Jedro

Gradbeno dovoljenje za gradnjo na območju, ki ga ureja PUP, se izda investitorju v skladu s pogoji iz PUP in ne zadošča, da je namembnost rabe površine določana zgolj s prostorskim planom. Okoliščine primera v tej zadevi kažejo na neusklajenost PUP s spremembo prostorskega plana v času, ko se je v tej zadevi odločalo na prvi stopnji. Srednjeročni družbeni plan občine pa ni izvedbeni akt, ki bi lahko bil neposredna pravna podlaga za izdelavo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja in zatem za izdajo gradbenega dovoljenja.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Toženec je z izpodbijano odločbo zavrnil pritožbo tožnice zoper odločbo Upravne enote K, št. ... z dne 17. 11. 2004, s katero je bilo odločeno, da se zavrne njena zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo večstanovanjskega objekta na gradbeni parceli, ki jo sestavljajo zemljišča s parc. št. 57/1, 57/2, 57/3,57/4, 57/5, 58 in 59, vse k.o. K. V obrazložitvi izpodbijane odločbe toženec navaja, da podatki v zadevi kažejo, da zadevno območje ureja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje severovzhodnega dela ureditvenega območja mesta K, za del planske celote P 5 (Uradni list RS, št. 42/94; v nadaljevanju PUP). Po PUP gradbena parcela leži v območju urejanja P 1 - LIK B. V grafičnem delu PUP predstavlja to območje prazno polje, medtem ko tekstualni del PUP določa merila in pogoje za posege v prostor, kjer je med ostalimi območji urejanja tudi območje P 1 - LIK B (kjer je sporna lokacija). V 5. členu PUP so tako določene osnovne namembnosti območja označene s črkami (S, I, Ž, Z, K, G, KOM), pri vsaki od teh črk pa je navedeno, čemu so površine, ki so označene s posamezno črko, namenjene. Tako je npr. območje urejanja s črko "S" namenjeno površinam za stanovanja in spremljajoče dejavnosti, "I" so površine za proizvodne in servisne dejavnosti itd. Med temi oznakami pa ni navedena črka "P", tako da iz tekstualnega dela PUP ni možno razbrati, med katere površine po PUP spada zadevno zemljišče. Zagotovo pa niso to površine namenjene za stanovanja in spremljajoče dejavnosti, saj niso označene s črko "S". Toženec nadalje navaja, da se PUP v skladu z Zakonom o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN), na podlagi katerega je bil sprejet, med drugim pripravi na podlagi strokovnih podlag, ki so bile pripravljene za dolgoročni in srednjeročni družbeni plan (22. in 23. člen ZUN). Za zadevno območje je bil kot planski akt sprejet Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine K za obdobje 1986 - 2000 in srednjeročnega družbenega plana Občine K za obdobje 1986 do 1990, dopolnjen v letu 1999 (Uradni list RS, št. 71/00; v nadaljevanju plan). Ta pa pod točko "8.3. Razvoj naselij" za območje urejanja P 5 med drugim navaja, da se bodo za potrebe proizvodne ter servisne dejavnosti gradile podjetniške oziroma obrtne cone v že obstoječi podjetniški coni B P5/P1 ter Mr, Mo, Š in v P. Navedeno torej pomeni, da je zadevno območje v planu opredeljeno kot območje za potrebe proizvodne in servisne dejavnosti. Da to območje ni namenjeno stanovanjski gradnji, izhaja tudi iz kasnejšega odstavka iste točke, kjer je navedeno, da bo na območju stanovanjske gradnje individualna gradnja prevladujoča oblika, stanovanja pa bodo gradili tako v K kot v okolici in sicer v M l, D L II faza itd. Tudi v nekaterih kasnejših odstavkih v istem poglavju je omenjeno območje urejanja P 5, vendar v povezavi s proizvodno in servisno dejavnostjo. V zvezi z navedenim je toženec zaključil, da v planu ni osnove, da bi bilo možno izdati gradbeno dovoljenje za gradnjo večstanovanjskega objekta, saj območje v planu ni posebej