Jedro

Sodišče se strinja s toženko, da je od uveljavitve ZVO-1J obveznost DROE, da ravnajo z odpadki iz izdelkov PRO in jih prevzemajo od izvajalcev javne službe, določena z zakonom, kasnejša sprememba OVD pa na obstoj te obveznosti po presoji sodišča nima vpliva.

Sodišče sodi, da je razlaga, ki je v skladu s pravom EU, tista, po kateri so DROE po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so ex lege dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, glede katere so proizvajalci odgovornost PRO s pogodbami prenesli nanje.

Izrek

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor št. 06182-1369/2021-8 z dne 30. 6. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 15,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

**Potek upravnega postopka**

1. Z izpodbijano odločbo je Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) odločil, da mora tožeča stranka (v nadaljevanju tožnica) v roku 60 dni po vročitvi odločbe pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe ravnanja z odpadki A., d.o.o., ... na lokaciji ..., zagotoviti prevzem 103 ton mešane embalaže (številka odpadka 15 01 06), ki jo je ta izvajalec zbral v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 3. 2021 in jo predhodno skladišči v dveh pokritih objektih v ... (1. točka izreka). Iz izreka izpodbijane odločbe izhaja še, da mora tožnica takoj po odpravi nepravilnosti o tem pisno obvestiti inšpektorja (2. točka izreka), da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka) in da stroškov v postopku izdaje odločbe v breme stranke ni bilo (4. točka izreka). Prvostopenjski organ je izpodbijano odločitev sprejel skladno s pristojnostmi, ki mu jih podeljuje prvi odstavek 157. člena ZVO-1. 2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bilo pri izrednem inšpekcijskem pregledu pri izvajalcu javne službe A., d.o.o. ugotovljeno, da so kapacitete skladiščenja komunalne odpadne embalaže več kot 80% zasedene in da DROE mešane komunalne odpadne embalaže ne prevzemajo v skladu z veljavnimi predpisi, saj zavezanec (tožnica) v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 3. 2021 od izvajalca javne službe (B.) A., d.o.o. ni zagotovil prevzema mešane komunalne odpadne embalaže v količini 103,14 ton oziroma v 21,34% deležu. B. je v obdobju 1. 1. 2021 do 31. 3. 2021 zbral 1000,49 ton mešane komunalne odpadne embalaže. Tožnica bi glede na objavljene deleže bila dolžna prevzeti 213 ton; prevzela je 110,36 tone, neprevzete embalaže je ostalo 103,14 ton. O ugotovitvah inšpektorice je bila tožnica seznanjena z dopisom številka 06182-1369/2021-1 z dne 26. 4. 2021 ter se je do ugotovitev izrekla v dopisu z dne 5. 5. 2021. 3. Ker tožnica ni ravnala v skladu z obveznostmi v zvezi s prevzemanjem odpadne komunalne embalaže, ki jih nalaga ZVO-1, Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Ur. l. RS, 84/06 in nasl.; v nadaljevanju: Uredba) ter nova Uredba o embalaži in odpadni embalaži (Ur. l. RS, št. 54/21; v nadaljevanju: nova Uredba), ki je nadomestila pred tem veljavno Uredbo, in s katero je bila uporaba tretjega odstavka 39. člena Uredbe podaljšana do 31. 12. 2021, je izrek inšpekcijskega ukrepa utemeljen v 1. točki prvega odstavka 157. člena ZVO-1, ki določa, da če inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon, drug predpis ali da naprava ali obrat ne deluje v okviru dovoljenja, izdanega na podlagi zakona, ima pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi. Prvostopenjski organ se ob tem sklicuje na Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1J), ki se uporablja od 1. 1. 2021, ter navaja, da so z navedeno zakonsko novelo že na ravni samega zakona določene nekatere obveznosti proizvajalcev izdelkov glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju: PRO), in glede financiranja tega ravnanja. ZVO-1J je določil tudi obveznost združenja proizvajalcev izdelkov ali druge gospodarske družbe, ki jo proizvajalci pooblastijo za izpolnitev obveznosti PRO, glede prevzemanja vseh odpadkov, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO.

4. Zoper odločbo prvostopenjskega organa je tožnica vložila pritožbo pri Ministrstvu za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo; v nadaljevanju toženka), ki je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (odločba št. 0612-118/2021-4 z dne 17. 1. 2022). V obrazložitvi odločbe se ministrstvo strinja z razlogi za odločitev, ki so navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe.

