Jedro

V skladu s Ptičjo direktivo je poseg v zavarovane osebke ptic, ki nasprotuje prepovedim iz 5. člena Uredbe, lahko dovoljen le kot skrajni ukrep.

Strokovno mnenje, ki ugotavlja, da odstrel ptic zaradi prisotnosti hrane dolgoročno ne bo zagotovil zmanjšanja trkov z letali, po drugi strani pa se ne opredeli do predlaganih možnosti za spremembo upravljanja z zadevnimi zemljišči in s tem zmanjšanja dostopa do hrane, je pomanjkljivo, zato ne more biti zadostna podlaga za izdajo odločbe.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35601-107/2010-15 z dne 11. 10. 2010 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo ugodila zahtevku A. d.d. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) in dovolila vznemirjanje osebkov vrste kanja (Buteo buteo) in osebkov vrste postovka (Falco tinnunculus) ter ujetje, odvzem iz narave in usmrtitev do 100 osebkov vrste kanja in 50 osebkov vrste postovka z namenom preprečitve resne škode na premoženju ter zagotavljanja zdravja in varnosti ljudi. V nadaljevanju toženka navaja pogoje, pod katerim se dovoljenje izdaja, in sicer da se najprej izvede ukrep vznemirjanja ptic z različnimi sredstvi za plašenje, da se letno odvzame iz narave in usmrti največ 20 osebkov vrste kanja in 10 osebkov vrste postovka in da se odvzem iz narave in usmrtitev izvaja le na območju 90 metrov od središčnice vzletno pristajalne steze in ostalih voznih stez ter celotnega prostora, ki predstavlja navidezno pot pristanka ali vzleta letala, vznemirjanje pa na celotnem območju letališča (1. točka izreka). Po 2. točki izreka dovoljenje velja do 31. 10. 2015 na območju letališča ...

Toženka v obrazložitvi odločbe povzema navedbe prizadete stranke, da prisotnost ptic na letališču ogroža varnost letalskega prometa, posledice trka pa so vedno povezane tudi z izredno visoko gmotno škodo. Ker metode za pregon ptic iz letališča niso uspešne, je prizadeta stranka zaprosila za odvzem iz narave in usmrtitev 10 osebkov vrste kanja in 5 osebkov vrste postovka oz. po spremenjenem zahtevku 20 osebkov vrste kanja in 10 osebkov vrste postovka. V nadaljevanju toženka pojasnjuje, da je v postopku izdaje dovoljenja pridobila strokovno mnenje Zavoda RS za varstvo narave (v nadaljevanju ZRSVN) in opravila ustno obravnavo. Ugotavlja, da je populacija kanj ocenjena na 2000 do 4000 gnezdečih parov, ki se pozimi zaradi prezimovanja osebkov s severa poveča, in 1500 do 2000 gnezdečih parov postovk, zato odvzem 20 osebkov vrste kanja in 10 osebkov vrste postovka na leto na ožjem območju letališča ne more negativno vplivati na ugodno ohranitveno stanje teh populacij. Ugotavlja tudi, da prizadeta stranka v skladu z zakonodajo na področju zračnega prometa izvaja tudi druge načine odvračanja ptic z območja letališča in bo ujetje, odvzem iz narave in usmrtitev uporabljala kot skrajne ukrepe, ko ukrepi plašenja ne bodo uspešni. Ker trenutno ni druge ustrezne možnosti, s katerimi bi dosegli učinkovito varnost zračnega prometa, zaključuje, da so izpolnjeni pogoji za izdajo dovoljenja. V zvezi z metodo odvračanja ptic s pomočjo šolanih psov pasme Škotski mejni ovčar, ki jo je predlagal tožnik, pa navaja, da je ta primerna le za odganjanje vodnih ptic in močvirnikov, na ujede, ki plen lovijo iz zraka ali iz dvignjenih mest, pa nima vpliva.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. V zvezi s pritožbeno navedbo o spremembi režima košnje trave in s tem onemogočanja dostopa do hrane, je pojasnil, da so v okolici letališča kmetijske površine, na katerih bi se ujede prehranjevale in preletavale letališče, zato sprememba režima košnje ne bi dala takojšnjih in želenih rezultatov. Prav tako odganjanje ptic s šolanimi psi ni mogoče, saj takih psov v Sloveniji ni. V zvezi z raziskavo Carter ugotavlja, da ta ni navedena v obrazložitvi odločbe kot dokaz, na podlagi katerega je bila sprejeta odločitev, zato so neutemeljene navedbe o kršitvah pravice do izjave. Tožnikovo mnenje, da usmrtitev 100 kanj in 50 postovk ne bo povečalo varnosti zračnega prometa in zmanjšanja škode pa je neargumentirano.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da glede na Uredbo o zavarovanih prosto živečih živalskih vrstah (v nadaljevanju Uredba) ni sporno, da je zaradi zagotavljanja zračne varnosti pod strogo določenimi pogoji dovoljeno poseči v populacije zavarovanih vrst. V 1. odstavku 7. člena Uredbe je tako poseg dopusten, če ni druge možnosti in če poseg ne škoduje ohranitvi ugodnega stanja populacije. Poleg teh določnih pogojev iz besedila Uredbe izhaja še implicitni pogoj, in sicer da morajo posegi učinkovito prispevati k reševanju primerov. Tudi Evropsko sodišče je v zadevi C-247/85 Evropska komisija proti Kraljevini Belgiji pojasnilo, da so določbe 9. člena Ptičje direktive (ki je v slovenski pravni red prenesena s 7. členom Uredbe) namenjene temu, da se odstopanja omejijo na dejanja, ki so res nujna.