opredeljeno kot stanovanjsko območje. PUP pa lahko po mnenju toženca namembnost iz planskih aktov le povzame, ne more pa je sam določati posebej. Ker v obravnavanem primeru zadevnega območja tekstualni del plana sploh ne obravnava, grafični del pa ga le prikaže kot obstoječega, brez določene namembnosti, tako ni mogoče dovoliti predlagane gradnje, saj bi taka odločitev ne bila v skladu z določbami Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Toženec nadalje zavrača ugovore tožnice, da za predlagano gradnjo veljajo "skupna merila in pogoji" iz PUP, saj zemljišča, na katerih naj bi se gradilo, niso namenjena stanovanjski gradnji. Tudi razlaga tožnice, da za obravnavano območje ne veljajo nobene posebne omejitve, saj območje ni tako šrafirano, temveč naj bi bilo označeno kot prazno polje in označeno kot "stalni PUP", po mnenju toženca ni sprejemljiva, ker mora biti v PUP določena namenska raba, prevzeta iz planskih aktov. Šele nato se lahko upoštevajo skupna ali posebna merila pri posamezni vrsti gradnje. V zvezi z ugovori tožnice, da so drugi investitorji na zadevnem območju pridobili gradbeno dovoljenje brez posebnih ovir prvostopnega organa, ki le v obravnavanem primeru trdi, da je PUP nejasen, pa toženec odgovarja, da ostala dovoljena niso stvar tega postopka, lahko pa investitorica, če ima v teh postopkih status stranke, zahteva obnovo postopka, če so pogoji tudi za to izpolnjeni.

Tožnica se z odločitvijo toženca ne strinja. V tožbi med drugim navaja, da posege v prostor na zadevnem območju določata plan in PUP. Urbanistična zasnova mesta K je sestavni del plana, ožji del območja pa je P1 Lik B. Sporno območje je med cesto T XIV na vzhodni strani, industrijskim tirom oziroma železniško progo na južni in zahodni strani, N cesto na severni strani in kompleksom tovarne Lik na severovzhodni strani, ki to površino določa kot površino za stanovanja in spremljajoče dejavnosti. To ožje območje je razvidno iz izseka plana, kjer je tudi predvidena nameravana gradnja. Plan kot hierarhično najvišji prostorski akt občine po mnenju tožnice nedvomno določa stanovanjsko namembnost omenjenega ožjega območja znotraj območja P1. Širše območje P1 Lik B je sicer namenjeno pretežno proizvodni in servisnim dejavnostim, vendar ne izključno. Enaka namembnost zadevnega območja je razvidna tudi iz tekstualnega dela plana, ki ga tožnica v tožbi po posameznih delih citira: "Zasnova poselitve teži k ohranjanju obstoječe poseljenosti ter usmerjanju gradnje predvsem v občinsko središče in v ureditvena območja lokalnih središč. V teh naseljih bomo zagotovili stavbna zemljišča in ustrezno komunalno opremo ter vzpodbujali lociranje oskrbovalnih in storitvenih dejavnosti, ki bodo služile tudi širšemu zaledju. Pri razvoju poselitve bo med drugim upoštevano načelo optimalne izrabe že zgrajenih kapacitet energetske in komunalne infrastrukture, zato bomo novogradnje usmerjali na še prosta zemljišča v naseljih, širitve naselij pa izvajali v največji možni meri na območja neintenzivne kmetijske rabe v skladu s strokovno utemeljenimi potrebami. Izboljšali bomo kakovost bivanja s prenovo in smotrnejšo rabo obstoječega stavbnega fonda, z zazidavo še prostih zemljišč znotraj naselij. Osnovni problem razvoja naselij v k občini predstavlja težnja po nenehnem praznjenju obrobnih in od centra oddaljenih predelov, obenem pa močan urbani pritisk na osrednji del občine z občinskim središčem v obliki stihijske, razpršene enodružinske gradnje. V izbranih naseljih, kjer predvidevamo razvoj, moramo zagotavljati smotrno uporabo obstoječih stavbnih zemljišč, ustrezno politiko pridobivanj in urejanja stavbnih zemljišč, dvig standarda ter kontrolo nad prometom