Uporaba brezpilotnikov v inšpekcijskem postopku

Datum

20.12.2023

Številka

07120-1/2023/538

Kategorije

Inšpekcijski postopki, Moderne tehnologije, Pravne podlage, Uradni postopki, Video in avdio nadzor

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju: IP) je prejel vaše zgoraj naveden dopis, v katerem navajate, da ima Inšpektorat Republike Slovenije xxx, namen kupiti lasten dron, ki bi ga v okviru inšpekcijskega nadzora uporabljali inšpektorji pri procesnem dejanju ogleda, saj mu je do sedaj posnetke z dronov po predhodnem dogovoru opravila in posredovala policija.

Inšpektorji, ki bi opravljali z dronom, bi opravili obvezno usposabljanje in si zato pridobili tudi ustrezno licenco, opravljene bi bile potrebne registracije, zavarovanja, kot to izhaja iz Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2019/947 z dne 24. maja 2019 o pravilih in postopkih za upravljanje brezpilotnih zrakoplovov (Uradni list EU, L152/45, 11. 6. 2019) in Uredbe o izvajanju izvedbene uredbe Komisije (EU) o pravilih in postopkih za upravljanje brezpilotnih zrakoplovov (Uradni list RS, št. 195/20 in 31/21). Ob tem se sklicujete na pooblastila inšpektorja iz Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) ter na Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki se v inšpekcijskem postopku subsidiarno uporablja. Inšpekcija za xxx, izvaja nadzor nad spoštovanjem določil nekaj sto predpisov, ki urejajo področje varstva okolja (tako z vidika industrijskega onesnaževanja, nezakonito odloženih odpadkov itd). Pri procesnem dejanju ogleda uporaba drona omogoča fotografiranje ali snemanje večjih površin v okolju, kar znatno olajša inšpekcijski nadzor pri najhujših kršitvah okoljske zakonodaje in poveča njegovo učinkovitost.

Kot še navajate, je IP glede možnosti uporabe brezpilotnikov že podajal mnenja (primeroma št. 07121-1/2020/195 z dne 13.02.2020), vendar pa zaradi potrditve našega stališča na podlagi 5. točke prvega odstavka 55. člena ZVOP-2 IP zaprošate za neobvezujoče mnenje, ali z vidika varstva osebnih podatkov vsa navedena pravna zakonodaja predstavlja ustrezno pravno podlago za uporabo dronov s strani inšpektorjev pri izvedbi inšpekcijskega nadzora z opravljanjem ogleda na terenu.

Na podlagi informacij, ki ste nam jih posredovali, vam v nadaljevanju skladno s 5. točko prvega odstavka 55. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 163/22, v nadaljevanju: ZVOP-2), 58. členom Uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba), 76. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov na področju obravnavanja kaznivih dejanj (Uradni list RS, št. 177/20, v nadaljevanju: ZVOPOKD) ter 2. členom Zakona o informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju: ZInfP) posredujemo naše neobvezujoče mnenje v zvezi z vašim zgoraj navedenim vprašanjem.

1.Inšpektor ima na podlagi prvega odstavka 19. člena Zakona o inšpekcijskem postopku (ZIN) poleg pravice pregleda prostorov, objektov, postrojev, …, ter pravice do vstopa na parcele in zemljišča fizičnih in pravnih oseb, med drugim tudi pravico fotografirati ali posneti na drug nosilec vizualnih podatkov osebe, prostore, objekte, postroje, napeljave in druge, v 19. členu ZIN navedene predmete. ZIN sicer ne določa, katera tehnična sredstva lahko inšpektor uporabi za fotografiranje in snemanje, vendar pa IP meni, da je pri rabi brezpilotnih letalnikov (t.i. dronov), opremljenih s kamerami in drugimi senzorji, treba upoštevati, da takšna raba predstavlja bistveno spremenjen pristop pri izvajanju inšpekcijskih pooblastil, saj snemanje z brezpilotnim letalnikom praviloma zajame bistveno večje območje kot snemanje s fotoaparatom in kamero, ki je običajno usmerjeno na točno določeno stvar.