**Navedbe tožeče stranke**

5. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in v tožbi, ki jo je vložila v upravnem sporu navaja, da je določba 20. člena ZVO-1 v neskladju z Ustavo RS in sicer z 2., 120., 33. in 74. členom. Izpostavlja, da zakon ne upošteva situacije, ko pogodbeno razmerje med DROE in proizvajalcem preneha. V tem primeru se DROE nalagajo obveznosti in posledično visoki stroški za proizvajalce s katerimi nima več sklenjene veljavne pogodbe. Meni, da je tožena stranka s tem, ko je ugotovila obstoj obveznosti tožeče stranke, ki ne izhajajo iz OVD, napačno uporabila materialno pravo. Poudarja, da obveznost pobiranja odpadne embalaže za tožečo stranko ne nastane zgolj na podlagi ZVO-1 in Uredbe, temveč predvsem na podlagi OVD. V obdobju, na katerega se nanaša izpodbijana odločba je bila tožnica na podlagi OVD dolžna pobirati mešano odpadno embalažo v razmerju 1:1 glede na količine dane na trg s strani zavezancev, s katerimi ima sklenjene pogodbe o prevzemu odpadne embalaže in ne določenega razmerja celotne embalaže dane na trg v RS. Prevzemanje odpadne embalaže v večjih količinah bi lahko pomenilo opravljanje dejavnosti v nasprotju z OVD, kar bi lahko vodilo v odvzem OVD ali celo prepoved opravljanja dejavnosti. Tudi če je takšno ravnanje v skladu z veljavno zakonodajo, je še vedno v nasprotju z izdanim OVD. Tožena stranka (v nadaljevanju toženka) je tako po mnenju tožnice z nalaganjem dodatnih obveznosti kršila prepoved retroaktivnosti in je s tem ravnala v nasprotju z Ustavo RS. Meni, da bi lahko opravljala dodatno dejavnost šele po spremembi OVD. DROE nima pooblastil, da sama spreminja vsebino OVD.

6. Hkrati je upravni organ, s tem ko je ugotovil obstoj obveznosti prevzeti odpadno embalažo B. bsegu 103 tone napačno ugotovil dejansko stanje. Dalje pa je skladno z veljavnim OVD bila tožnica dolžna pobrati odpadno embalažo kot so jo njeni zavezanci dali na trg v RS. Za mesec januar 2021 je tožnica B. dne 14. 1. 2021 poslala naročilnico za prevzem 10,00 ton mešane komunalne embalaže, za mesec februar dne 16. 2. 2021 naročilnico za prevzem 48,00 ton mešane odpadne embalaže, za mesec marec dne 10. 3. 2021 naročilnico za prevzem 96,00 ton mešane odpadne embalaže, te odpadke pa je tudi prevzela. Večje količine odpadkov tožnica ni bila dolžna prevzeti, v tem oziru pa je organ napačno ugotovil dejansko stanje.

7. Pri izdaji izpodbijane odločbe so bila po mnenju tožnice kršena tudi pravila postopka. Izpostavlja, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, ker organa nista pojasnila, zakaj menita, da bi morala tožnica obveznost pobiranja odpadne embalaže opravljati v nasprotju z veljavnim OVD. Izpodbijana odločba tako ni v zadostni meri obrazložena in se je ne da preizkusiti. Kršena je bila tudi tožničina pravica do izjave. Inšpektorica je sicer tožnico pozvala na izjasnitev o vseh relevantnih dejstvih in okoliščinah, vendar pred tem ni imela možnosti sodelovanja v postopku. Ker je tožnica od organa prejela le skop opis ugotovljenega dejanskega stanja, se do navedb organa ni mogla ustrezno opredeliti ter učinkovito uresničiti pravico do izjave, ki ji jo priznavata 9. in 146. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

8. Ker je torej toženka napačno uporabila materialne predpise, napačno uporabila določbe pravil postopka, v posledici česar je napačno ugotovila dejansko stanje, tožnica predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter vrne zadevo organu prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov upravnega spora skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

**Navedbe tožene stranke**

9. Toženka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je dne 29. 4. 2022 poslala upravni spisi zadeve.

**Navedbe stranke z interesom**

10. Sodišče je na podlagi prvega odstavka 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in prvega odstavka 19. člena ZUS-1 družbi A. d.o.o. (B.) kot stranki z interesom poslalo kopijo tožbe zaradi morebitnega odgovora. Stranka z interesom na tožbo ni odgovorila.

