Jedro

V obravnavanem primeru iz sporne določbe prvega odstavka 42. člena ZKme-1 ne izhaja, da se v postopku odločanja na podlagi tega pravnega sredstva uporabljajo predpisi, ki niso tisti, na podlagi katerih so bile pravnomočne odločbe izdane. Glede na to v materialno pravnem smislu izredno pravno sredstvo iz prvega odstavka 42. člena ZKme-1 nima prepovedanih povratnih učinkov na tožnikov položaj prejemnika sredstev v smislu zapovedane upoštevnosti kasneje spremenjenih pravil. Odločbo v materialno pravnem smislu ni mogoče preizkusiti, saj dejansko stanje v vseh materialnopravno bistvenih točkah ni opisano: ni namreč podatkov o površini zelenjadnic v prejšnji odločbi, in o podlagi za ugotovitev tega podatka, organ ni pojasnil, zakaj so novi podatki pravilni, kakšen je njihov izvor itd. Tako pomanjkljivo podana obrazložitev pa preizkusa pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe ne omogoča.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33101-51377/2016 z dne 31. 3. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Toženka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se tožniku dne 18. 1. 2017 izdana odločba v zvezi z uveljavljanjem neposrednih plačil za leto 2016, ki je bila izdelana s pomočjo samodejnega informacijskega sistema, odpravi v celoti ter ponovno odločila o zahtevku, med drugim v točki 2. 3., da se tožniku za zelenjadnice prizna podpora v višini 6.374,57 EUR oziroma 1.187,07 EUR na ha odobrene površine ter v točki 6. izreka, da skupni znesek neposrednih plačil znaša 8.491,62 EUR in da je preveč plačana sredstva v višini 726,37 EUR tožnik dolžan vrniti. Odločbo je organ izdal na podlagi prvega odstavka 42. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1).

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski oran) je z odločbo z dne 8. 6. 2017 zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

3. Tožnik v tožbi navaja, da je odločba z dne 18. 1. 2017, ki jo je organ z izpodbijano odločbo odpravil, v februarju 2017 postala pravnomočna. Na podlagi te odločbe je prejel tudi odobrena sredstva. Meni, da bi organ o zadevi, o kateri je bilo že pravnomočno odločeno, ne mogel ponovno odločati (ne bis in idem). Pravnomočnost odločbe v upravnih postopkih zagotavlja 158. člen Ustave RS. Z izpodbijano odločbo je bilo kršeno tudi načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave RS). Sprašuje se, ali je 42. člen ZKme-1 skladen z Ustavo. Ugotavlja, da Ustavno sodišče ustavnosti te zakonske določbe še ni presojalo, zato pričakuje, da bo postopek za oceno ustavnosti začelo pred Ustavnim sodiščem naslovno sodišče. Ne glede na navedeno še navaja, da bi se izredno pravno sredstvo iz 42. člena ZKme-1 lahko uporabilo zoper pravnomočno odločbo prvostopenjskega organa le zaradi hudih kršitev procesnih ali materialnih predpisov, ki do pravnomočnosti še niso bile znane. Po tožnikovem mnenju izpodbijana odločba ne zdrži pravne presoje pravilnosti uporabe 42. člena ZKme-1 in posega v pravnomočno prejšnjo odločbo. Tožnik dalje navaja, da iz obrazložitve predloga 42. člena ZKme-1 izhaja, da je določba namenjena odpravljanju generičnih napak glede ugotovljenega dejanskega stanja. Tožnik pa trdi, da dejansko stanje na njegovem kmetijskem gospodarstvu ni bilo nepravilno ugotovljeno. Zaključno tožnik še ugovarja, da je izpodbijana odločba neustrezno obrazložena. Zato pravilnosti uporabe instituta iz prvega odstavka 42. člena ZKme-1 ni mogoče preizkusiti. Prvostopenjskemu organu zato očita bistveno kršitev pravil postopka. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in ugotovi, da je tožnik upravičen do izplačila v skladu z odločbo z dne 18. 1. 2017 oziroma podrejeno, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi v celoti ter zadevo vrne v ponovni postopek organu ter da odloči tudi o povrnitvi vseh stroškov postopka, vključno s sodno takso.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe iz razlogov, ki izhajajo iz odločbe organa druge stopnje ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Tožba je utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je sporno, ali je organ na podlagi prvega odstavka 42. člena ZKme-1 mogel odpraviti pravnomočno odločbo, na podlagi katere je tožnik že prejel sredstva; ali je določba prvega odstavka 42. člena ZKme-1 z Ustavo skladna; ali je izpodbijana odločba obrazložena tako, da jo je mogoče preizkusiti.