z zemljišči. Na področju stanovanjske gradnje bo individualna gradnja prevladujoča oblika, stanovanja pa bomo gradili tako v K kot v okolici in sicer v M l, D L - II faza, T n, T II, Zg. C, F, I, K, M G, O in Z. Načrtovali bomo takšne oblike stanovanjske graditve, ki bodo čim racionalnejše in oblikovno primernejše od današnje disperzne individualne gradnje. Najprej je potrebno zapolniti vrzeli v smislu dopolnilnih gradenj ter prenoviti pretežno pozidana območja, šele nato pa zagotavljati urejanje novih stavbnih zemljišč. Poselitvene površine obsegajo obstoječe zazidalne površine in površine, predvidene za razvoj stanovanj s spremljajočimi dejavnostmi, centralne površine ter proizvodne, servisne in storitvene - oskrbne dejavnosti". Tožnica meni, da navedeno kaže, da plan dopušča gradnjo stanovanj na zadevnem območju, zato naj bi toženec določbe plana povsem napačno razložil. Tudi določbe, ki jih toženec citira v obrazložitvi, ne vodijo k zaključku, ki izhaja iz izreka. PUP v 5. členu v zvezi s 4. členom določa osnovno namembnost območja P1 (t.j. širšega območja), to so površine za proizvodne in servisne dejavnosti (P). Iz 5. člena PUP je jasno razvidno, da gre za osnovne namembnosti, poleg njih pa so mogoče tudi druge namembnosti. Podrobneje namembnost območja določajo grafične priloge PUP. Te niso tako jasne glede spornega vprašanja kot plan, vendar pa so povsem razumljive. Iz izseka grafičnega dela PUP "omejitveni faktorji" v merilu 1 : 2500 je jasno razvidno, da je za posamezna območja določena npr. prepoved gradnje (obvozna cesta Š vas) - območje šrafirano z navpičnimi črtami, na določenih območjih je prepovedana stanovanjska gradnja (območje, šrafirano z vodoravnimi črtami), na določenem območju je prepovedana gradnja zaradi električnega koridorja (navpične črtkane črte). Na tistem delu PUP, kjer pa se namerava graditi, ni označena nobena prepoved, še posebej ne prepoved stanovanjske gradnje. Glede na to, da za določena območja PUP izrecno predvideva prepoved stanovanjske gradnje, a contrario velja, da na območjih, ki niso šrafirana z vodoravnimi črtami, takšna prepoved ne velja. Nobenega dvoma torej ni, da je po PUP gradnja stanovanj na zadevnem območju dovoljena. Ena od grafičnih prilog PUP je tudi "raba prostora - usmeritve". Na tej karti so prav tako s šrafurami označena posamezna območja, npr. površine za stanovanja in spremljajoče objekte, površine za družbene, storitvene in oskrbne dejavnosti, parkovne, zelene in rekreacijske površine, površine za prometno infrastrukturo in površine za proizvodne dejavnosti. Območje, na katerem namerava tožnica graditi, ni označeno z nobeno od omenjenih šrafur. Za ta postopek je po mnenju tožnice pomembno predvsem to, da ni označeno niti kot proizvodno območje, niti kot površina za družbene, storitvene in oskrbne dejavnosti. Določena območja so na isti karti brez vsakršnih šrafur. Ta območja so označena kot "stalni PUP", kar naj bi pomenilo, da se upoštevajo splošne določbe tekstualnega dela PUP, po katerih so dovoljeni posegi, določeni v 10. in 40. členu PUP (skupna merila in pogoji). PUP je torej po oceni tožnice povsem določen, in ni nejasen, niti ne molči o določenih vprašanjih. Karta zajema celotno območje, območje je šrafirano z različnimi šrafurami oziroma je brez šrafur, za kar pa je tudi označeno, kakšen pomen ima "stalni PUP". Po prepričanju tožnice torej v obravnavanem primeru ni nobenega dvoma, da tudi PUP gradnjo na zadevnem območju dovoljuje. Dejstvo, da je toženec napačno uporabil materialne predpise (plan in PUP) je razvidno tudi iz okoliščine, da sta pripravljalca PUP in plana, firmi AAA d.o.o. in BBB d.o.o., podali pisno mnenje o možnosti