**Odločitev brez glavne obravnave**

11. Skladno s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 je sodišče v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpraviti.

**Sodna presoja** **K točki I izreka:**

12. Tožba je utemeljena.

13. V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ tožnici za obdobje januar 2021-marec 20221 odredil prevzem (še neprevzetih) količin odpadne embalaže pri A., d.o.o. (na lokaciji ...) kot izvajalcu občinske gospodarske javne službe ravnanja z odpadki. Prvostopenjski organ je izpodbijano odločbo izdal na podlagi prvega odstavka 157. člena ZVO-1, ki je določal, da ima inšpektor pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon, drug predpis ali da naprava ali obrat ne delujeta v okviru OVD ali okoljevarstvenega soglasja ali potrdila, izdanega na podlagi zakona.

14. Z uveljavitvijo ZVO-1J dne 1. 1. 2021 je bilo v devetem odstavku 20. člena ZVO-1 določeno, da morajo pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO, za izdelke, za katere velja PRO, v skladu z ZVO-1 zagotavljati obveznosti PRO. V nadaljevanju te določbe je pojasnjeno, da obveznosti PRO pomenijo obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, da se spodbujajo recikliranje in drugi postopki predelave odpadkov (2. točka) in delno ali celotno financiranje ravnanja z odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (3. točka).

15. Novela ZVO-1J je še določila, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba iz desetega odstavka 20. člena ZVO-1 zagotavlja v svojem imenu in za račun proizvajalcev prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (dvanajsti odstavek 20. člena ZVO-1). Če proizvajalci izdelkov za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO pooblastijo več združenj proizvajalcev ali drugih gospodarskih družb, posamezno združenje proizvajalcev ali gospodarska družba zagotavlja ravnanje z odpadki za delež odpadkov, ki je enak količniku med maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili to združenje proizvajalcev ali gospodarsko družbo, in maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO (trinajsti odstavek 20. člena). Tako je od uveljavitve novele ZVO-1J obveznost DROE, da ravnajo z odpadki iz izdelkov PRO in jih prevzemajo od izvajalcev javne službe, določena z zakonom.

16. Glede na navedeno se sodišče strinja s toženko, da je od uveljavitve ZVO-1J obveznost DROE, da ravnajo z odpadki iz izdelkov PRO in jih prevzemajo od izvajalcev javne službe, določena z zakonom, kasnejša sprememba OVD pa na obstoj te obveznosti po presoji sodišča nima vpliva. Vendar pa tožnica ugovarja, da ji taka ureditev nalaga ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je proizvajalci za ravnanje z njo niso pooblastili.

17. Direktiva (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. 5. 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih (v nadaljevanju: Direktiva o odpadkih) v 8. členu določa, da lahko države članice za namene ponovne uporabe ter preprečevanja nastajanja, recikliranja in drugih načinov predelave odpadkov sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe, s katerimi zagotovijo, da za vse fizične ali pravne osebe, ki poklicno razvijajo, proizvajajo, izdelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo proizvode in ravnajo z njimi (proizvajalec proizvoda), velja razširjena odgovornost proizvajalca. Po členu 3(21) "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca" pomeni sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo, da proizvajalci proizvodov nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda. Po tej direktivi torej države niso dolžne uvesti sistema razširjene odgovornosti proizvajalca za odpadke.1 Obveznost uvedbe razširjene odgovornosti proizvajalca pa določa člen 7(2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži2, po katerem morajo države članice zagotoviti, da se do 31. 12. 2024 vzpostavijo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca za vso odpadno embalažo v skladu s členoma 8 in 8a Direktive o odpadkih.

