Jedro

Obrazložitev mora obsegati ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov ter razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. Te sestavne dele mora imeti tudi obrazložitev sklepa.

Izrek

Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za šolstvo, znanost in šport št. 60121-583/2010 z dne 27. 9. 2010 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Obrazložitev

1. Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo je na podlagi 11. člena Zakona o priznavanju in vrednotenju izobraževanja (Uradni list RS, št. 73/04 – v nadaljevanju: ZPVI) odločilo, da se vloga za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja v Republiki Sloveniji, ki jo je vložil A.A. in ki ga imenovani dokazuje z listino o izobraževanju Diplom D1 no. …., ki jo je dne 27. 6. 1996 izdala izobraževalna institucija Rossijskaja Akademija Teatralnogo Iskusstva (GITIS) v kraju Moskva, Ruska federacija, zavrže. V obrazložitvi akta je navedeno, da je tožnik dne 9. 7. 2010 v Republiki Sloveniji z vlogo zahteval priznavanje izobraževanja. V skladu z 129. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) je ministrstvo preizkusilo zahtevo stranke. Ob pregledu predložene dokumentacije je bilo ugotovljeno, da je bilo o izobraževanju, ki ga je stranka opravila v Ruski federaciji in ki ga dokazuje z nelegalizirano zaključeno listino o izobraževanju Diplom D1 no. 228379, ki jo je dne 27. 6. 1996 izdala izobraževalna institucija Rossijskaja Akademija Teatralnogo Iskusstva (GITIS) v kraju Moskva, Ruska federacija, že pravnomočno odločeno z odločbo št. 215/2002, ki jo je izdala Akademija za gledališče, radio, film in televizijo Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju: AGRFT UL) v skladu z Zakonom o nostrifikaciji v tujini pridobljenih spričeval (Uradni list SRS, št. 42/72). Ker je bilo o isti upravni zadevi že pravnomočno odločeno, je ministrstvo v skladu s četrto točko prvega odstavka 129. člena ZUP odločilo, kot je razvidno v izreku tega sklepa.