Tožnik v nadaljevanju navaja, da je toženka nepravilno ugotovila izpolnjenost pogoja, da „ni drugih možnosti“, saj obstajata vsaj dve drugi možnosti, o katerih je bila toženka s strani tožnika tudi seznanjena, vendar pa njegovih argumentov ni upoštevala. Po prepričanju tožnika je taka druga možnost ustrezna sprememba načina upravljanja z zemljišči ob vzletni stezi, tj. sprememba režima košnje. Obe zadevni vrsti se namreč v veliki večini prehranjujeta z malimi glodavci, zato sedanji režim košnje 3- do 4-krat letno na višino 3 do 4 cm omogoča ugoden habitat za male glodavce in s tem veliko ponudbo hrane za kanje in postovke. Število malih glodavcev je po tožnikovem mnenju mogoče zmanjšati z ustreznejšim načinom košnje trave, in sicer bodisi s t. i. „long grass management“ bodisi z „short grass management“. V zvezi s stališčem upravnega organa druge stopnje, da sprememba režima košnje ne bi dala takojšnjih in želenih rezultatov, ker so v okolici letališča kmetijske površine, na katerih bi se ujede prehranjevale in preletavale letališče, tožnik opozarja, da organ za tako stališče ne navaja dokazov. Poleg tega je to stališče napačno, saj je kanja izrazito teritorialna vrsta, ki iz svojega gnezditvenega teritorija agresivno preganja druge osebke svoje vrste. Površina kmetijskih zemljišč zunaj ograje letališča, med ograjo in okoliškim gozdom, bi tako v normalnih razmerah zadostovala le za 1 do 2 para kanje, kar je neprimerljivo s 45 osebki kanje, kolikor se jih zbere na območju letališča po košnji letaliških travnikov. Če letališče kanjam ne bi ponujalo hrane, tja ne bi letale oz. bi šlo za majhno število preletov. Po mnenju tožnika bi sprememba režima košnje takoj dala tudi vsaj delne rezultate, toženka pa dovoljenja za odstrel kanj ne bi smela izdati za daljši čas, kot je potreben za polno učinkovanje tega ukrepa.

Tožnik je v postopku opozarjal tudi na možnost odganjanja ptic z letališča s pomočjo ustrezno šolanih psov pasme Škotski mejni ovčar. V zvezi s tem toženka ne navaja, na katere raziskave opira svoje zaključke. Edina raziskava, ki je bila omenjena v postopku, pa je objavljena v članku N. B. Carter (2000): „The use of Border Collie in Avian and Wildlife Control Programs“, iz katere je mogoče zaključiti zgolj, da se ujede na obravnavanem letališču pojavljajo le izjemoma. Ker mu je bila omenjena raziskava posredovana šele tri dni po izdaji spornega dovoljenja, se tožnik ni imel možnosti izjaviti o tej raziskavi. V zvezi z navedbami organa druge stopnje, da odganjanje s šolanimi psi ni mogoče, ker teh v Sloveniji ni, pojasnjuje, da sta bili tako toženka kot prizadeta stranka seznanjeni s ponudbo specializiranih mednarodnih podjetij, ki to storitev opravljajo kot komercialno dejavnost. Glede na navedeno tožnik zaključuje, da je toženka glede pogoja „da ni druge možnosti“ za odganjanje ptic iz letališča nepopolno in napačno ugotovila dejansko stanje.

Tožnik še navaja, da bodo ujede na letališče prihajale, dokler jim to ponuja obilo malih glodavcev. Ustreljene osebke bodo zato zelo hitro nadomestili novi, kar ugotavlja tudi ZRSVN v svojem strokovnem mnenju. Po mnenju tožnika odstrel ne deluje niti v odvračalnem smislu, saj je kanj na letališču preveč, letališče pa je tudi preveliko. Sodišču zato predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in predlaga zavrnitev tožbe.