18. Po 8. členu Direktive o odpadkih se v primeru, ko država vzpostavi sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, uporabljajo minimalne zahteve iz člena 8a. Ta določa, da morajo države članice, kadar so v skladu s členom 8(1) vzpostavljeni sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, med drugim zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov (člen 8a(1)(d) Direktive o odpadkih). Po členu 8(4)(a) Direktive o odpadkih države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca pokrijejo naslednje stroške za proizvode, ki jih proizvajalec da na trg v zadevni državi članici: - stroške ločenega zbiranja odpadkov in poznejšega prevoza in obdelave, vključno z obdelavo, ki je potrebna za izpolnjevanje ciljev Unije glede ravnanja z odpadki, in stroške, potrebne za izpolnjevanje drugih ciljev iz točke (b) odstavka 1, ob upoštevanju prihodkov iz ponovne uporabe, prodaje sekundarnih surovin iz njegovih proizvodov in iz nevrnjenih kavcij, - stroške zagotavljanja ustreznih informacij imetnikom odpadkov v skladu z odstavkom 2, - stroške zbiranja in sporočanja podatkov v skladu s točko (c) odstavka 1. Člen 8(4)(c) določa, v katerih primerih lahko države članice odstopijo od finančne odgovornosti iz člena 8(4)(a) tako, da proizvajalci krijejo (le) 80 ali 50 % potrebnih stroškov, pri čemer pa je pogoj, da preostale stroške nosijo izvirni povzročitelji odpadkov (to so tisti, katerih delovanje povzroča nastajanja odpadkov) ali distributerji. Enako izhaja tudi iz 14. in 15. člen Uredbe.

19. Države članice, ki uvedejo "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca", morajo torej zagotoviti, da finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda nosijo proizvajalci proizvodov.

20. Koncept razširjene odgovornosti proizvajalca je izpeljan iz načela, da mora plačati povzročitelj obremenitve. To načelo predstavlja po drugem odstavku 191. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije eno temeljnih načel evropske okoljske politike, v skladu katerim naj breme ravnanja z odpadki (vključno z odpadno embalažo) nosijo njihovi dejanski povzročitelji, torej proizvajalci izdelkov, zaradi katerih v življenjskem ciklu izdelka nastaja odpadna embalaža. Obveznosti iz naslova ravnanja z odpadno embalažo tako ni mogoče naložiti drugim subjektom, breme (finančno in/ali organizacijsko) odstranjevanja embalaže pa tudi ni dolžan financirati javni proračun oziroma skupnost. Obveznost ravnanja z odpadki je torej po pravu Evropske unije (v nadaljevanju: EU) obveznost proizvajalcev. Enako določata tudi deveti in deseti odstavek 20. člena ZVO-1. 21. Direktiva o odpadkih pa državam članicam ne prepoveduje, da sistem razširjene odgovornosti proizvajalca organizirajo tako, da proizvajalci svojo obveznost prenesejo na družbe, ki se profesionalno ukvarjajo z ravnanjem z odpadki, niti ne prepoveduje, da bi bile te družbe po samem zakonu zavezane, da ravnajo z odpadki, vendar pa to lahko velja le za tiste odpadke, za katere so po pogodbi prevzele odgovornost od proizvajalcev. Zato je po presoji sodišča z Direktivo o odpadkih v skladu tudi določba ZVO-1, po kateri lahko proizvajalci svoje obveznosti glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov PRO, in financiranja tega ravnanja, izpolnjujejo skupaj z drugimi proizvajalci izdelkov, tako da za to pooblastijo združenje proizvajalcev izdelkov ali drugo gospodarsko družbo (2. točka desetega odstavka 20. člena; t.i. skupno izpolnjevanje obveznosti PRO), ali to obveznost izpolnjujejo sami (1. točka desetega odstavka 20. člena; t.i. samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO).

22. V obravnavani zadevi se postavlja predvsem vprašanje pravilne razlage in uporabe določbe dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1, po kateri morajo DROE v svojem imenu zagotavljati ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, ki pa jo je po presoji sodišča, upoštevaje načelo lojalne razlage,3 treba razlagati v skladu z zahtevami Direktive o odpadkih. Če pa to ob uporabi uveljavljenih metod razlage prava ne bi bilo mogoče in bi bila zato navedena določba z njimi v nasprotju, bi bilo sodišče v skladu s stališčem Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: SEU), da pristojno sodišče po potrebi zakonskega akta, ki je v nasprotju s pravom EU, ne uporabi,4 dolžno uporabo dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 odkloniti.

