Jedro

Pri gradnji nadomestnega objekta in gradnji v vrzeli gre za pravno in dejansko dve različni situaciji, ki ju je uredil Odlok o Občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del, glede na dejstvo obstoječe oziroma neobstoječe pozidave na parceli namenjeni gradnji. Razlaga, da je po odstranitvi objekta nastalo zemljišče presojati za vrzel, je v nasprotju z ureditvijo gradnje nadomestnega objekta, ki celovito ureja situacijo v primeru zazidanega stavbnega zemljišča z objektom, ki se odstrani in zgradi novega. Vrzel pa ureja pravno situacijo, ki jo ustvarja nepozidano stavbno zemljišče in je nepozidana obstajala vsaj od začetka veljavnosti OPN, ki jo je kot tako, na splošni ravni opredelil. Brez smisla bi bila ureditev nadomestne gradnje, kolikor bi dejanska - fizična odstranitev obstoječega objekta vedno ustvarila nezazidano stavbno zemljišče v smislu vrzeli. Ker sta v Odloku urejeni tako nadomestna gradnja kot vrzel, ju je treba v skladu z logično razlago predpisa, da je normodajalec imel v mislih dve dejansko različni situaciji, tako tudi razlagati.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana št. 351-2574/2016-58 z dne 12. 7. 2019 in 2. in 3. točka izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 35108-122/2017/29 z dne 29. 10. 2019 se odpravijo in se zadeva vrne organu prve stopnje v nov postopek.

II. Toženka mora ob izdaji nove odločbe upoštevati, da zemljišča v obsegu parcel ..., ..., ... in ... k.o. ... ni šteti za vrzel v smislu 125. točke 1. odstavka 3. člena Odloka o Občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del. III. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki; v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

IV. Stroškovni zahtevek stranke z interesom se zavrne.

Obrazložitev

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo investitorju A. d.o.o. (v tem postopku stranka z interesom) izdal gradbeno dovoljenje za novogradnjo večstanovanjskega objekta pod tam navedenimi pogoji. Iz obrazložitve izhaja, da se obravnavana gradnja nahaja na območju, ki ga ureja Odlok o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - Izvedbeni del (OPN), v enoti urejanja prostora (EUP) BE-490, SSsv-splošne večstanovanjske površine, tip zazidave NV - visoka prostostoječa stavba v zelenju. Po določbah OPN mora biti za tip gradnje NV velikost parcele namenjene gradnji, najmanj 600 m2, gradbena parcela v obravnavani zadevi pa meri 582 m2 in jo je treba obravnavati kot vrzel, v takem primeru pa je dopustno odstopanje od velikosti parcele do 10 %. Organ meni tudi, da je v PGD ustrezno obrazloženo osončenje. Odmiki pa so v mejah predpisanega. Glede postopka za ureditev meje, na katerega se sklicujejo tožniki meni, da PGD temelji na stanju iz uradne evidence, torej na obstoječih podatkih predhodno določene meje in zato postopka ni prekinjal. Odloča v ponovljenem postopku na podlagi sodbe Upravnega sodišča I U 2227/2017, ki je podalo presojo pojma vrzeli, vendar njegovih stališč ne upošteva na podlagi nastalih novih dejstev, ker ima investitor v lasti prazno nepozidano zemljišče, ki je namenjeno za gradnjo objektov.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnikov zavrnil (1. točka izreka), zavrnil zahtevo tožnikov za povrnitev stroškov postopka (2. točka izreka) in jim naložil pritožbene stroške stranke z interesom v tem postopku (3. točka izreka). Zavrača ugovore o kršitvi določbe četrtega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Soglaša z opredelitvijo, da je zemljišče za predvideno gradnjo šteti za vrzel v skladu s 125. točko 3. člena OPN. Zavrača tudi ugovore v zvezi z osončenjem in obveznostjo prekinitve postopka zaradi vložitve nepravdnih postopkov za določitev meje.