7. Iz izpodbijane odločbe z dne 31. 3. 2017 izhaja, da je bila tožniku odločba v zvezi z uveljavljanjem neposrednih plačil za leto 2016 z dne 18. 1. 2017 izdelana s pomočjo samodejnega informacijskega sistema in da je bilo v njej nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, saj je bil znesek, namenjen podpori za zelenjadnice, presežen; ker še ni preteklo eno leto od vročitve odločbe, jo je organ na podlagi prvega odstavka 42. člena ZKme-1 odpravil in (ponovno) odločil, da je skupni znesek neposrednih plačil 8.491,62 EUR, od tega je znesek podpore za zelenjadnice 1.187,07 EUR/ha ter da je tožnik preveč plačana sredstva v višini 726,37 EUR dolžan vrniti.

8. Iz prvega odstavka 42. člena ZKme-1 (v besedilu, veljavnem v času izdaje izpodbijane odločbe) izhaja, da kadar je odločba izdelana samodejno z uporabo informacijskega sistema in je v njej nepravilno ugotovljeno dejansko stanje ali napačno uporabljen materialni predpis, agencija v enem letu po vročitvi odločbe stranki celotno odločbo odpravi in izda novo odločbo. Podatki v izpodbijani odločbi - o datumu izdaje in datumu izdaje prejšnje odločbe, dalje, o tem, da je bila prejšnja odločba izdelana samodejno z uporabo informacijskega sistema in da je bilo v njej nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, bi dajali podlago za zaključek, da se je prvostopenjski organ mogel opreti na (citirani) prvi odstavek 42. člena ZKme-1 ter prejšnjo odločbo odpraviti in izdati novo, s katero je priznal nižji skupni znesek neposrednih plačil ter hkrati odločil o vračilu preveč plačanega zneska.

9. Tožnik je tudi v zmoti, če meni, ob sklicevanju na 158. člen Ustave, da organ ne bi mogel poseči v njegovo pravnomočno odločbo z dne 18. 1. 2017 na podlagi določbe prvega odstavka 42. člena ZKme-1. Iz 158. člena Ustave namreč izhaja, da je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom. Iz določbe (prej citiranega) prvega odstavka 42. člena ZKme-1 pa izhaja, da določa tako izredno pravno sredstvo.

10. Ustavno sodišče še ni presojalo ustavnosti določbe prvega odstavka 42. člena ZKme-1. Vendar pa se je do vprašanja dopustnosti povratnega učinkovanja predpisov že opredeljevalo: v tej zvezi je navedlo, da ima predpis prepovedane povratne učinke, če za nazaj posega v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bila zaključena v času pred začetkom njegove veljavnosti, to je, če do predpisanih posledic pride na podlagi dejstev, ki so nastala pred uveljavitvijo zakona in na katera posameznik po njegovi uveljavitvi (torej za nazaj) ne more več vplivati (jih sanirati) ter za katera ni mogel vedeti, da bodo nekoč (po uveljavitvi zakona) pravno učinkovala1. V obravnavanem primeru pa iz sporne določbe prvega odstavka 42. člena ZKme-1 ne izhaja, da se v postopku odločanja na podlagi tega pravnega sredstva uporabljajo predpisi, ki niso tisti, na podlagi katerih so bile pravnomočne odločbe izdane. Glede na to v materialno pravnem smislu izredno pravno sredstvo iz prvega odstavka 42. člena ZKme-1 nima prepovedanih povratnih učinkov na tožnikov položaj prejemnika sredstev v smislu zapovedane upoštevnosti kasneje spremenjenih pravil. Z vidika ocene dopustnosti procesnih učinkov sporne določbe ZKme-1 za nazaj pa sta kot okoliščini pomembni že nastala pravnomočnost (odpravljene) odločbe in dejstvo, da je tožnik na podlagi te odločbe pridobil določena sredstva, zato v tem upravnem sporu izpodbijana odločba pomeni poseg v to premoženje. Vendar bi navedeni okoliščini bili upoštevni le, če bi iz zakonske določbe prvega odstavka 42. člena ZKme-1 izhajalo, da se uporablja tudi za primere, v katerih je odločba (ki se jo nadomesti) postala dokončna oziroma pravnomočna pred uveljavitvijo te zakonske določbe. V obravnavanem primeru pa za to ne gre, saj je (prejšnja) odločba o neposrednih plačilih za leto 2016 z dne 18. 1. 2017 postala dokončna in pravnomočna (v letu 2017), po uveljavitvi uporabljene določbe prvega odstavka 42. člena ZKme-12. 11. Tožnik brez podlage zatrjuje tudi, da bi se to pravno sredstvo lahko uporabilo le zaradi hudih kršitev procesnih ali materialnih predpisov, ki do pravnomočnosti odločbe še niso bile znane. Iz prvega odstavka 42. člena ZKme-1 namreč izhaja drugače, in sicer da se lahko uporabi, če je v izdani pravnomočni odločbi nepravilno ugotovljeno dejansko stanje ali napačno uporabljen materialni predpis. Iz obrazložitve 42. člena v Predlogu ZKme-1 v Poročevalcu Državnega zbora z dne 19. 2. 2008 pa izhaja: da se večina odločb o neposrednih plačilih pripravi s pomočjo informacijskega sistema; da v postopku prihaja do generičnih napak glede ugotovitve dejanskega stanja ali uporabe materialnega predpisa, ki se ugotovijo po izdaji odločb; da predpisi EU zahtevajo, da stranke vrnejo vsa plačila, ki so jih prejele neupravičeno, in to ne glede na to, kdaj je bila napaka odkrita; da je iz tega razloga določeno novo izredno pravno sredstvo, ki vračilo neupravičeno prejetih sredstev omogoča. Tako da drugačne tožnikove navedbe ne ustrezajo resničnemu stanju stvari.