23. Sodišče sodi, da je razlaga, ki je v skladu s pravom EU, tista, po kateri so DROE po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so ex lege dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, glede katere so proizvajalci odgovornost PRO s pogodbami prenesli nanje.

24. Ker pa je zakonska določba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 splošna, le na njeni podlagi ni mogoče zaključiti, da je v nasprotju z 9. in 10. členom ZVO-1 oziroma z zahtevami Direktive o odpadkih. Do nasprotja lahko pride pri izvedbi z zakonom določene PRO oziroma natančnejši določitvi njene vsebine, za kar je po enajstem odstavku 20. člena ZVO-1 pooblaščena Vlada RS. Ta tako predpiše izdelke PRO, proizvajalce takih izdelkov, obveznosti proizvajalcev in obveznosti DROE, ki se med drugim nanašajo tudi na način in pogoje za samostojno ter skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in druge pogoje izpolnjevanja te obveznosti.

25. V obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 3. 2021, v katerem je bila pri izvajalcu javne službe zbrana odpadna embalaža, na katero se nanaša izpodbijana odločba, je veljala Uredba. Uredba o embalaži in odpadni embalaži (Ur. l. 54/21) je začela veljati dne 24. 4. 2021 in se zato v obravnavani zadevi za odpadke zbrane v januarju, februarju in marcu 2021, kot je to zmotno uporabila toženka, ne more uporabiti. Ta bi morala biti v skladu z zakonom in zagotavljati skladnost z zahtevami Direktive o odpadkih. To pa v primeru, ko zakon DROE nalaga, da ravnajo z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, in je določeno, da je embalaža izdelek PRO, pomeni, da bi morala zagotavljati ureditev, po kateri bi za ravnanje z odpadno embalažo veljala obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.

26. V 26. členu Uredbe je bilo določeno, da morajo proizvajalci (to je embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti iz 25. člena Uredbe, to je prevzemanjem odpadne embalaže od izvajalcev javne službe in plačilom stroškov prevzemanja odpadne embalaže, skleniti pogodbo z DROE. Če bi ta obveznost veljala brez izjeme za vse proizvajalce izdelkov PRO, iz katerih nastajajo predmetni odpadki, tudi obveznost DROE, da ravnajo z vso odpadno embalažo teh proizvajalcev, dano na trg v Republiki Sloveniji, ne bi mogla biti sporna. Vendar je Uredba določala izjeme, ko proizvajalci za ravnanje z odpadno embalažo niso bili dolžni skleniti pogodbe z DROE. Izjema je bila določena v 27. členu Uredbe, ki je pod tam določenimi pogoji dopuščala samostojno prevzemanje tiste odpadne embalaže, ki ni komunalni odpadek. Ker iz izpodbijane odločbe izhaja, da gre v obravnavani zadevi za mešano odpadno embalažo, ta izjema za obravnavano zadevo ni relevantna. Naslednja izjema je bila določena v prvem odstavku 36. člena Uredbe, po kateri osebam iz prvega odstavka 25. člena in končnemu uporabniku iz 34. člena Uredbe, ne glede na določbe od 25. do 34. člena Uredbe, ni treba zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, če letna količina embalaže ne presega 15.000 kg.5

27. Peti odstavek 19. člena Uredbe je določal, da če ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več DROE, deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za tekoče koledarsko leto določi Vlada RS s sklepom do 30. junija tekočega koledarskega leta po metodologiji iz priloge 2B, ki je sestavni del Uredbe. Sklep iz prejšnjega stavka se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz priloge 2B je razvidno, da se delež izračuna kot količnik med maso embalaže posameznega embalažnega materiala, za katero je posamezna DROE zagotavljala ravnanje, in skupno maso embalaže, za katero so zagotavljale ravnanje vse družbe z odpadno embalažo. Iz navedenega izhaja, kot je sodišče pojasnilo že v sodbi v zadevi opr. št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, da deleži, ki so določeni s sklepom Vlade RS, niso obračunani od celotne količine zbrane embalaže (to je tudi od tistih zavezancev, ki nimajo sklenjenih pogodb o prevzemu obveznosti ravnanja z odpadno embalažo), ampak od tiste količine zbrane embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.6 Tako izračunan delež ni v nasprotju niti z zakonom niti z Direktivo o odpadkih.