2.IP sicer ni pristojen presojati zakonitosti pridobivanja dokazov v inšpekcijskem ali prekrškovnem postopku, saj je le to mogoče zlasti z rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi v okviru vodenega postopka, vendar pa je treba v zvezi s pridobivanjem takšnih dokazov kljub temu poudariti, da bi bilo pooblastilo, ki bi inšpektorju dovoljevalo, da lahko v inšpekcijskem postopku fotografiranje in snemanje izvaja tudi z uporabo brezpilotnega letalnika, glede na stališča Ustavnega sodišča Republike Slovenije potrebno po mnenju IP izrecno določiti v zakonu. Ob tem je treba še opozoriti, da je inšpektor pri pridobivanju takšnih dokazov dolžan upoštevati tudi načelo sorazmernosti iz 7. člena ZIN, v primeru, da bi takšni dokazi vsebovali tudi osebne podatke (npr. posnetke določljivih posameznikov), pa tudi načela v zvezi z obdelavo osebnih podatkov iz Splošne uredbe, in sicer zlasti načelo zakonitosti, pravičnosti in preglednosti, načelo omejitve namena, načelo najmanjšega obsega podatkov in načelo omejitve shranjevanja. Za uskladitev obdelave osebnih podatkov s temi načeli bi moralo biti snemanje tudi v primeru izrecnega pooblastila v zakonu usmerjeno na tista področja in osebe, za katere se utemeljeno domneva, da bi pri njih prihaja ali bi lahko prišlo do kršitve predpisov, takoj po opravljenem snemanju pa bi bilo potrebno opraviti pregled posnetkov in izbrisati vse tiste posnetke, ki niso potrebni za izvedbo inšpekcijskega nadzora. Poleg tega bi moral inšpekcijski organ zaradi dolžnosti zagotavljanja transparentnosti obdelave osebnih podatkov na svojih spletnih straneh ali na drug primeren način v zvezi s takšnim snemanjem in tem povezanim zbiranjem osebnih podatkov zagotoviti tudi vse informacije iz 13. člena Splošne uredbe.

3.IP še opozarja, da bi moral inšpekcijski organ pred pričetkom uporabe brezpilotnih letalnikov za namene izvajanja inšpekcijskega nadzora opraviti tudi oceno učinka v zvezi z varstvom osebnih podatkov, kot mu to nalaga 35. člen Splošne uredbe.

Obrazložitev

IP uvodoma poudarja, da izven nadzornega ali drugega upravnega postopka ne more presojati konkretnih obdelav osebnih podatkov in podajati konkretnih stališč v zvezi s posameznimi vprašanji s področja varstva osebnih podatkov. V okviru mnenja vam lahko podamo zgolj splošna pojasnila, priporočila in usmeritve, odgovornost za zakonito in pošteno obdelavo osebnih podatkov pa je vedno na upravljavcu osebnih podatkov.

Dodatno še poudarjamo, da se to mnenje IP nanaša izključno na področje obdelave osebnih podatkov in se v njem ne opredeljujemo do pogojev oziroma obveznosti, ki jih uporabnikom brezpilotnih letalnikov nalagajo predpisi, ki urejajo pravila in postopke za upravljanje brezpilotnih letalnikov. IP je namreč glede uporabe brezpilotnih letalnikov pristojen (le) za nadzor nad tem, ali operaterji brezpilotnih letalnikov izpolnjujejo dolžnosti glede izvedbe ocene učinkov v zvezi z varstvom osebnih podatkov ter za samo zakonitost obdelave osebnih podatkov glede na določbe Splošne uredbe. Javna agencija za civilno letalstvo Republike Slovenije pa je pristojna za nadzor z vidika varnosti letenja in upoštevanja drugih določb, ki urejajo letenje z brezpilotnimi letalniki, kot so licence, usposabljanja in drugi pogoji za letenje. Oba organa lahko izvajata nadzor glede na svoje pristojnosti na podlagi prejetih prijav ali po uradni dolžnosti.