stanovanjske gradnje na zadevnem območju. Glede na to, da so prostorski akti eni od redkih predpisov, ki jih ne pripravljajo pravniki ampak laiki (arhitekti), je njihova razlaga nedvomno pomembna in bi se toženec do teh razlag moral opredeliti. V zvezi z razlago zadevnih prostorskih aktov je tožnica že v pritožbi navedla, da upravni organ prve stopnje v konkretnem primeru drugače razlaga prostorske akte (predvsem PUP), kot jih je razlagal v drugih primerih, ko je gradbeno dovoljenje izdal. V drugih primerih izdaje gradbenih dovoljenj v območju P1 ni organ prve stopnje ugotovil nobenih nejasnosti v PUP in planu oziroma nasprotij med posameznimi določbami PUP in je brez vsakršnih zadržkov izdal gradbena dovoljenja. Takšno ravnanje je v nasprotju z ustavnimi načeli. Splošno sprejeto stališče je, da morajo sodišča v podobnih primerih odločati podobno, odmiki od ustaljene prakse niso dopustni. To je tudi sestavni del načela pravne varnosti oziroma pravne države iz 2. člena Ustave. Enako velja za odločanje upravnih organov. V konkretnem primeru je torej prišlo tudi do kršitve 2., 14. in 22. člena Ustave. Tožnica organu prve stopnje še očita, da gre pri zavrnitvi izdaje gradbenega dovoljenja za nepravne motive. V zvezi z navedenim sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, ki v upravnih sporih zastopa javni interes, je prijavilo udeležbo v tem postopku.

Toženec v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in njenih razlogih ter predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba ni utemeljena.

Po vpogledu v izpodbijano odločbo in v predložene upravne spise sodišča ugotavlja, da je toženec presodil vse pritožbene ugovore tožnice in jih tudi obrazloženo zavrnil. Sodišče z razlogi, s katerimi je toženec zavrnil pritožbene ugovore, soglaša, saj so skladni s podatki iz upravnih spisov in imajo podlago v materialnih predpisih, ki jih toženec v izpodbijani odločbi tudi citira. Sodišče zato odgovorov, kolikor tožnica v tožbi ponavlja pritožbene ugovore, na tem mestu ne ponavlja, temveč se nanje sklicuje (2. odstavek 67. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00; v nadaljevanju ZUS), tem razlogom v zvezi z ostalimi tožbenimi ugovori pa še dodaja: Kdaj in ob kakšnih pogojih je mogoče investitorju izdati gradbeno dovoljenje, je določeno v ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in 47/04). Ta določa, da pristojni organ investitorju na njegovo zahtevo izda gradbeno dovoljenje za gradnjo objekta ali izvedbo drugih del potem, ko ugotovi, da so za izdajo takega dovoljenja izpolnjeni pogoji, ki jih določa zakon. Eden od teh pogojev je tudi ta, da gradnjo, kot jo želi izvajati investitor, dopuščajo prostorski akti, kar mora zagotavljati tudi predloženi projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja, ki ga je investitor kot prilogo, poleg ostalih listin in dokazil, dolžan priložiti k zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja (54. člena ZGO-1). Pristojni organ pa mora, preden investitorju izda gradbeno dovoljenje, po uradni dolžnosti med drugim preveriti tudi, ali je projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja izdelan v skladu z izvedbenim prostorskim aktom (66. člen ZGO-1). Prav vprašanje, ali je gradnja večstanovanjskega objekta na gradbeni parceli, v katero so vključena zemljišča s parc. št. 57/1, 57/2, 57/3,57/4, 57/5, 58 in 59, vse k.o. K, po izvedbenem prostorskem aktu dopustna ali ne, pa je med strankami sporno, ni pa sporno, da zemljišča posega ureja PUP (Uradni list RS, št. 42/94), ki poleg ostalega določa tudi pogoje gradnje, kot so namen, lega, funkcija, velikost in oblikovanje objektov ter morebitne prostorske ukrepe.