2. V tožbi tožeča stranka pravi, da je dne 23. 10. 1996 na Akademiji za gledališče, radio, film in televizijo vložila vlogo za nostrifikacijo diplome (originalno ime), pridobljene na instituciji Ruska akademija za gledališke umetnosti (GITIS) v Moskvi. Dne 13. 11. 1996 je bila tožeči stranki izdana odločba št. 192/2-1996, s katero je bilo odločeno, da bo diploma, pridobljena v tujini, lahko nostrificirana, ko bo tožeča stranka opravila dopolnilne (nostrifikacijske) izpite, in sicer slovenski jezik, umetniška beseda in zgodovina slovenskega gledališča. Dne 2. 12. 2002 je bila tožeči stranki izdana odločba št. 215/2002 in Klavzula o nostrifikaciji št. 45/2002 s sklepom, da se diploma, pridobljena na Ruski akademiji za gledališke umetnosti v Moskvi (GITIS) (Ruska federacija) z dne 27. 6. 1996, nostrificira kot diploma o doseženi visoki strokovni izobrazbi, torej kot enakovredna diplomi, pridobljeni po visokošolskem strokovnem študijskem programu. Tožeča stranka je opravila vse dopolnilne izpite, določene z odločbo št. 192/2-1996. Tožeča stranka je v vmesnem času kot občan opravila nekaj izpitov na AGRFT, v njihovem študijskem programu za pridobitev univerzitetne izobrazbe. Kasneje je tožeča stranka ugotovila, da klavzula o nostrifikaciji ne daje pravice uporabe kateregakoli strokovnega naslova. Zato je na AGRFT še enkrat zaprosila, da se ji nostrificira diplomo, pridobljeno v Rusiji, in se pri tem upoštevajo tudi izpiti (slovenski jezik, umetniška beseda, zgodovina slovenskega gledališča), ki jih je tožeča stranka opravila v vmesnem času kot občan na AGRFT v študijskem programu dramske igre in umetniške besede. S strani AGRFT je prejela odgovor, da se je v vmesnem času spremenil sistem in da nostrifikacija v skladu s prejšnjimi predpisi ni več mogoča. Glede na vse povedano in glede na to, da tožeča stranka nima pravice uporabljati nobenega strokovnega naslova, ne tistega pridobljenega v Rusiji, slovenskega pa tudi ne, ker ni naveden na klavzuli o nostrifikaciji, je tožeča stranka vložila vlogo za priznanje izobrazbe in enakovrednosti strokovnega naslova, pridobljenega v tuji državi, s strokovnim naslovom, ki se po sorodnem programu pridobi v Sloveniji. Ker novi Zakon o priznavanju in vrednotenju izobraževanja to omogoča nediskriminatorno, je tožeča stranka dne 9. 7. 2010 na ministrstvo vložila vlogo za ugotovitev enakovrednosti v tujini pridobljenega strokovnega naslova s slovenskim strokovnim naslovom univerzitetni diplomirani igralec. Strokovni delavec tožene stranke, ki je obravnaval vlogo, tožeče stranke ni pisno obveščal o teku postopka, je pa večkrat po elektronski pošti naslovil strokovno delavko na AGRFT (dopisi v prilogi). Dne 23. 9. 2010 ga je tožeča stranka pisno pozvala, naj ji sporoči stanje formalne popolnosti vloge, vendar na ta dopis ni prejela odgovora. Je pa tožeča stranka po pošti prejela sklep o zavržbi vloge za ugotovitev enakovrednosti strokovnih naslovov, zaradi katerega zdaj sproža upravni spor. Tožeča stranka trdi, da je bila kršena njena pravica do obravnave zahtevka, o katerem glede njene diplome ni bilo nikoli odločeno, prav tako tožeči stranki ni bila dana možnost izjasnitve do navedb v dopisovanjih med toženo stranko in AGRFT. Tožeča stranka meni, da ima vso pravico do korektne obravnave in vsebinskega odločanja o njenem zahtevku, do katerega meni, da je upravičena tudi v skladu z Zakonom o strokovnih in znanstvenih naslovih, ne samo v skladu z Zakonom o priznavanju in vrednotenju izobraževanja. Glede na to, da je v skladu z Zakonom o priznavanju in vrednotenju izobraževanja mogoče v postopku priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja vložiti tri vrste zahtevkov za priznanje na istem organu o isti listini o izobraževanju (enkrat zahtevek, da se ugotovi stopnja, smer in v tujini pridobljen naziv, drugič zahtevek, da se odloči samo o uporabi v tujini pridobljenega naslova, tretjič, da se ugotovi samo enakovrednost v tujini pridobljenega naslova slovenskemu naslovu), tožeča stranka meni, da je bila njej ta pravica kršena, saj o enakovrednosti njenega tujega naslova ni bilo odločeno v postopku nostrifikacije. Tožeča stranka tako zatrjuje, da o zadevi še ni bilo pravnomočno odločeno, kot to napačno navaja tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa. V izdani odločbi je bilo namreč odločeno, da se diploma, pridobljena v tujini, nostrificira kot diploma o doseženi visoki strokovni izobrazbi, stranka pa je z zavrženo vlogo zahtevala ugotovitev enakovrednosti s slovenskim nazivom univerzitetni diplomirani igralec ter ugotovitev stopnje, smeri in v tujini pridobljenega naziva, kar predstavlja odločanje o drugih zahtevkih in torej ne gre za odločanje o isti stvari. Poleg tega odločba nima bistvene sestavine, ki bi jo skladno s Pravilnikom o dokumentaciji za nostrifikacijo v tujini pridobljenih šolskih spričeval (Ur. list SRS, št. 34/84) morala vsebovati, to je navedbe točnega obstoječega slovenskega študijskega programa, tako da tudi zaradi te pomanjkljivosti ni mogoče trditi, da gre za odločanje o isti stvari. Podrejeno, v kolikor sodišče meni, da je bilo o zahtevku tožeče stranke že pravnomočno odločeno, čemur tožeča stranka oporeka, pa tožeča stranka izpostavlja kršitev s strani tožene stranke, saj ta ni postopala skladno s predpisi, ki določajo njene pristojnosti nadzorstvenega organa, med drugim pristojnosti, da zoper odločbo št. 215/2002 z dne 2. 12. 2002 oz. klavzulo o nostrifikaciji uporabi izredno pravno sredstvo razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici, v kolikor ugotovi očitno kršitev materialnega predpisa. Predlaga, da sodišče odpravi sklep tožene stranke ter zadevo vrne toženi stranki v odločanje.

