7.5.1998

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Vladimira Bogataja iz Ljubljane na seji dne 7. maja 1998

s k l e n i l o :

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 121. člena Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91) in 10. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 21/94) ter za oceno ustavnosti in zakonitosti Odredbe o določitvi vrednosti točke za ugotovitev vrednosti stanovanja (Uradni list RS, št. 67/93) ter Odredbe o določitvi vrednosti točke za ugotovitev vrednosti stanovanja (Uradni list RS, št. 27/94) se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

Pobudnik izpodbija določbi drugega odstavka 121. člena Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju: SZ) in spremembe te določbe (10. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Stanovanjskega zakona - v nadaljevanju: SZ-A) in dve odredbi o določitvi vrednosti točke za ugotovitev vrednosti stanovanja (v nadaljevanju: odredba o določitvi vrednosti stanovanjske točke). Sporni zakonski določbi dajeta republiškemu upravnemu organu, pristojnemu za stanovanjske zadeve, pooblastilo za določitev vrednosti stanovanjske točke. SZ mu je dal pooblastilo za vsak mesec od objave zakona do konca leta 1993, po SZ-A pa je dobil upravni organ pooblastilo za mesečno določanje vrednosti stanovanjske točke skladno z rastjo vrednosti nemške marke po srednjem tečaju Banke Slovenije.

Drugi odstavek 121. člena SZ naj bi bil v nasprotju z Ustavo, ker naj bi ne določal kriterijev za določitev vrednosti stanovanjske točke. Iz SZ naj bi tudi ne izhajala povezava med drugim odstavkom 121. člena, ki določa vrednost stanovanjske točke, in 117. členom, ki določa pogodbeno ceno za stanovanje.

Zato naj bi ne bilo jasno, kako se določajo mesečni obroki, ki morajo biti po 117. členu SZ v vrednosti enakega deleža stanovanja. Pobudnik meni, da bi morala biti pogodbena cena določena ne glede na vrednost točke, ker sicer ob sklenitvi pogodbe ni določena oziroma določljiva. Zakonska ureditev, ki veže pogodbeno ceno na spreminjajočo se vrednosti točke, naj bi posegala v pridobljene pravice. Člen 10 SZ-A je po njegovem mnenju sporen, ker spreminjanje vrednosti stanovanjske točke veže na rast vrednosti nemške marke, ki ni denarna enota Republike Slovenije. Določba naj bi bila v nasprotju z 71. členom Zakona o Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91 - v nadaljevanju: ZBS), po katerem se vse obveznosti in pravice ter posli, sklenjeni med pravnimi osebami in občani v Republiki Sloveniji, izvršujejo v valuti Republike Slovenije. Sporno naj bi bilo, ali odredba o vrednosti stanovanjske točke velja za tekoči ali za naslednji mesec in katera odredba o vrednosti stanovanjske točke je veljala v obdobju med januarjem in aprilom 1994. Vrednost stanovanjske točke, določena z odredbo iz decembra 1993, naj bi ne smela biti podlaga za določitev vrednosti stanovanjske točke v maju 1994.

Upravni organ naj bi ne imel zakonskega pooblastila za določanje vrednosti točke v tem obdobju. Podano naj bi bilo tudi neskladje med prvim in drugim odstavkom 159. člena SZ, ker je po eni določbi SZG razveljavljen, po drugi pa del pravilnika, izdanega na njegovi podlagi, ostaja v veljavi. Pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče določbe drugega odstavka 121. člena SZ, 10. člena SZ in obe izpodbijani odredbi o vrednosti stanovanjske točke razveljavi in ministrstvo zaveže k vračilu preveč plačanega.

Državni zbor na pobudo ni odgovoril.

Ministrstvo za okolje in prostor je v svojem odgovoru navedlo, da je bila vrednost stanovanj določena na podlagi Pravilnika o merilih in načinu za ugotavljanje vrednosti stanovanj in stanovanjskih hiš ter sistemu točkovanja (Uradni list SRS, št. 25/81). Vrednost točke se je pred uveljavitvijo SZ določala enkrat letno na podlagi 90. člena Zakona o stanovanjskem gospodarstvu (Uradni list SRS, št. 3/81, 34/83, 24/85, 1/86, 11/88 in 8/90).

Zadnjo tako določeno vrednost točke, to je vrednost točke po stanju na dan 31.12.1990, je Ministrstvo za okolje in prostor vzelo kot osnovo za določitev vrednosti stanovanjske točke po drugem odstavku 121. člena SZ in jo korigiralo z indeksom rasti drobnoprodajnih cen za obdobje od 31.12.1990 do 30.9.1991.