Stranka z interesom A. d.d. navaja, da obstajata dve metodi za zmanjšanje prisotnosti in koncentracije ptic na letališčih, in sicer pasivna metoda, ki obsega upravljanje habitatov, ter aktivna metoda, ki temelji na uporabi različnih tehnik. Za učinkovito zaščito letališča je potrebno kombinirati obe metodi. Poudarja, da ima A. navodila za upravljanje s travniki ter se zaveda, da ima način košnje trave vpliv na prisotnost ptic, vendar sprememba režima košnje vsaj na kratki rok nima bistvenega vpliva na zmanjšanje števila malih glodavcev. V zvezi z ukrepom odganjanja ptic s pomočjo ustrezno šolanih psov pasme Škotski mejni ovčar navaja, da je to ena od številnih aktivnih metod plašenja ptic, ki pa je učinkovita v primerih težav s pticami, ki gnezdijo in počivajo na območju letališča v travi oz. pri tleh. Tožnikove navedbe o neučinkovitosti ukrepa usmrtitve ne držijo, saj se s tem ukrepom prispeva k zmanjšanju števila populacije, k odvračanju ptic in k odstranitvi posameznih ptic, ki se ne odzovejo na predhodne odvračalne ukrepe.

Tožba je utemeljena.

V zadevi ni sporno, da sta kanja in postovka uvrščeni na seznam zavarovanih vrst, ki ju je v skladu s 5. členom Uredbe prepovedano zavestno poškodovati, zastrupiti, usmrtiti, odvzeti iz narave, loviti, ujeti ali vznemirjati. Izjemoma lahko toženka v skladu s 1. odstavkom 7. člena Uredbe zaradi taksativno naštetih razlogov dovoli usmrtitev, odvzem iz narave, ujetje, vznemirjanje, zastrupitev ali poškodovanje zavarovanih vrst, če ni druge možnosti in ta ravnanja ne škodujejo ohranitvi ugodnega stanja populacije. Po 3. alineji 1. odstavka 7. člena je takšen poseg dopusten zaradi zagotavljanja zdravja in varnosti ljudi, vključno z zračno varnostjo.

V zadevi tudi ni sporno, da je podan razlog za izdajo dovoljenja, saj je zaradi prisotnosti ptic na letališču in posledičnih trkov z letali ogrožena zračna varnosti in s tem zdravje in varnost ljudi. Sporno pa je, ali je toženka pravilno ugotovila, da za dosego tega cilja ni druge možnosti, kot je ujetje, odvzem iz narave in usmrtitev zavarovanih vrst ptic, in sicer do 100 osebkov vrste kanja in 50 osebkov vrste postovka v obdobju petih let. Sodišče se strinja s tožnikom, da je v skladu s Ptičjo direktivo, ki je v slovensko zakonodajo povzeta tudi z Uredbo, in s stališčem Sodišča ES, razvidnem v sodbi C-247/85, poseg v zavarovane osebke ptic, ki nasprotuje prepovedim iz 5. člena Uredbe, lahko dovoljen le kot skrajni ukrep. To pomeni, da je tak poseg dovoljen, če za preprečitev trkov ptic z letali in s tem za zagotovitev zračne varnosti ni druge zadovoljive rešitve.

Glede navedenega pogoja za izdajo obravnavanega dovoljenja pa sodišče ugotavlja pomanjkljivo obrazložitev. Iz izpodbijane odločbe je razvidno, da je toženka svojo odločitev sprejela na podlagi strokovnega mnenja ZRSVN, ki je v zvezi z obstojem tega pogoja zavzel stališče, da za zagotovitev zračne varnosti ni drugih ustreznih možnosti. Ker je tožnik nasprotoval navedbam v tem mnenju ter zatrjeval, da obstajata vsaj še dve drugi možnosti, in sicer sprememba režima košnje trave, ki bi ujedam onemogočila dostop do hrane (malih glodavcev), in odganjanje ptic z območja letališča s pomočjo ustrezno šolanih psov, se je bil upravni organ v upravni odločbi dolžan opredeliti do vseh relevantnih navedb in za svoja stališča navesti razloge.