3. V odgovoru na tožbo se tožena stranka sklicuje na 2. in 8. člen Zakona o nostrifikaciji v tujini pridobljenih spričeval (ZNTPS) ter na 6. člen Pravilnik o dokumentaciji za nostrifikacijo v tujini pridobljenih šolskih spričeval (Ur. l. SRS, št. 34/84 in 36/84, v nadaljevanju Pravilnik). Kakor je razvidno iz priložene odločbe št. 192/2-1996 z dne 13. 11. 1996, je bilo tožeči stranki naloženo, da bo njena diploma lahko nostrificirana, ko bo opravila dopolnilne (nostrifikacijske) izpite iz določenih predmetov. AGRFT je upoštevala te opravljene dopolnilne nostrifikacijske izpite in pravilno izdala odločbo št. 215/2002 z dne 2. 12. 2002 in Klavzulo o nostrifikaciji št. 45/2002 z dne 2. 12. 2002. To pa pomeni, da poziv tožeče stranke namenjen AGRFT, naj ponovno odloča o njenem istem spričevalu in opravljenih dopolnilnih izpitih, o katerih je že bilo odločeno, ni bil utemeljen. Tožena stranka glede na navedbe tožeče stranke, da klavzula o nostrifikaciji ne daje pravice uporabe do kateregakoli strokovnega naslova odgovarja, da kakor je že navedeno zgoraj, 2. člen ZNTPS določa, da se z nostrifikacijo spričevalu tuje šole prizna enakopravnost s spričevalom domače šole enake vrste, torej da se prizna in omogoči črpanje enakih pravic. Sklicuje se na 2. in 16. člen ZSZN. To pomeni, da je bilo z odločbo o nostrifikaciji tožeči stranki njeno izobraževanje, ki se izkazuje s predloženim spričevalom, nostrificirano oziroma priznano, to pomeni, da ji je na podlagi dokončanega študijskega programa bila priznana stopnja in naslov, skladno z zgoraj navedenim tretjim odstavkom pa ji je bil priznan tudi strokovni naslov, saj je del študijskega programa. In če je tožeči stranki priznana diploma, jo lahko kot tako uveljavlja v Republiki Sloveniji, kar pomeni, da lahko iz nje črpa vse pravice. To pa posledično pomeni, da ji je bilo priznano, da si je pridobila tuj strokovni naslov, ki ga lahko tudi uporablja, kljub temu, da na nostrifikacijski klavzuli oz. odločbi ni izrecno navedenega naslova, saj ga uporablja neposredno na podlagi zakonske določbe. Tožeča stranka je za isto spričevalo o istem študijskem programu, torej na podlagi istega dejanskega stanja ponovno vložila vlogo za priznavanje izobrazbe, torej na podlagi Zakona o priznavanju in vrednotenju izobraževanja (ZPVI, Uradni list RS, št. 73/04). Sklicuje se na 129. člen ZUP. Tožena stranka pojasnjuje, da se je pravna zakonodaja na področju nostrifikacije/priznavanja izobraževanja res spremenila, sta pa ideja in namen ostala podobna, zato meni, da ni pravne podlage, ki bi omogočala, da se na podlagi istega spričevala oz. listine torej istega dejanskega stanja ponovno odloča o isti stvari, ki so jo stranke že pridobile oz. so ji pripadale na podlagi samega zakona. Namreč zakon razlikuje med dvema različnima primeroma pravnomočnosti: materialno in formalno pravnomočnostjo. Če je odločba postala materialno pravnomočna, ker so bile stranki z njo podeljene določene pravice ali pravne koristi (res iudicata), potem postopka v nobenem primeru ni mogoče ponovno začeti, saj gre za vzpostavljeno javnopravno razmerje, v katerega bi bilo mogoče poseči samo v primeru uporabe izrednih pravnih sredstev. Če pa je bil zahtevek stranke zavrnjen in je posledično odločba postala zgolj formalno pravnomočna, med stranko in državo ni nastalo nobeno pravno razmerje, zato je o istem vprašanju mogoče ponovno odločati. Zaradi načela ekonomičnosti pa tudi v tem primeru obstaja omejitev možnosti uvedbe novega postopka in sicer se bo vloga stranke zavrgla tudi v primeru, če se relevantno dejansko stanje in ustrezna pravna podlaga nista spremenila od trenutka izdaje prvostopenjske odločbe v prejšnjem postopku, tako da organ ne bi imel nobenega razloga za sprejem drugačne odločitve, kot v že končanem postopku (glej tudi sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 810/2002, VS15278 ter sodbo in sklep Upravnega sodišča RS, št. U 134/2002, UM10045). Tožeča stranka očita toženi stranki, da jo ni seznanjala o poteku postopka, čemur tožena stranka oporeka. Namreč tožeča stranka v dopisu z dne 23. 