Naslednja in vse kasnejše vrednosti stanovanjske točke so bile določene ob upoštevanju rasti menjalniškega tečaja nemške marke. Ministrstvo je pri tem upoštevalo sklep Izvršnega sveta z dne 15.11.1991. Ta je menjalniški tečaj nemške marke štel za ustreznejši kriterij od rasti drobnoprodajnih cen, ker so te tedaj skokovito naraščale in bi njihovo upoštevanje postavilo v neenakopraven položaj tiste osebe, ki so pred sklenitvijo pogodbe o nakupu stanovanja morale pridobiti še odločbo o državljanstvu.

5.Na podlagi drugega odstavka 121. člena SZ je bila vrednost stanovanjske točke zadnjič določena z odredbo, objavljeno v decembru 1991. Ker je bil z Uredbo o izvedbi privatizacije stanovanjskih hiš in stanovanj, prevzetih od organov in organizacij bivše SFRJ in JLA (Uradni list RS, št. 61/92), rok za privatizacijo vojaških stanovanj podaljšan, ker je še tekel rok za privatizacijo stanovanj, vrnjenih v postopku denacionalizacije, in ker je bilo skoraj 40% pogodb sklenjenih na obročno plačilo do 20 let, je SZ-A ponovno dal podlago za določanje vrednosti stanovanjske točke. V obdobju med januarjem in aprilom 1994 je veljala vrednost točke, določena z odredbo, objavljeno v decembru 1993. Ves čas je vrednost točke padala in rasla glede na tečaj nemške marke.

B. - I.

6.Po določbi 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) lahko v primeru, ko je bil zakon oziroma drug predpis med postopkom usklajen z Ustavo in z zakonom oziroma je prenehal veljati, niso pa bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti, Ustavno sodišče ugotovi, da ni bil v skladu z Ustavo in z zakonom. Pri podzakonskih predpisih Ustavno sodišče odloči, ali ima njegova ugotovitev učinek odprave ali razveljavitve.

7.Z uveljavitvijo SZ-A, kar se je zgodilo pred vložitvijo pobude, je bila prejšnja določba drugega odstavka 121. člena SZ nadomeščena z novo. Pred vložitvijo pobude sta prenehali veljati tudi obe izpodbijani odredbi o določitvi stanovanjske točke.

B. - II.Izteklo se je tudi že obdobje, za katerega naj bi pristojno ministrstvo ne imelo podlage za določitev vrednosti točke. Vendar pa je eden izmed ključnih pobudnikovih očitkov vsem izpodbijanim določbam enak. Vse izpodbijane določbe urejajo namreč način določitve cene stanovanja, pobudnik pa se prav s tem ne strinja. Ker že presoja ustavnosti veljavne določbe drugega odstavka 121. člena SZ in presoja ustavnosti in zakonitosti spornih odredb vključuje tudi presojo ustavnosti prvotnega besedila te določbe, ni bilo potrebno odgovoriti na vprašanje, ali bi morebitna ugotovitev, da je bila prvotna določba drugega odstavka 121. člena SZ v neskladju z Ustavo, imela za pobudnika kakšen pravni učinek.

8.Z zatrjevanjem, da SZ ne določa kriterijev za določitev vrednosti stanovanjske točke, za spreminjanje njene vrednosti ter za določitev višine mesečnega obroka, pobudnik uveljavlja kršitev ustavno določenih razmerij med zakonodajno in izvršilno oblastjo (3., 120. in 153. člen Ustave) in kršitev načel pravne države (2. člen Ustave). Ti očitki, naslovljeni na drugi odstavek 121. člena SZ, na 10. člen SZ-A in tudi na obe izpodbijani odredbi, niso utemeljeni.

9.Za razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo v parlamentarni demokraciji je odločilnega pomena spoštovanje legalitetnega načela. Pravna teorija opredeljuje legalitetno načelo tako, da razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo opredeljuje kot vsebinsko vezanost delovanja izvršilne oblasti na zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov izvršilne oblasti, tako vlade kot upravnih organov, ta dejavnost pa mora biti v vsebinskem pogledu prav tako v celoti v zakonskem okviru. Po 120. členu Ustave so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu - medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Tako imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati take in take izvršilne predpise v določenem roku) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, ampak ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti, in da ji je za to določil tudi rok. Načelo delitve oblasti (3. člen Ustave) pa izključuje tudi možnost, da bi upravni organi s svojimi predpisi posegali v zakonsko materijo. Podzakonski splošni akti ne smejo vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti (prim. odločbo št. U-I- 73/94 z dne 25.5.1995 - OdlUS IV, 51 in nazadnje sklep št. U-I- 253/96 z dne 2.4.1998).