28. Iz opisanega izhaja, da v času veljavnosti Uredbe ni veljala obveznost PRO za vse proizvajalce v tej zadevi obravnavanih izdelkov PRO (embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) oziroma iz njih nastalih odpadkov (odpadna embalaža), ker jo je Uredba izrecno izključila. To pomeni, da vsi proizvajalci niso bili dolžni pooblastiti DROE, da ravna z odpadki, nastalimi iz njihovih proizvodov. Posledično teh proizvajalcev niso bremenile organizacijske in finančne obveznosti ravnanja z odpadno embalažo. Hkrati pa je drugi odstavek 19. člena Uredbe določal, da mora DROE prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno. Prav tako je prvi odstavek 39. člena Uredbe določal, da mora DROE na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo, ki nastane po uporabi embalaže iz 2. člena Uredbe, razen za tisto odpadno embalažo, za katero je zagotovljeno ravnanje v skladu s 27. členom in 2. točko prvega odstavka 34. člena Uredbe.

29. Sodna praksa je že zavzela stališče, da DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO.7 Tega stališča sodišče ne spreminja, saj bi zahteva, da DROE ravnajo tudi z odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev iz prvega odstavka 36. člena Uredbe, pomenila, da niso spoštovane zahteve Direktive o odpadkih, da finančno odgovornost za ravnanje z odpadki nosijo proizvajalci proizvodov, to je povzročitelji odpadkov, in zahteve 8a(1)(d) Direktive o odpadkih, po kateri mora država, ki je v skladu s členom 8(1) vzpostavila sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov. Ker tista dela 19. in 39. člena Uredbe, ki od DROE zahtevata, da zagotavlja predpisano ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena Uredbe določena izjema od zakonske obveznosti PRO (izjema zaradi majhnih količin embalaže), nista v skladu z zakonom in Direktivo o odpadkih, jih v tem obsegu ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis), kar pomeni, da DROE ni mogoče naložiti, da od izvajalca gospodarske javne službe prevzame tudi to odpadno embalažo. 30. Glede na navedeno je v obravnavani zadevi pomembno, ali je toženka obveznost tožnice ugotovila upoštevaje odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, to je, ali je iz skupne količine pri izvajalcu gospodarske javne službe od 1. 1. 2021 do 31. 3. 2021 zbrane odpadne embalaže, od katere mora tožnica prevzeti 21,34 %, izključena zbrana odpadna embalaža, ki izvira iz embalaže tistih proizvajalcev, za katere je z Uredbo obveznost PRO izključena in je zato niso prenesli na DROE. Prav tako je pomembno, ali je bila celotna količina embalaže zbrana v obdobju od 1. 1. 2021 do 31.3. 2021, saj je v letu 2020 za odvoz s strani DROE neprevzete odpadne embalaže veljal 100.a člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 (ZUIZEOP) in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, po katerem stroške ravnanja s to odpadno embalažo plača Republika Slovenija.

31. Iz izpodbijane odločbe o relevantnih količinah komunalne odpadne embalaže izhaja (le), da je A., d.o.o. kot izvajalec občinske gospodarske javne službe v obdobju 1. 1. 2021 do 31. 3. 2021 zbral 1.000,49 ton odpadne komunalne embalaže. Iz izpodbijane odločbe nadalje izhaja, da je bila tožnica v tem obdobju dolžna prevzeti 213,50 tone, da je v tem obdobju prevzela 110,36 tone te odpadne embalaže in da bi morala tako v tem obdobju prevzeti še 103,14 ton te odpadne embalaže (v izreku odločbe je sicer tožnici naložen prevzem 103 ton embalaže in ne 103,14 ton).

32. Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, ali gre pri vseh zbranih količinah komunalne odpadne embalaže za obdobje 1. 1. 2021 do 31. 3. 2021 pri navedenem izvajalcu gospodarske javne službe za komunalno odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.

33. Glede na navedeno sodišče sodi, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da ni mogoče preizkusiti, ali so količine odpadne embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in količine, ki bi jih v tem obdobju morala prevzeti tožnica, pravilno ugotovljene. To pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 2. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP ter hkrati ne daje zadostne podlage za zaključek, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno.