Utemeljen je zato tožbeni ugovor, da se toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe do možnosti odpravljanja vzrokov, zaradi katerih ptice prihajajo na letališče, ni opredelila. Tožnik je v pritožbi na navedeno pomanjkljivost izpodbijane odločbe opozarjal, vendar upravni organ druge stopnje le s trditvijo, da so v bližini letališča kmetijska zemljišča, na katerih bi se ujede prehranjevale, te ni odpravil. Iz tožnikove vloge z dne 14. 7. 2010 in zapisnikov ustne obravnave je namreč razvidno, da je tožnik v upravnem postopku zatrjeval, da sedanji režim košnje omogoča veliko ponudbo malih glodavcev, s katerimi se prehranjujeta kanja in postovka. Zato po prepričanju tožnika obravnavani poseg ob nespremenjenem načinu upravljanja z zemljišči ne bo prispeval k zmanjšanju števila trkov ptic z letali. Tudi iz navedb prizadete stranke je razvidno, da se zaveda povezave med travniškimi površinami in prisotnostjo ujed ter priznava, da je treba sprejeti ustrezne ukrepe na področju prilagajanja habitata (str. 4 zapisnika ustne obravnave z dne 14. 9. 2010), ZRSVN pa v svojem strokovnem mnenju iz razloga privlačnosti habitata predlaga odstrel le kot začasen ukrep.

Ni torej sporno, da način upravljanja z zemljišči na območju letališča in s tem obseg hrane za ptice vpliva na njihovo prisotnost. Toženka bi v postopku izdaje dovoljenja zato morala preveriti, kakšen je ta vpliv in ali je mogoče s spremembo režima košnje zmanjšati prisotnost ptic ter v kakšnem času. Šele na podlagi tako ugotovljenih dejstev je namreč poseg možno omejiti na število osebkov, ki ostajajo problematični. V tem delu dejansko stanje ni bilo ugotovljeno.

Navedeno je še posebej pomembno, ker v obravnavanem dovoljenju ne gre za enkraten poseg oz. poseg v nekem krajšem časovnem obdobju, temveč je toženka dovoljenje za odstrel ptic izdala za petletno obdobje. Podatki upravnega spisa sicer kažejo, da je ta časovni okvir določila glede na mnenje ZRSVN, pri tem pa ni razvidno, na katerih dejstvih temelji ta odločitev. Okoliščina, da naj bi prizadeta stranka v tem obdobju opravila raziskavo primernosti habitata, pa na obveznost upravnega organa, da pred izdajo dovoljenja preveri obstoj drugih možnosti, ne vpliva. Tudi sicer je strokovno mnenje, ki ugotavlja, da odstrel ptic zaradi prisotnosti hrane dolgoročno ne bo zagotovil zmanjšanja trkov z letali, po drugi strani pa se ne opredeli do predlaganih možnosti za spremembo upravljanja z zadevnimi zemljišči in s tem zmanjšanja dostopa do hrane, pomanjkljivo, zato ne more biti zadostna podlaga za izdajo odločbe.

Nadalje je utemeljen tudi ugovor, da iz obrazložitve odločbe ni razvidno, na katere raziskave toženka opira svoje zaključke, da je metoda odganjanja ptic z območja letališča s pomočjo šolanih psov pasme Škotski mejni ovčar primerna le za odganjanje vodnih ptic in močvirnikov. Tožnik sicer domneva, da stališče temelji na raziskavi Carter, vendar je drugostopenjski upravni organ tako trditev zavrnil z razlago, da omenjena raziskava ni navedena v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Ker ni jasno, na katere raziskave je toženka oprla svojo odločitev, preizkus stališča, ki temelji na njih, ni mogoč in mu tožnik v primeru nestrinjanja ne more argumentirano ugovarjati. Pri tem sodišče še dodaja, da dejstvo, da v Sloveniji ni na razpolago ustrezno šolanih psov, samo po sebi ni zadosten razlog za stališče, da predlagana možnost ni ustrezna.

Povedano pomeni, da je bilo v zadevi na prvi stopnji nepopolno ugotovljeno dejansko stanje (2. točka 1. odstavka 237. člena ZUP), in sicer v zvezi z možnostmi sprememb upravljanja z zemljišči ob vzletni stezi (drugačen režim košnje), glede pričakovanih vplivov teh sprememb na prisotnost kanj in postovk na območju letališča in glede časa, v katerem je mogoče pričakovati učinke spremenjenega režima upravljanja z zemljišči. Drugostopenjski organ je sicer spremembo režima košnje trave in s tem onemogočanje dostopa do hrane zavrnil kot neprimeren ukrep, saj ne bi dal takojšnjih in želenih rezultatov, vendar za to ni navedel dokazov, tako stališče pa ne daje odgovora niti o potrebnosti dovoljenja za kar petletno obdobje. Glede druge možnosti, to je odvračanja ptic z ustrezno izšolanimi psi, pa izpodbijana odločba nima vseh razlogov, ki so potrebni za preizkus odklonilnega stališča organa, s čimer je bila storjena bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP.

Sodišče je zato tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (2. in 3. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek (3. odstavek istega člena).