10.Z izpodbijanimi določbami SZ in odredbami, ki urejajo vrednost stanovanjske točke, so spoštovane ustavne zahteve o razmerju med zakonodajno in izvršilno oblastjo. Določba drugega odstavka 121. člena SZ, ki daje upravnemu organu pooblastilo za določitev vrednosti stanovanjske točke, je povezana z določbo prvega odstavka istega člena. Po prvem odstavku 121. člena SZ se vrednost stanovanja določi po formuli, navedeni v Pravilniku o merilih in načinu za ugotavljanje vrednosti stanovanj in stanovanjskih hiš ter sistemu točkovanja. Po Pravilniku je to zmnožek števila točk, uporabne površine stanovanja, korekcijskega faktorja zaradi vpliva velikosti stanovanja in vrednosti točke. Za ugotovitev vrednosti stanovanjske točke se Pravilnik sklicuje na 90. člen Zakona o stanovanjskem gospodarstvu (Uradni list SRS, št. 3/81). Določba je bila z novelo, objavljeno v Uradnem listu SRS št. 1/85, spremenjena. Vrednost točke je bila po noveli določena na podlagi revalorizirane vrednosti stanovanj in stanovanjskih hiš v družbeni lastnini v SR Sloveniji, uporabne tlorisne površine in števila točk teh stanovanj. To vrednost točke je zakonodajalec upošteval pri sprejemanju SZ (glej Osnutek stanovanjskega zakona, Poročevalec, št. 16/91, str. 60). Zakonski okvir upravnemu organu za določitev vrednosti točke je bil torej dan v prvem odstavku 121. člena SZ. Kot izhaja iz pojasnila Ministrstva za okolje in prostor, pa je bil ta zakonski okvir pri določitvi vrednosti točke tudi spoštovan. Ministrstvo je za izhodišče vzelo nazadnje določeno vrednost točke, to je vrednost po stanju 31.12.1990, in jo valoriziralo z indeksom rasti drobnoprodajnih cen.

11.Neutemeljen je tudi očitek, da ni jasna povezava med tretjim odstavkom 117. člena in drugim odstavkom 121. člena SZ in da zato kupčeva pogodbena obveznost ni določljiva. Sporni zakonski določbi in določba tretjega odstavka 117. člena, ki jo pobudnik prav tako omenja v pobudi, ne pa izrecno izpodbija, sodita v poglavje SZ o privatizaciji stanovanj in stanovanjskih hiš. V prvem odstavku 117. člena je SZ določil dolžnost sklenitve kupoprodajne pogodbe glede določenih stanovanj. V naslednjih odstavkih 117. člena, v 119. in v 120. členu je določen način plačila, v 121. členu pa nato še pogodbena cena oziroma vrednost stanovanja. SZ je predvidel različne načine plačila te cene. Osnovni je določen v tretjem odstavku 117. člena. Po tej določbi kupec plača 10% cene v 60 dneh po sklenitvi pogodbe, preostanek pa v 20 letih, pri čemer morajo biti mesečni obroki ves čas odplačevanja v vrednosti enakega deleža stanovanja. Povezava med 121. členom, ki določa način ugotovitve vrednosti stanovanja, in tretjim odstavkom 117. člena, ki določa način plačila tako ugotovljene vrednosti, izhaja torej že iz gramatikalne in iz sistematične razlage teh določb.

Zakonske določbe so torej dovolj jasne, da preprečujejo arbitrarnost organov, ki jih morajo izvrševati.

12.Očitek o nejasnosti določbe druge alinee tretjega odstavka 117. člena SZ, ker da naj bi bil kupec v negotovosti in pravno nejasni situaciji glede vrednosti enakega deleža stanovanja, je Ustavno sodišče zavrnilo že v sklepu št. U-I-119/92 z dne 3.12.1992 (OdlUS I, 99). Ob tem ko je SZ v 121. členu opredelil vse elemente za izračun vrednosti stanovanja, je pogodbena obveznost ob sklenitvi pogodbe izračunljiva in torej predvidljiva. Zato SZ tudi ne posega v pridobljene pravice.