3. Tožniki izpodbijajo prvostopno in drugostopno odločbo v 2. in 3. točki izreka iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Opozarjajo, da je Upravno sodišče v sodbi I U 2227/2017 podalo jasno stališče glede opredelitve pojma vrzeli, toženka pa materialno-pravnim stališčem sodišča ni sledila in odločila enako kot v prvem postopku. Prvostopni organ je svojo odločitev oprl na novo dejstvo, ki je v tem, da je investitor na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja z dne 7. 6. 2017, ki ga je sodišče odpravilo, odstranil obstoječi objekt, kar pa ne more biti zadostni razlog, da je toženka materialno pravo uporabila na enak način kot v prvem postopku. Izjava predstavnika MOL kako uporabiti določbe OPN v primeru vrzeli ne more biti bolj pomembna od stališča sodišča. Argumentacija toženke je nesmiselna, ujeta v semantično zanko. Stališča organov niso zadostna podlaga za uporabo šestega odstavka 25. člena OPN. Investitor je sam namenoma ustvaril izjemo. Investitorju, ki je na lastno odgovornost (pred pravnomočnostjo gradbenega dovoljenja) odstranil objekt, ni dopustno nuditi pravnega varstva na način, da se dejstvo, ki ga je sam ustvaril (odstranitev objekta), prizna kot dejanska podlaga - pravno upoštevno dejstvo za uveljavitev pravice do gradnje v vrzeli. Meni tudi, da je toženka spregledala celotno besedilo 125. točke prvega odstavka 3. člena OPN, ki določa odmik nove stavbe od objektov, ki določajo vrzel. Razen dveh so vsi objekti odmaknjeni od novogradnje več kot 12 m, torej predvidena gradnja ne izpolnjuje zahteve Odloka. Nepravilne in materialno pravno zmotne so tudi ugotovitve v zvezi z osončenjem. Nepravilna je tudi zavrnitev prekinitve postopka, saj sta tožnici B. C. in Č. D. sprožili pri Okrajnem sodišču v Ljubljani nepravdna postopka sodne ureditve meje. Tožniki so v upravnem postopku organu predočili, da meja med parcelami ne poteka po sredini ograje in da bodo odmiki objekta po sodni ureditvi meje posledično manjši, kot jih je v projektni dokumentaciji izkazal investitor. Predlagajo odpravo prvostopne odločbe in 2. in 3. točke izreka drugostopne odločbe in vrnitev zadeve v ponovni postopek.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

5. Stranka z interesom je na tožbo odgovorila, soglaša z stališči obeh upravnih organov, tako glede uporabe inštituta vrzeli kot stališčih glede osončenja in predvidenih odmikov, ki bodo zagotovljeni tudi, kolikor bo sporna meja urejena po predlogu tožnic. Enako v dopolnitvi odgovora na tožbo, da sodna ureditev meje nima vpliva na površino gradbene parcele.

6. Tožniki v pripravljalnih vlogah odgovarjajo na navedbe stranke z interesom ter sporočajo, da sta tožnici v nepravdnih zadevah pravnomočno uspeli, kar pomeni, da odmiki od posestnih meja v projektni dokumentaciji niso prikazani pravilno.

K točki I in II:

7. Tožba je utemeljena.

8. V obravnavani zadevi je izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku, na podlagi sodbe Upravnega sodišča I U 2227/2017. Sodišče se je v sodbi I U 2227/2017 z dne 25. 10. 2018 postavilo na stališče, da izdanega gradbenega dovoljenja za odstranitev tristanovanjskega objekta in novogradnjo večstanovanjskega objekta, organ ni smel opreti na pojem vrzeli, kot jo določa 125. točka 3. člena OPN in posledično za vrzel določeno 10 % dopustno odstopanje od velikosti parcele namenjene gradnji (600 m2) šesti odstavek 25. člena OPN, saj je iz zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev objekta in novogradnjo izhajalo, da gre za situacijo, ki jo OPN (v EUP z namensko rabo SSsv) ureja v petem in šestem odstavku 13. člena, ko je glede na tip obstoječega objekta, ki se ga odstrani, dopuščena izgradnja nadomestnega objekta, ki ne presega bruto tlorisno površino odstranjenega objekta, pod nadaljnjimi pogoji (sedma alineja petega odstavka 13. člena OPN) oziroma postavitev nadomestnega objekta, ne da bi bili izrecno postavljeni pogoji (šesti odstavek 13. člena OPN).