Navedeno pomeni, da je materialna podlaga za dovolitev posega v prostor tudi v obravnavanem primeru PUP, ne pa plan (Uradni list RS, št. 71/00 - dopolnitev) kot to zmotno v tožbi zatrjuje tožnica. Po proučitvi tekstualnega in z njim povezanega grafičnega dela PUP tudi sodišče ugotavlja, da v njem ni podlage, da bi se tožnici dovolila gradnja večstanovanjskega objekta, kar je pravilno ugotovil že toženec in pred njim organ prve stopnje. Iz izseka PUP, ki je sestavni del projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, na podlagi katerega je bila tudi sprejeta izpodbijana odločitev, je razvidno, da je območje predvidenega posega označeno z oznako P1, ki po 4. členu PUP predstavlja del planske celote P 5 - Mesto K, območje urejanja tega dela pa je LIK B. Iz tekstualnega dela PUP v povezavi z grafičnim delom bi tako lahko izhajalo, da je območje, ki je premet posega, namenjeno površinam za proizvodne dejavnosti, če v grafičnem delu PUP parcele, ki naj bi bile predmet posega, ne bi bile brez šrafur oziroma oznak o namembnosti zemljišč. Po določbi 5. člena PUP so površine namenjene za stanovanja in spremljajoče dejavnosti označene s črko "S", to območje pa je, kot je že navedeno, brez vsakršnih oznak. Sodišče zato nima nobenih pomislekov v smiselno ugotovitev toženca, da namembnost zemljišč, na katerih namerava tožnica graditi, ni določena. Ker pa se s PUP konkretizirajo planske odločitve v zvezi z urejanjem prostora, je sodišče vpogledalo tudi v prostorski plan, ki v grafičnem delu (ta je sestavni del projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja) konkretno območje označuje z oznako P5/P1. V tekstualnem delu plana, na katerega se v tožbi sklicuje tudi tožnica, je v 5 odstavku točka 8.3 "Razvoj naselij" med drugim navedeno, da se bodo za potrebe proizvodne ter servisne dejavnosti gradile podjetniške oziroma obrtne cone v že obstoječi podjetniški coni Breg P5/P1 ter Mr, Mo, Š in P, torej tudi v območju, ki je predmet obravnavanega posega. Navedeno pa pomeni, da je zadevno območje v planu opredeljeno kot območje za potrebe proizvodne in servisne dejavnosti, ne pa za namen stanovanjske gradnje. Temu stališču še dodatno pritrjuje 8. odstavek iste točke plana, ki posebej ureja gradnjo stanovanj v K in njeni okolici.