13.V istem sklepu je Ustavno sodišče tudi že navedlo, da je določba druge alinee tretjega odstavka 117. člena SZ podlaga za valorizacijo obrokov. Iz zakonodajnega gradiva izhaja jasen zakonodajalčev namen, naj se tudi pri obročnem načinu plačevanja ohrani realna vrednost denarnega zneska z zakonom predvidene kupnine. To je bilo izrecno navedeno že v Predlogu stanovanjskega zakona z osnutkom zakona (Poročevalec, št. 5/91). Po določbi 107. člena Predloga "mora anuiteta ohranjati realno vrednost". Ta zakonska določba je zato zakonski okvir za pooblastilo upravnemu organu iz drugega odstavka 121. člena SZ, naj mesečno določi vrednost stanovanjske točke. Povezava med določbo o obročnem odplačilu kupnine in določbo o vrednosti stanovanjske točke obstaja torej tudi glede načina izračunavanja mesečnega obroka kupnine.

14.Neutemeljen je tudi pobudnikov očitek, naslovljen posebej na 10. člen SZ-A. Po ustaljeni praksi Ustavno sodišče presoja medsebojno skladnost dveh zakonov le, če bi medsebojna neskladnost kršila načela pravne države in s tem 2. člen Ustave (prim. odločbo št. U-I-299/96 z dne 12.12.1996 - OdlUS V, 177). V obravnavanem primeru ni tako. Člen 71 ZBS, s katero naj bi bil 10. člen SZ-A v nasprotju, določa valuto, v kateri se izvršujejo pravni posli, 10. člen SZ-A pa določa le način ohranjanja realne vrednosti kupnine, ne pa tudi valuto, v kateri se pogodbena obveznost izpolnjuje.

15.Prav tako niso utemeljeni pobudnikovi očitki, da ni jasno, za katero obdobje naj bi sporni odredbi veljali. Obe odredbi namreč določata, da začneta veljati dan po objavi v Uradnem listu in da z njuno uveljavitvijo preneha veljati prej veljavna odredba. Kar se tiče obdobja od začetka leta 1994, ko naj bi ne obstajala več zakonska podlaga za določitev vrednosti točke, do 20.5.1994, ko je bila prvič objavljena odredba na podlagi 10. člena SZ-A, pa pobudnik ni izkazal pravovarstvene potrebe za presojo (47. člen ZUstS). Pobudnik je bil pozvan, naj pove, kaj želi doseči s svojo pobudo. V svojem odgovoru ni navedel nič takega, na podlagi česar bi bilo mogoče sklepati, da bi se njegov pravni položaj v primeru odprave odredbe, objavljene v decembru 1993, spremenil (npr. da obroka kupnine ni plačal v celoti, ker je menil, da se je vrednost nemške marke po srednjem tečaju Banke Slovenije v spornem obdobju zmanjšala). Morebitne nezakonitosti oziroma neustavnosti Odredbe, kolikor je veljala v obdobju od začetka leta 1994 do 20.5.1994, zato Ustavno sodišče ni presojalo.

16.Kot Ustavno sodišče ne presoja medsebojne skladnosti dveh zakonov, tudi ne presoja medsebojne skladnosti dveh določb istega zakona. V presojo medsebojne usklajenosti prvega in drugega odstavka 159. člena SZ se zato Ustavno sodišče ni spuščalo.

C.

17.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodnici ter sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Šturm, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.

P r e d s e d n i k : dr. Lovro Šturm

Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Šturma

Proti sprejeti odločitvi sem glasoval zato, ker menim, da je prvi odstavek 121. člena Stanovanjskega zakona v neskladju z Ustavo, vendar ne iz razlogov, ki jih navaja pobudnik. Nanji sem opozoril v odklonilnem ločenem mnenju pri odločitvi Ustavnega sodišča v zadevi OdlUS I, 35 (U-I-95/91, Uradni list RS, št. 34/92). K razlogom iz mojega tedanjega ločenega mnenja na tem mestu navajam zlasti to, da je ta določba omogočila bistveno podcenjeno razprodajo nekdanjega stanovanjskega fonda ne glede na premoženjsko stanje upravičencev do nakupa stanovanj. Zaradi tega je v nasprotju z načelom socialne države, saj so največji del teh stanovanj dobili upravičenci, ki bi zmogli plačati bistveno višjo kupnino. V nasprotju je tudi z načelom enakosti, saj je poleg tega, da je priznala neupravičene ugodnosti, tudi diskriminirala vse tiste z nerešenim stanovanjskim problemom, ki bi ob stvarnih, to je bistveno višjih kupninah za stanovanje, lahko bolj stvarno pričakovali rešitev svojega stanovanjskega vprašanja.

dr. Lovro Šturm