12. Kolikor pa tožnik navaja, da je izpodbijana odločba tako pomanjkljivo obrazložena, da gre pri tem za bistveno kršitev pravil postopka, se sodišče z njim strinja. Tudi po presoji sodišča izpodbijane odločbe glede njene materialne zakonitosti ni mogoče preizkusiti, to pa predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, kar je po 3. točki prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) razlog za odpravo odločbe.

13. Da je odločbo mogoče preizkusiti z vidika njene materialne zakonitosti, mora v obrazložitvi biti dejansko stanje v vseh materialnopravno bistvenih točkah opisano, hkrati pa morajo biti dovolj natančno navedeni materialni predpisi in njihove določbe, na katere je odločitev, kot izhaja iz izreka, oprta. V obravnavanem primeru pa iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja sicer, da se zaključek o nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju nanaša na „končno ugotovljeno površino zelenjadnic“ in da „je presežen znesek, namenjen podpori za zelenjadnice“. V obrazložitvi drugostopenjske odločbe pa je ureditev podpore za zelenjadnice opisana podrobneje: da gre za ureditev v Uredbi o shemah neposrednih plačil in Uredbi 639/2014/EU, in navedeno, da se višina podpore za pridelavo zelenjadnic izračuna tako, da se „sredstva iz 36. člena te uredbe delijo s številom upravičenih hektarjev zelenjadnic v tekočem letu“. Poleg tega je podan zaključek, da „je vsekakor napačno ugotovljeno dejansko stanje v delu, ki se nanaša na obseg vseh upravičenih hektarov zelenjadnic in posledično na višino plačila na hektar, saj je prvostopenjski organ napačno ugotovil obseg vseh upravičenih hektarov zelenjadnic in posledično odločil o napačnem znesku plačila 1.337,25 EUR/ha; na podlagi končne ugotovljene skupne upravičene površine zelenjadnic in zneska ovojnice v višini 2.054.955,00 EUR, ki je namenjena podpori za zelenjadnice, je namreč prvostopenjski organ ugotovil, da znaša ta znesek le 1.187,07 EUR/ha“. Tudi dopolnjena obrazložitev razloga za uporabo prvega odstavka 42. člena ZKme-1, to je nepravilno ugotovljeno dejansko stanje glede „končne ugotovljene površine zelenjadnic“, pa ne zadostuje za to, da bi bilo odločbo v materialno pravnem smislu mogoče preizkusiti, saj dejansko stanje v vseh materialnopravno bistvenih točkah ni opisano: ni namreč podatkov o površini zelenjadnic v prejšnji odločbi, in o podlagi za ugotovitev tega podatka, organ ni pojasnil, zakaj so novi podatki pravilni, kakšen je njihov izvor itd. Tako pomanjkljivo podana obrazložitev pa preizkusa pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe ne omogoča. 14. Sodišče je, upoštevajoč tožbene navedbe in prej podano presojo tožbenih navedb, tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, zadevo na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo organu prve stopnje v ponoven postopek, v katerem bo moral upoštevati stališča sodišča glede postopka ter v tem okviru postopek dopolniti v pogledu (v odločbah) manjkajočih podatkov, ki bodo dajali podlago za zaključek o tem, ali je bilo dejansko stanje v prejšnji odločbi nepravilno ugotovljeno, pri čemer bo pred odločitvijo v zadevi tožniku treba dati možnost izjave o odločilnih dejstvih; relevantno dejansko stanje pa bo moralo biti v novi odločbi pregledno in razumljivo podano, tako da bo možen njen preizkus.

15. Stroške je sodišče tožniku priznalo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in prvega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 15 EUR.

16. Plačano sodno takso vrne tistemu, ki je do tega upravičen, sodišče po uradni dolžnosti.

1 Odločba U-I-6/15 z dne 6. 7. 2018 2 Določba je bila uveljavljena z novelo ZKme-1 A, veljavno od 28. 7. 2012; pri čemer je bilo samo to izredno pravno sredstvo uvedeno že z uveljavitvijo ZKme-1 24. 5. 2008, s tem, da je bil tedaj določen rok za uporabo pravnega sredstva šest mesecev po vročitvi odločbe.