9. Sodišče je razložilo, da je razlaga, po kateri bi bilo mogoče za vrzel šteti tudi zemljišče, na katerem je v času veljavnosti OPN že stal (ali stoji) legalno zgrajen objekt, v nasprotju z namenom normodajalca, kot je izražen v strateškem delu OPN in bi omogočala obid veljavne ureditve. Sodišče v obravnavanem postopku soglaša s stališčem sodbe I U 2227/2017, da odstranitev objekta na parceli ne vzpostavi nepozidanega stavbnega zemljišča – vrzeli, v smislu 125. točke tretjega odstavka Odloka. Pri gradnji nadomestnega objekta in gradnji v vrzeli gre za pravno in dejansko dve različni situaciji, ki ju je uredil Odlok, glede na dejstvo obstoječe oziroma neobstoječe pozidave na parceli namenjeni gradnji. Razlaga, da je po odstranitvi objekta nastalo zemljišče presojati za vrzel, je v nasprotju z ureditvijo gradnje nadomestnega objekta, ki celovito ureja situacijo v primeru zazidanega stavbnega zemljišča z objektom, ki se odstrani in zgradi novega. Vrzel pa ureja pravno situacijo, ki jo ustvarja nepozidano stavbno zemljišče in je nepozidana obstajala vsaj od začetka veljavnosti OPN, ki jo je kot tako, na splošni ravni opredelil. Brez smisla bi bila ureditev nadomestne gradnje, kolikor bi dejanska - fizična odstranitev obstoječega objekta vedno ustvarila nezazidano stavbno zemljišče v smislu vrzeli. Kot je reklo sodišče v sodbi I U 2227/2017 bi bila posledično, ob taki razlagi, brez smisla tudi posebna ureditev, ki za vrzel že v izhodišču določa manjše minimalne površine gradbenih zemljišč, torej, kolikor bi bil namen normodajalca tak, nadomestna gradnja sploh ne bi bila urejena, saj bi po naravi stvari, ki ob novogradnji terja odstranitev obstoječega objekta, vedno nastala vrzel. Ker sta v Odloku urejeni tako nadomestna gradnja kot vrzel, ju je treba v skladu z logično razlago predpisa, da je normodajalec imel v mislih dve dejansko različni situaciji, tako tudi razlagati. Sodišče v tej sodbi še dodaja, da je treba pojem nepozidano stavbno zemljišče iz 125. točke 3. člena OPN presojati kot pravni pojem in ne kot dejansko okoliščino. Nepozidano stavbno zemljišče je pravni pojem, ki izhaja iz prostorskega akta oziroma katastrskih evidenc, in ne nastane s fizično odstranitvijo objekta in okoliščino, da na parceli ni več objekta. Sklicevanje, ali na vrzel ali na nadomestno gradnjo, po izbiri investitorja, ki presodi, katera od teh situacij mu glede na njegove interese in glede na danost nepremičnine nudi največji rezultat, odreka obema institutoma pravno opredelitev kot je izražena v Odloku. Instituta imata svoj pomen, ki ju je dolžan v zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja, kolikor želi zadovoljiti zahtevi iz 1. točke prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), upoštevati investitor, glede na njuno vsebino in ne lastno izbiro, glede na rezultat, ki bi ga z gradnjo rad dosegel. 10. V obravnavani zadevi je, kot že rečeno, organ odločal v ponovljenem postopku, pri ponovnem odločanju pa je, glede na četrti odstavek 64. člena ZUS-1, vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki zadevajo postopek. Novejša sodna praksa (sodba Vrhovnega sodišča I Up 183/2016 z dne 29. 6. 2016) je odstopila od stališča starejše sodne prakse, po kateri vezanost upravnega organa ni bila absolutna, saj naj bi upravni organ imel možnost odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči sodišča tudi, če ima utemeljene razloge, kar mora posebej obrazložiti (na primer sklep Vrhovnega sodišča X Ips 169/2010 z dne 25. 5. 2011). Upravni organ od vezanosti na pravno mnenje sodišča lahko le izjemoma odstopi, in sicer tedaj, ko se pojavijo utemeljene pravne okoliščine, ki so posledica sprejetja drugih pravnih aktov zakonodajalca ali pristojnih sodišč. Gre torej za pravni položaj, v katerem teh mnenj in stališč v ponovljenem postopku ni mogoče uporabiti, ker so se spremenile bodisi dejanske bodisi pravne okoliščine v zadevi, o kateri je treba ponovno odločiti. Vezanost upravnega organa je mogoče zahtevati ob nespremenjenih podlagah za ponovno odločanje. V obravnavani zadevi se pravne podlage za odločanje niso spremenile, pravno stališče sodišča pa je bilo podano tudi v zvezi z dejansko okoliščino, da bo na parcelah, na katerih je novogradnja predvidena, takrat še obstoječi objekt odstranjen (v sedanjem postopku že odstranjen - kar med strankama ni sporno). Okoliščina torej, da je bil objekt v ponovnem postopku odstranjen, in da so bile parcele namenjene gradnji v dejanskem pogledu ob ponovnem odločanju nepozidano stavbno zemljišče, torej ni pravna okoliščina, ki bi narekovala organu, da odstopi od pravnega mnenja sodišča, ki ga je to podalo v sodbi I U 2227/2017. 11. V primerih kot obravnavani ima sodišče v 2. točki prvega odstavka 65. člena ZUS-1 pooblastilo, da v primeru, če izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek, da odloči v sporu polne jurisdikcije. Ker pa so za tako odločanje določeni omejitveni pogoji, kot prvo ni postavljen ustrezen zahtevek, po katerem naj sodišče odloči, izpolnjen pa tudi ni pogoj, da narava stvari to dopušča, in da dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, namreč sodišče ne more brez ustrezne dopolnitve dejanskega stanja presoditi ali je zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja utemeljena na drugih pravnih podlagah (na primer za nadomestno gradnjo), je izpodbijani upravni akt sodišče ponovno odpravilo. V ponovnem postopku reševanja zadeve bo moral organ upoštevati pravno mnenje sodišča in v zadevi ponovno odločiti. Sodišče pa opozarja na možnost, da kolikor toženka ne soglaša s stališčem sodišča, glede uporabe materialnega prava, da lahko zaradi pomembnega pravnega vprašanja vloži revizijo. Če bo Vrhovno sodišče z odločitvijo o reviziji potrdilo drugačnemu stališču toženke, pa njen organ ne bo več vezan na pravno mnenje sodišča prve stopnje.