9. 2010, omenjenega v petem odstavku, navaja, da s tem dopolnjuje svojo vlogo in pričakuje rešitev njene prošnje, ne utemeljuje pa ničesar dodatnega, kar bi tožena stranka še posebej preučevala. Korespondenca med toženo stranko in AGRFT, ki jo omenja tožeča stranka, je potekala na podlagi dokumentacije, priložene k vlogi in, o kateri je bila tožeča stranka seznanjena. Iz spisa je na podlagi uradnega zaznamka razvidno, da je uradna oseba tožene stranke tožečo stranko po telefonskem razgovoru seznanila oz. ji svetovala da si naj na AGRFT pridobi dokazila o opravljenih nostrifikacijskih izpitih in jih predloži toženi stranki, kar je tožeča stranka storila; k temu dopisu je predložila odločbo št. 192/2-1996 z dne 13. 11. 1996, dopis AGRFT z dne 10. 2. 1999, v katerem so navedeni stroški in sestava komisij, potrebnih za opravo dodatno naloženih dopolnilnih izpitov, ter potrdilo AGRFT z dne 22. 9. 2010, da je tožeča stranka opravila vse dopolnilne izpite. V zvezi s tem potrdilom tožena stranka dodaja, da je sicer jasno razvidno, da je tožeča stranka dokončala dopolnilne izpite, da pa ni jasno določeno, kdaj jih je opravila; tožeča stranka nejasno in zmedeno navaja, da jih je opravila, ne pa točno kdaj. Iz obrazložitve odločbe št. 215/2002 z dne 2. 12. 2002 je razvidno, da je tožeča stranka zavrnila opraviti naložene dopolnilne izpite, zato je AGRFT odločil, kakor izhaja iz izreka njegove odločbe, in sicer, da se diploma nostrificira kot diploma o doseženi visoki strokovni šoli. V zvezi s tožbeno navedbo, da je upravičena do korektne obravnave v zvezi z ZSZN je tožena stranka že zgoraj utemeljila, da stranka lahko uporablja svoj tuji pridobljeni naslov na podlagi odločbe št. 215/2002 z dne 2. 12. 2002, ne more pa slovenskega, ki bi ustrezal taki izobrazbi. Tožena stranka dodatno pojasnjuje, da se v postopku ugotavljanja enakovrednosti v tujini pridobljenega strokovnega naslova s slovenskim strokovnim naslovom, ki se vodi na podlagi ZPVI ugotavljajo popolnoma iste pravice ob istem dejanskem stanju in upoštevanju istih elementov, kakor se je v postopku nostrifikacije. Ugotavljanje enakovrednosti v tretji točki poglavja V Obrazca Z (ki je priloga k ZPVI) je ostalina zakona o nostrifikaciji, zato je nesmiselno in zato tudi nezakonito, da bi se o isti upravni zadevi ponovno odločalo. Za presojo, ali gre za isto upravno zadevo je namreč pomembno, na kakšnem dejanskem stanju se odloča: popolnoma nelogično bi bilo, da bi eno spričevalo omogočalo 2 različni stopnji oz. ravni izobrazbe in različna naslova. Tožena stranka zato meni, da postopanje AGRFT v omenjeni zadevi ni bilo pravilno. Iz tega izhaja, da je za opredelitev predmeta pomembna listina o izobraževanju oz. spričevalo, ki je v obeh postopkih isto, zaradi česar tožena stranka ne sme o zadevi ponovno odločati. Tožena stranka v previdnost dodatno pojasnjuje, da dodatno opravljenih izpitov, če jih je tožeča stranka opravila po izdani odločbi št. 215/2002, tožena stranka v nobenem primeru ne bi mogla upoštevati, saj se skladno z določili ZVIS v postopkih priznavanja odloča le o izobraževanju, ki pomeni zaključeno stopnjo izobraževanja. Pri ugotavljanju stopnje, v katero se tuje izobraževanje uvršča v slovenski sistem izobraževanja, se poleg meril za priznavanje in vrednotenje izobraževanja, ki jih določa 3. člen ZPVI, upošteva 33. člen v povezavi s 36. členom ZVIS in uvrstitev strankinega izobraževanja v državi izvora listine o izobraževanju. Tožena stranka je v postopku priznavanja na podlagi vloge tožeče stranke ugotovila, da po nadzorstveni pravici ne more razveljaviti odločbe št. 215/2002 oz. klavzule o nostrifikaciji št. 45/2002 iz dveh razlogov, ki jih v odgovoru tudi podrobno navaja.