Navedeno torej kaže na neusklajenost PUP s spremembo prostorskega plana v času, ko se je v tej zadevi odločalo na prvi stopnji. Srednjeročni družbeni plan občine pa ni izvedbeni akt, ki bi lahko bil neposredna pravna podlaga za izdelavo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. V obravnavanem primeru je to lahko, kot je bilo že navedeno, zgolj PUP in njegove sestavine, s katerimi se konkretizirajo planske odločitve v zvezi z urejanjem prostora tako, da je omogočena njihova realizacija v prostoru. Dejstvo namreč je, da se šele na podlagi usmeritev iz dolgoročnega družbenega plana občine in odločitev v srednjeročnem družbenem planu izdelajo prostorski izvedbeni akti, ki so neposredna podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja. To izhaja iz 29. člena ZUN (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86 in Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93, 44/97 in 9/01), ki je bil tudi podlaga za pripravo prostorskih aktov, ki so relevantni v obravnavanem primeru. Ker torej v PUP stanovanjska gradnja na obravnavanem območju ni predvidena, pa tudi plan take pozidave ne predvideva, je organ prve stopnje ravnal prav in v skladu z zakonom, ko je zahtevo tožnice za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo večstanovanjskega objekta zavrnil, prav pa je ravnal tudi toženec, ki je tako odločitev potrdil. Tožnica nima prav, ko v tožbi navaja, da zemljišče, na katerem namerava tožnica graditi, ni označeno z nobeno od šrafur, torej ni označeno niti kot proizvodno območje, niti kot površina za družbene, storitvene in oskrbne dejavnosti. Ta območja so po prepričanju tožnice označena kot "stalni PUP", kar naj bi pomenilo, da se upoštevajo splošne določbe tekstualnega dela PUP, po katerih so dovoljeni posegi, določeni v 10. in 40. členu PUP (skupna merila in pogoji). Kot je bilo že pojasnjeno, se s prostorskim izvedbenim aktom ne določa namembnost oziroma raba zemljišč, pač pa se ta določa s prostorskim planom, medtem ko je prostorski izvedbeni akt rešitve iz prostorskega plana le konkretizira. To pa posledično pomeni, da namembnosti zemljišč, ki so določene s planom, tudi v spornem primeru ni mogoče spreminjati s PUP, skupna merila in pogoji pa pridejo v poštev šele, ko je določena vrsta gradnje na konkretnem območju že dopustna, po skupnih merilih in pogojih pa pristojni upravni organ ugotovi, pod kakšnimi pogoji je taka gradnja dopustna. Zmotno je zato iz navedenih razlogov tudi stališče tožnice, da je predlagana gradnja objektov na območju, kjer ni izrecno prepovedana, dovoljena.

Na odločitev ne more vplivati ugovor tožnice, da bi bilo treba, glede na to, da so prostorski akti eni od redkih predpisov, ki jih ne pripravljajo pravniki ampak laiki (arhitekti), upoštevati tudi njihova mnenja pri odločanju. Po njenem mnenju bi bilo torej treba v tem postopku upoštevati tudi mnenja, ki jih je predložila tožnica, saj je njihova razlaga nedvomno pomembna pri odločanju. Tožnica že sama navaja, da je prostorske akte šteti za predpise, razlaga predpisov pa je po mnenju sodišča nedvomno v domeni organa, ki v zadevi odloča, ne pa oseb, ki so predpise pripravljale. Pa tudi sicer predpise praviloma vedno lahko razlaga le organ, ki jih je sprejel, ne pa njihov pripravljalec, kar v spornem primeru velja tudi za pripravljalce PUP in plana.

Kolikor se tožnica sklicuje na kršitev ustavnih pravic sodišče ocenjuje, da ugovori niso utemeljeni. S tem, ko je toženec presodil vse ugovore tožnice in jih tudi utemeljeno zavrnil, iz prej navedenih razlogov, je namreč v enaki meri varoval interese tožnice kot tudi javni interes, ki ga je dolžan varovati po uradni dolžnosti. Tudi kršitve načela neenakega obravnavanja organu prve stopnje ni mogoče očitati. Upravna dovoljenja, ki jih je tožnica priložila k pritožbi, se namreč nanašajo na objekte drugačne namembnosti v primerjavi z objektom, ki ga želi graditi tožnica. Za take objekte pa so lahko tudi pogoji gradnje drugačni. Je pa tudi res, da predložena upravna dovoljenja niso predmet presoje zakonitosti v tem postopku, kar pravilno ugotavlja že toženec. Sodišče v zvezi s tem upravnim sporom še pripominja, da se ni spuščalo v vsebino tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na ravnaje organa prve stopnje, ki mu tožnica očita, da je šlo pri zavrnitvi izdaje upravnega dovoljenja za nepravne motive. Tudi če bi bili očitki tožnice dokazani, ti ne predstavljajo kršitve pravil postopka, ki bi jih moralo sodišče upoštevati, ob ugotovitvi, da je sprejeta odločitev organa prve stopnje v skladu z materialnim pravom.

Ker je bila po obrazloženem odločitev toženca pravilna in zakonita, tožnica v tem upravnem sporu ni mogla uspeti, zato je sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS kot neutemeljeno zavrnilo.