Kar zadeva obdelavo osebnih podatkov v postopkih inšpekcijskega nadzora, je treba opozoriti, da IP praviloma ni pristojen presojati zakonitosti pridobivanja dokazov v inšpekcijskem ali prekrškovnem postopku ter pri izvrševanju svojih zakonsko določenih pooblastil ne sme posegati v posamične pravne postopke, ki jih vodijo za to pristojni državni organi ter ne sme preverjati, ali se v konkretnih pravnih postopkih ustavnoskladno in zakonito spoštuje varstvo osebnih podatkov. Kot je v sklepu št. U-I-92/12-13, z dne 10. 10. 2013 (http://odlocitve.us-rs.si/documents/8b/89/u-i-92-122.pdf) ugotovilo Ustavno sodišče Republike Slovenije, bi bila zakonska podlaga, ki bi to omogočala, v nasprotju z načelom samostojnosti pristojnega državnega organa pri odločanju (drugi odstavek 120. člena Ustave za upravne organe, 125. člen Ustave za sodišča) ter v nasprotju z rednim sistemom pravnih sredstev oz. vzpostavljeno hierarhično strukturiranostjo državne oblasti (načelo večstopenjskega odločanja) in s tem v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave). Ta načela zahtevajo, da o pravicah in obveznostih fizičnih in pravnih oseb odločajo pristojni organi v postopkih, ki so vnaprej zakonsko določeni, pri čemer se njihove odločitve lahko preverjajo le v vnaprej določenih postopkih s pravnimi sredstvi pred pristojnimi organi. To v primeru izvrševanja inšpekcijskih ukrepov pomeni, da lahko pravne ali fizične osebe inšpekcijske ukrepe in pooblastila, ki jih inšpektor odredi ali izvaja v postopku inšpekcijskega nadzora, izpodbijajo pred pristojnimi organi z ugovori ter rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi.

IP v zvezi z vašimi vprašanji pojasnjuje, da se v primerih, kadar se osebni podatki obdelujejo za namene vodenja upravnih postopkov, kamor sodijo tudi inšpekcijski in prekrškovni postopki, kot pravna podlaga za obdelavo osebnih podatkov šteje (e) točka prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe, saj gre za obdelavo, ki je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu. Po določbi drugega odstavka 6. člena ZVOP-2 je obdelava osebnih podatkov v javnem sektorju in v zasebnem sektorju zaradi izvajanja zakonske obveznosti, javnega interesa ali izvajanja javne oblasti v primerih iz točk c) in e) prvega odstavka ter drugega in tretjega odstavka 6. člena Splošne uredbe zakonita le, če obdelavo osebnih podatkov, vrste osebnih podatkov, ki naj se obdelujejo, kategorije posameznikov, na katere se ti osebni podatki nanašajo, namen njihove obdelave in rok hrambe osebnih podatkov ali rok za redni pregled potrebe po hrambi določa zakon. Če je mogoče, se v zakonu določijo tudi uporabniki osebnih podatkov, posamezna dejanja obdelave in postopki obdelave ter drugi ukrepi za zagotovitev zakonite, poštene in pregledne obdelave.

Obdelava osebnih podatkov v inšpekcijskem postopku se z vidika zgoraj citiranih določb točke (e) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe in ob upoštevanju določb drugega odstavka 6. člena ZVOP-2 šteje za zakonito, če se izvaja skladno s pravili, ki jih določajo materialni in postopkovni predpisi, ki določajo načela inšpekcijskega nadzora ter pravice, dolžnosti, pooblastila in postopek inšpektorjev. Kot temeljni predpis, ki določa načela inšpekcijskega nadzora ter pravice, dolžnosti, pooblastila in postopek inšpektorjev, se šteje Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07-UPB1 in 40/14, v nadaljevanju ZIN), poleg tega po so pooblastila in pristojnosti posameznih inšpektoratov in inšpektorjev lahko dodatno določena tudi v zakonih, ki podrobneje določajo pooblastila posameznih inšpektoratov oz. inšpektorjev (npr. Zakon o inšpekciji dela, Zakon o zdravstveni inšpekciji, …) ter v zakonih, ki urejajo posamezna področja (npr. Zakon o divjadi in lovstvu, ki lovskega inšpektorja izrecno pooblašča za izvajanje videonadzora na določenih območjih in objektih). Glede postopkovnih vprašanj, ki niso urejena z ZIN ali s posebnim zakonom, se skladno z drugim odstavkom 3. člena ZIN uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06- UPB2, s sperm; v nadaljevanju ZUP).

Pojem »osebni podatek« v skladu s 1. točko 4. člena Splošne uredbe pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom; določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.