4. V odgovoru tožnik ponovno poudarja, da z vlogo, ki jo je naslovil na toženo stranko, zahteva povsem nekaj drugega, kot pa vlogo tolmači tožena stranka. Tožeči stranki je na razpolago več postopkov, v skladu z Zakonom o priznavanju in vrednotenju izobraževanja in ji ni jasno, zakaj ji tožena stranka to preprečuje. Tožena stranka o svojih ugotovitvah v postopku tožnika ni pravilno seznanjala in mu ni dajala možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, kršila pa je tudi Zakon o priznavanju in vrednotenju izobraževanja, saj pred izdajo izpodbijane odločbe tožena stranka ni upoštevala 7. odstavka 11. člena ZPVI. Neprijazni in ultimativni telefonski klici so bili edina povezava in korespondenca med referentom tožene stranke in tožečo stranko. Nedopustni pritiski so potekali večinoma s kričanjem na tožečo stranko, češ da sploh ne ve, kaj bi rad. Od vložitve tožnikove zahteve do odločitve upravnega organa je preteklo 3 mesece, ob tem da je morala tožeča stranka pisno pozvati toženo stranko, naj končno odloči. Vse to je zelo negativno vplivalo na psihično stanje tožeče stranke, saj je bila ves čas v nenehnem stresu, kaj bo uradnik še zahteval. Tožeča stranka se je odzivala na vedno nove telefonske zahteve, saj je bila preveč prestrašena, da se zadeva ne bo dobro iztekla. Tudi na prošnje tožeče stranke, naj referent vendarle pošlje uradno zahtevo na AGRFT, če želi kakšne dokumente, pa je samo dobil odgovor, da je le tožeča stranka – stranka postopka in da on (referent) lahko zahteva kar hoče in kadar hoče. Zato je tožeča stranka ugodila njegovim zahtevam, kolikor je bilo v njeni moči. Glede na to, da je v skladu z Zakonom o priznavanju in vrednotenju izobraževanja, mogoče v postopku priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja, trikrat (3) vložiti zahtevek za priznavanje na istem organu o isti listini o izobraževanju: zahtevek, da se ugotovi stopnja, smer in v tujini pridobljen naziv, zahtevek, da se odloči samo o uporabi v tujini pridobljenega naslova, da se ugotovi samo enakovrednost v tujini pridobljenega naslova s slovenskim naslovom. Leta 2002, ko je AGRFT izdala odločbo in klavzulo o nostrifikaciji, se nanju tožeča stranka ni pritožila, saj v času, ki je bil na voljo za pritožbo ni vedela, da odločba in klavzula nista v skladu s takrat veljavnimi predpisi, ki so veljali na področju nostrifikacije. Kasneje je ugotovila, da klavzula o nostrifikaciji ne daje pravice uporabe kateregakoli strokovnega naslova, ne tistega pridobljenega v Rusiji, ne slovenskega, saj ni naveden v klavzuli o nostrifikaciji.

