subjekt ni mogoče več začeti postopka o prekršku; po poteku absolutnega zastaralnega roka za pregon pa tudi morebiti že začetega postopka o prekršku ni mogoče dokončati, ampak je postopek treba ustaviti.

8. Po tretjem odstavku 42. člena, ki se uporablja tako v hitrem kot v rednem postopku o prekršku, zastaranje pretrga vsako dejanje organa, pristojnega za postopek, ki meri na pregon storilca prekrška. Po vsakem pretrganju začne teči zastaranje znova, vendar pa postopek o prekršku v nobenem primeru ni več mogoč, ko poteče dvakrat toliko časa, kolikor ga zahteva zakon za zastaranje postopka o prekršku. Zastaranje torej pretrgajo vsa zakonita dejanja prekrškovnih organov in sodišč, ki so usmerjena v to, da se storilcu oziroma drugim subjektom pravnomočno izreče sankcija za prekršek. Poudarek je na tem, da mora dejanje meriti na pregon, kar pomeni, da zastaranja ne morejo pretrgati procesna dejanja, ki so namenjena formalnim odločitvam v postopku in niso neposredno usmerjena h končnemu cilju izreka sankcije.(2)

9. V teoriji kazenskega-materialnega prava je bilo v času, ko je kazenski zakon še ločeval med absolutnim in relativnim zastaranjem, sprejeto stališče, da se kot dejanja, ki pretrgajo zastaranje, lahko štejejo le dejanja procesnih subjektov (državni tožilec, oškodovanec kot tožilec, zasebni tožilec, sodišče), ki jih ti opravljajo zaradi vplivanja na začetek in nadaljevanje pregona zoper določenega storilca zaradi storitve določenega kaznivega dejanja. Za procesna dejanja, ki pretrgajo zastaranje, se po tem stališču niso mogla šteti dejanja policije, dovoljenje za pregon, izjavni predlogi, ki jih dajejo oškodovanci in podobno.(3)

10. Navedenega stališča, ki je veljalo v kazenskem-materialnem pravu, pa na podlagi analogije ni mogoče uporabiti v rednem postopku o prekršku. Kot v zahtevi za varstvo zakonitosti pravilno ugotavlja vložnik, redni postopek o prekršku ne pozna faze sodne preiskave, v kateri je že zahteva za začetek sodne preiskave ali oprava posameznih preiskovalnih dejanj pretrgala zastaranje. V rednem prekrškovnem postopku so dejansko pri prekrškovnem organu združene faza odkrivanja, pregona in preiskovanja prekrška, njihov namen pa je, da lahko prekrškovni organ zbere dovolj gradiva za vložitev obtožnega akta. Glede na takšno strukturo rednega sodnega postopka o prekršku je jasno, da je že dejanja prekrškovnega organa, ki so usmerjena v pregon storilcev prekrškov, treba šteti za dejanja, ki pretrgajo tek relativnega zastaralnega roka.

11. Stališče, po katerem v rednem sodnem postopku o prekršku že dejanja prekrškovnega organa, ki merijo na pregon storilca prekrška, pretrgajo tek zastaralnega roka, izhaja že iz jezikovne razlage določbe tretjega odstavka 42. člena ZP-1. V tej določbi ni določeno, da zastaranje pretrga le dejanje organa, pristojnega za odločanje o prekršku, temveč vsako dejanje organa, pristojnega za postopek, ki meri na pregon storilca prekrška. Prekrškovni organ je v rednem sodnem postopku pristojen za vodenje predhodnega postopka, v katerem se zbirajo dokazi, potrebni za vložitev obdolžilnega predloga. Jezikovna razlaga je v obravnavanem primeru podprta tudi s teleološko, sistematično in logično razlago določb ZP-1. V rednem sodnem postopku o prekršku se praviloma obravnava pravno in dejansko zahtevnejše oziroma kompleksnejše zadeve, kot v hitrem postopku o prekršku. Nelogično in v nasprotju z namenom in sistematiko ZP-1 bi bila zato razlaga, po kateri, po vsebini ista dejanja prekrškovnega organa, ki so sposobna pretrgati zastaranje v hitrem postopku, niso sposobna pretrgati zastaranja v rednem sodnem postopku. Takšno stališče bi namreč pomenilo, da bi za hujša in za pregon zahtevnejša ravnanja veljali ugodnejši pogoji glede pretrganja zastaranja, kot veljajo za pogosto skrajno enostavne dejanske in pravne stanove prekrškov, ki se obravnavajo v hitrem postopku o prekršku.

12. Glede na navedeno je pritrditi vložniku zahteve za varstvo zakonitosti, da je v obravnavanem primeru prekrškovni organ pred vložitvijo obdolžilnega predloga opravil številna dejanja, usmerjena v pregon storilcev prekrškov (poziv k odstopu dokumentacije, poizvedbe na policiji in tožilstvu), ki so bila neposredno usmerjena zoper pravno in odgovorne osebe, in so povzročila pretrganje teka zastaralnega roka.

C.

13. Ker je zahteva za varstvo zakonitosti, ki je utemeljena, vložena v škodo storilcev prekrškov, je Vrhovno sodišče na podlagi drugega odstavka 426. člena ZKP v zvezi s 171. členom ZP-1, ne da bi poseglo v pravnomočno sodbo, le ugotovilo, da je bila z izpodbijano pravnomočno sodbo kršena določba tretjega odstavka 42. člena ZP-1 o pretrganju zastaranja v rednem sodnem postopku o prekršku.

(1) Jenull H. (2009): Zakon o prekrških s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, str. 175-178. (2) Prav tam.

(3) Bele I. (2001): Kazenski zakonik s komentarjem – Splošni del, GV Založba, Ljubljana, str. 605-606.