Skladno z zgoraj navedeno definicijo fotografija oziroma videoposnetek tako predstavlja osebni podatek tedaj, ko je posameznik na fotografiji oziroma videoposnetku jasno in nedvoumno razviden ter bi se ga dalo na ta način identificirati, prepoznati in določiti ali, ko se hkrati s fotografijo oziroma videoposnetkom obdelujejo tudi druge informacije o posamezniku, ki omogočijo določljivost posameznika (na primer ime in priimek, letnica rojstva posameznika in podobno). Če posameznik na primer zaradi oddaljenosti ali slabe kakovosti na fotografiji oziroma videoposnetku ni določljiv, ne gre za osebni podatek in se posledično določbe Splošne uredbe in ZVOP-2 ne uporabljajo. Iz tega razloga je navedeno mnenje lahko relevantno zgolj v primeru, da bodo posnetki, narejeni z brezpilotnim letalnikom takšne kvalitete, da bo posameznike na posnetkih mogoče (tudi s pomočjo drugih informacij) prepoznati oz. ugotoviti njihovo identiteto.

Pooblastila inšpektorja so na splošno določena v 19. členu ZIN, ki v prvem odstavku določa, da ima inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora pri fizični ali pravni osebi, pri kateri opravlja inšpekcijski nadzor, med drugim pravico pregledati prostore, objekte, postroje, naprave, delovna sredstva, napeljave, predmete, blago, snovi, poslovne knjige, pogodbe, listine in druge dokumente ter poslovanje in dokumentacijo državnih organov, gospodarskih družb, zavodov, drugih organizacij in skupnosti ter zasebnikov, vstopiti na parcele in zemljišča fizičnih in pravnih oseb, fotografirati ali posneti na drug nosilec vizualnih podatkov osebe, prostore, objekte, postroje, napeljave in druge predmete iz prve alineje ter opraviti druga dejanja, ki so v skladu z namenom inšpekcijskega nadzora. Poleg tega lahko inšpektorji na podlagi drugega odstavka 19. člena ZIN osebne podatke in druge dokaze, ki so potrebni za izvedbo inšpekcijskega postopka, pridobivajo tudi od drugih pravnih in fizičnih oseb, ki z njimi razpolagajo.

ZIN ne določa, katera tehnična sredstva lahko inšpektor uporabi za fotografiranje in snemanje, vendar pa IP meni, da je pri rabi brezpilotnih letalnikov (t.i. dronov), opremljenih s kamerami in drugimi senzorji, treba upoštevati, da takšna raba predstavlja bistveno spremenjen pristop pri izvajanju inšpekcijskih pooblastil, saj snemanje z brezpilotnim letalnikom praviloma zajame bistveno večje območje kot snemanje s fotoaparatom in kamero, ki je običajno usmerjeno na točno določeno stvar. IP zato meni, da bi bilo pooblastilo, ki bi inšpektorju dovoljevalo, da lahko v inšpekcijskem postopku fotografiranje in snemanje izvaja tudi z uporabo brezpilotnega letalnika, potrebno izrecno določiti v zakonu. Takšno stališče izhaja npr. tudi iz delne odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-152/17-29 z dne 4. 7. 2019, s katero je Ustavno sodišče Republike Slovenije presojalo pogoje za uporabo brezpilotnih letalnikov v skladu z Zakonom o nalogah in pooblastilih policije za namen zbiranja podatkov pri opravljanju policijskih nalog. Po mnenju IP bi moral torej ZIN ali zakon, ki določa posebna pooblastila inšpektorja za xx, izrecno določiti pooblastilo inšpektorju za snemanje oz. fotografiranje z uporabo brezpilotnega letalnika ter ob tem določiti tudi namen takšnega snemanja in čas hrambe takšnih posnetkov, uporabnike tako pridobljenih osebnih podatkov oz. posnetkov, posamezna dejanja obdelave in pogoje, pod katerimi se takšno snemanje oz. fotografiranje lahko izvaja, kaj je dovoljeno snemati ter kakšni zaščitni ukrepi v zvezi z varstvom osebnih podatkov in varovanjem zasebnosti morajo biti upoštevani za zagotovitev zakonite poštene in pregledne obdelave.