34. V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ izpodbijano odločitev sprejel na podlagi ogleda, ki je bil opravljen pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe. O ogledu je bil sestavljen zapisnik št. 06182-1173/2021-3 z dne 16. 4. 2021. Tožnica kot inšpekcijska zavezanka (kljub temu, da v zadevi ni šlo za nujne in neodložljive ukrepe) na ogled ni bila vabljena in se ga tako ni imela možnosti udeležiti. Tožnici je bil po opravljenem ogledu na kraju samem poslana samo zapisnika o inšpekcijskem pregledu, skupaj s pozivom za podajo morebitnih pripomb (dopis - poziv št. 06182-1369/2021-1 z dne 26. 4. 2021). Tožnica je na poziv odgovorila (dopis z dne 5. 5. 2021).

35. Po pravilih splošnega upravnega postopka, ki se uporablja glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena v ZIN ali v drugih posebnih zakonih, ki urejajo delovanje posameznih inšpekcij (drugi odstavek v zvezi s prvim odstavkom 3. člena ZIN), je treba stranki (kar velja tudi za zavezanca v inšpekcijskem postopku) omogočiti sodelovanje pri izvedbi posameznih dejanj, tudi pri ogledu,8 kar pripomore k pravilni ugotovitvi dejanskega stanja zadeve, stranki pa omogoča, da se neposredno seznani z ugotovitvami organa in učinkovito (še pred izdajo odločbe) udejanji pravico do izjave.

36. Ker organ na prvi stopnji izpodbijane odločne ni ustrezno obrazložil, tožnici pa tudi ni bila dana možnost sodelovanja v postopku, je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

37. Prvostopenjski organ bo moral pri odločanju v ponovljenem postopku, v katerem je vezan na stališča sodišča, ki izhajajo iz sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1), ugotoviti količine odpadne embalaže, ki je bila pri izvajalcu gospodarske javne službe zbrana v relevantnem obdobju, in za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in nato izračunati količino odpadne komunalne embalaže, ki jo je bila v tem obdobju dolžna prevzeti tožnica, upoštevaje Sklep o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2020. Tožnici bo organ moral v postopku zagotoviti pravico do udeležbe ter do izjave (kar med drugim pomeni, da mu bo moral zagotoviti možnost vpogleda v vso za odločitev pomembno dokumentacijo, ki ji še ni bila poslana oziroma dana na vpogled), v svoji odločbi, ki jo bo moral ustrezno obrazložiti, pa se bo moral opredeliti tudi pripomb tožnice.

**K točki II izreka:**

38. Odločitev o zahtevku tožnice za povrnitev stroškov postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik o povrnitvi stroškov).

39. Ker tožnica v postopku ni imela pooblaščenca, ki je odvetnik, zadeva pa je bila rešena brez glavne obravnave, se tožnici v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov priznajo stroški v višini 15,00 EUR.

40. Obresti od zneska stroškov postopka je sodišče prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov tožnika ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ) v zvezi z 378. členom OZ).9 1 So pa dolžne sisteme, ki so bili vzpostavljeni pred 4. 7. 2018, uskladiti z določbo člena 8 a direktive do 5. 1. 2023 (člen 8a(7)). 2 Spremenjena z Uredbo 1882/2003, Direktivo 2004/12/ES, Direktivo 2005/20/ES, Uredbo 219/2009, Direktivo komisije 2013/2/EU, Direktivo 2015/720 in Direktivo 2018/852. 3 Načelo lojalne razlage od sodišča terja, da določbo nacionalnega prava, ki ni v skladu s pravom EU, razlaga v skladu z namenom oziroma ciljem (torej je v duhu) evropskega predpisa. 4 Glej sodbe SEU v zadevah C-128/09 do C 131/09, C-664/15, tč. 55, 56,57. 5 Ta meja 15.000 kg zbrane embalaže na leto je bila z novo Uredbo o embalaži in odpadni embalaži odpravljena. Zaradi nove uredbe so v sistem PRO vstopili vsi, ki dajejo embalažo na trg, ne glede na količino embalaže, a šele z julijem leta 2021. 6 UPRS opr. št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, 16. točka. 7 UPRS opr. št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, 16. točka ter UPRS opr. št. I U 1522/2019 z dne 21. 11. 2019, 14. točka. 8 Stranka ima v skladu z načelom zaslišanja (9. člen ZUP) pravico biti prisotna pri ogledu (200. člen ZUP). 9 Enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006.