12. Sodišče je ugodilo tožbi in odpravilo tudi 2. in 3. točko izreka drugostopne odločbe toženke, ki je zavrnila pritožbo tožnikov, njihove pritožbene stroške (2. točka izreka) in stroške pritožbenega postopka investitorja pa naložila tožnikom (3. točka izreka). Njeno stališče, ki ga je z zavrnitvijo pritožbe tožnikov izrazila in se odraža posledično pri porazdelitvi stroškov pritožbenega postopka pa je napačno, kot izhaja iz obrazložitve sodbe, zato je napačna tudi odločitev o stroških. V ponovnem postopku reševanja zadeve bo moral organ odločiti tudi o teh stroških.

13. Tožena stranka je glede na navedeno kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev o zadevi. Sodišče je odločitev o odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve v ponoven postopek sprejelo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Sodišče glavne obravnave ni opravilo, ker dejanska podlaga za odločitev, ki izhaja iz izpodbijanih odločb med strankama ni sporna (tip in dimenzije nameravane gradnje, velikost zemljišča za gradnjo in njegova umestitev po OPN) (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K točki III

14. Ker so tožniki v tem upravnem sporu uspeli, jim je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 347,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnikov v upravnem sporu). Stroške jim je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

K točki IV

15. Stroškovni zahtevek stranke z interesom v tem postopku je sodišče zavrnilo na podlagi Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki se po prvem odstavku 22. člena ZUS-1 v upravnem sporu uporablja, kolikor ta zakon ne določa drugače. Po prvem odstavku 154. člena ZPP, ki določa pravico do povračila stroškov glede na uspeh v pravdi, v obravnavani zadevi stranki z interesom, ki je predlagala zavrnitev tožbe, povračilo stroškov ne gre.