IP opozarja, da morajo inšpektorji vsakršno izvajanje inšpekcijskih pooblastil, kar vključuje tudi fotografiranje ali snemanje, vedno izvrševati ob upoštevanju načela sorazmernosti iz 7. člena ZIN, ki določa, da morajo inšpektorji opravljati svoje naloge tako, da pri izvrševanju svojih pooblastil posegajo v delovanje pravnih in fizičnih oseb le v obsegu, ki je nujen za zagotovitev učinkovitega inšpekcijskega nadzora. V primeru, da se pri izvajanju fotografiranja oziroma snemanja lahko posnamejo tudi posamezniki (določene ali določljive fizične osebe), je pri vsakem takšnem fotografiranju oz. snemanju treba upoštevati tudi temeljna načela v zvezi za varstvom osebnih podatkov iz prvega odstavka 5. člena Splošne uredbe, skladno s katerimi morajo biti osebni podatki med drugim: a) obdelani zakonito, pošteno in na pregleden način v zvezi s posameznikom, na katerega se ti podatki nanašajo (zakonitost, poštenost in preglednost), b) zbrani za določene, izrecne in zakonite namene ter se ne smejo nadalje obdelovati na način, ki ni združljiv s temi nameni (omejitev namena), c) ustrezni, relevantni in omejeni na to, kar je potrebno za namene, za katere se obdelujejo (najmanjši obseg podatkov), ter e) hranjeni v obliki, ki dopušča identifikacijo posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki, le toliko časa, kolikor je to potrebno za namene, za katere se obdelujejo (omejitev shranjevanja). V skladu z drugim odstavkom 5. člena Splošne uredbe je upravljavec odgovoren za skladnost z načeli iz prvega odstavka tega člena in mora biti to skladnost tudi zmožen dokazati.

Da bi zadostili zgoraj navedenim načelom v zvezi z varstvom osebnih podatkov, bi moralo biti snemanje oz. fotografiranje tudi v primeru izrecnega pooblastila v zakonu usmerjeno zgolj na tista področja in osebe, za katere se utemeljeno domneva, da pri njih prihaja ali bi lahko prišlo do kršitve predpisov, takoj po opravljenem snemanju pa bi bilo potrebno opraviti pregled posnetkov in izbrisati vse tiste posnetke, ki niso potrebni za izvedbo inšpekcijskega nadzora. Poleg tega bi moral inšpekcijski organ zaradi dolžnosti zagotavljanja transparentnosti obdelave osebnih podatkov na svojih spletnih straneh ali na drug primeren način v zvezi s takšnim snemanjem in tem povezanim zbiranjem osebnih podatkov zagotoviti tudi vse informacije iz 13. člena Splošne uredbe. Vzorec takšnih informacij z navodili je objavljen na spletni strani IP, na naslovu: https://www.ip-rs.si/obrazci/varstvo-osebnih-podatkov/ ter https://www.ip-rs.si/zakonodaja/reforma-evropskega-zakonodajnega-okvira-za-varstvo-osebnih-podatkov/ključna-področja-uredbe/obveščanje-posameznikov-o-obdelavi-osebnih-podatkov.

IP še opozarja, da bo šlo pri snemanju oz. fotografiranju za brezpilotnimi letalniki najverjetneje za obsežno sistematično spremljanje javno dostopnega območja, zaradi česar bi moral inšpekcijski organ pred pričetkom uporabe brezpilotnih letalnikov za namene izvajanja inšpekcijskega nadzora opraviti oceno učinka, kot mu to nalaga 35. člen Splošne uredbe, razen če bi bila ocena učinka izvedena že med sprejemanjem zakona, ki bi določal uporabo brezpilotnih letalnikov v inšpekcijskem postopku.

Informacije o tem, kako pripraviti oceno učinka, so dostopne na spletni strani IP, na naslovu: https://www.ip-rs.si/zakonodaja/reforma-evropskega-zakonodajnega-okvira-za-varstvo-osebnih-podatkov/ključna-področja-uredbe/ocena-u%C4%8Dinka-v-zvezi-z-varstvom-podatkov/#a6.

Lepo vas pozdravljamo.

Pripravil:

Jože Bogataj, namestnik informacijske pooblaščenke

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav., informacijska pooblaščenka