5. Tožba je utemeljena.

6. Sodišče je tožbo sprejelo v obravnavo na podlagi 2. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1, Uradni list RS, št. 10572006, 62/2010) in je tožbi ugodilo, ker ima izpodbijani akt takšne pomanjkljivosti v obrazložitvi, da se ga ne da preizkusiti (37. člen ZUS-1).

7. Tožena stranka je izpodbijani sklep oprla na določilo 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP v delu, ki pravi, če je bilo o isti upravni zadevi že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice ali so ji bile naložene določene obveznosti, organ s sklepom zahtevo zavrže in enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba, pa se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek ni spremenila. Sodišče sicer lahko sklepa oziroma domneva, da je tožena stranka uporabila prvi del določila 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP, ki se nanaša na situacijo, ko je stranka z neko prejšnjo odločbo pridobila določeno pravico, kajti odločba AGRFT št. 215/2002, ki jo omenja tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, v izreku navaja, da se diploma, ki jo je pridobil tožnik na Ruski akademiji /.../ nostrificira kot diploma o doseženi visoki strokovni izobrazbi. Vendar pa to sklepanje sodišča ne more zadostovati za celovitejšo presojo zakonitosti izpodbijanega akta, kajti po določbi 2., 3. in 5. točke 1. odstavka 214. člena v povezavi z 228. členom ZUP mora obrazložitev obsegati ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov ter razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. Te sestavne dele mora imeti tudi obrazložitev sklepa po 4. točki 1. odstavka 129. člena ZUP, ki pa jih izpodbijani sklep nima, po ustaljeni upravno-sodni praksi pa upravni organ bistvenih pomanjkljivosti v obrazložitve upravnega akta ne more odpraviti z odgovorom na tožbo. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa namreč manjkajo dejstva, dokazi in argumentirana ugotovitev tožene stranke, da je tožnik identičen zahtevek kot v predmetnem upravnem postopku podal že v postopku, v katerem je bila izdana odločba št. 215/2002 z dne 2. 12. 2002 s strani AGRFT in da je šlo v takratni zadevi za isto upravno zadevo z vidika dejstev in pravne podlage, kot teče v obravnavani zadevi.

8. V ponovnem postopku bo tožena stranka morala upoštevati vsebinske ugovore tožnika, ki jih je tožnik imel možnost prvič uveljavljati v tožbi v upravnem sporu. Ker so bila ob izdaji izpodbijanega akta kršena določila 2., 3. in 5. točke 1. odstavka 214. člena v povezavi z 228. členom ZUP, pri čemer gre za bistveno kršitev določb postopka iz 7. točke 3. odstavka 237. člena ZUP (3. odstavek 27. člena ZUS-1), je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). Upravni organ mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe, pri tem pa je vezan na pravno mnenje sodišča (4. odstavek 64. člena ZUS-1).