Jedro

Določila o višji sili bi se upoštevala le v primeru, ko bi bila tožniku zaradi neizpolnitve obveznosti, in bi moral vračati vsa ali del že izplačanih sredstev, naložena upravna kazen. V tem upravnem sporu pa sodišče odloča o ugotovljeni pravici do izplačila na podlagi tožnikovega drugega zahtevka za izplačilo, ne pa o upravni kazni zaradi neizpolnjevanja obveznosti.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Potek upravnega postopka

1.Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju upravni organ in/ali toženka) je z odločbo št. 33114-4/2019/31 z dne 9. 9. 2021 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) delno ugodil tožnikovemu zahtevku za izplačilo sredstev, kot določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33114-4/2019/6 z dne 5. 3. 2020, ki ga je dne 18. 6. 2021 vložil tožnik, in sicer do višine 8.350,36 EUR, del zahtevka v višini 16.649,64 EUR pa zavrnil (I. točka izreka odločbe). V II. točki je odločil, da se sredstva v višini 8.350,36 EUR nakaže na tožnikov transakcijski račun, ter da posebni stroški v tem postopku niso nastali (III. točka izreka odločbe).

2.Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je upravni organ z odločbo o pravici do sredstev št. 33114-4/2019/6 z dne 5. 3. 2020 tožniku odobril vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev d0 višine 97.574,82 EUR za sofinanciranje iz podukrepa št. M09.1 Podpora za ustanavljanje skupin in organizacij proizvajalcev v kmetijskem in gozdarskem sektorju iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenija za obdobje 2014 - 2020 za leto 2019 (v nadaljevanju podukrep M09.1). Sredstva iz podukrepa M09.1 so se odobrila stranki po postopku in pod pogoji, navedenimi v takrat veljavni Uredbi o izvajanju podukrepa Ustanavljanja skupin in organizacij proizvajalcev v kmetijskem in gozdarskem sektorju iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014 - 2020 (v nadaljevanju Uredba). Tožniku je bil prvi zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v celoti izplačan 9. 11. 2020. Tožnik je nato v naslednjem koledarskem letu, 18. 6. 2021, vložil drugi zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 25.000,00 EUR. Upravni organ v nadaljevanju izpodbijane odločbe povzame določila pravne podlage, in sicer 56. člen takrat veljavnega Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), peti odstavek 16. člena Uredbe in tretji odstavek 8. člena Uredbe. Tekom administrativnega pregleda naj bi bilo ugotovljeno, da je tožnikova vrednost tržne proizvodnje v letu 2020 upadla, glede na leto pred vložitvijo vloge na javni razpis (stranka je svoj drugi zahtevek vložila leta 2021). Padec je bil tolikšen, da skladno z naštetimi členi Uredbe odobrene vrednosti zahtevka ni bilo mogoče izplačati. Vrednost tržne proizvodnje naj bi v letu 2020 namreč znašala 92.781,79 EUR, kar pa naj bi skladno z 2. točko petega odstavka 8. člena ter 2. alinejo sedmega odstavka 8. člena Uredbe predstavljalo upravičeno vrednost zahtevka v višini 8.350,36 EUR. Tožnik naj bi v odgovoru na poziv pojasnil, da je bil padec tržne vrednosti proizvodnje posledica pandemije virusa COVID-19 (zlasti zaradi opuščanja vinogradov, ukrepov zelene trgatve, pojavljanja tržnih viškov in pogodbenih količin katere niso odkupljive) ter toče v avgustu 2020. Upravni organ je ugotovil, da ga tožnik ni obvestil o kakršnikoli višji sili, kot to omogoča 22. člen Uredbe. Pri obravnavi drugega zahtevka za izplačilo je bilo zato na podlagi predložene dokumentacije ugotovljeno, da tožnik ne izpolnjuje vseh pogojev oziroma kriterijev določenih v Uredbi in javnem razpisu, zato je upravni organ zahtevku le delno ugodil in v preostalem delu zahtevek zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3.Tožnik je 22. 10. 2021 vložil pravočasno tožbo v tem upravnem sporu. V njej navaja, da je upravni organ pri odločanju zmotno in nepopolno ugotovil dejansko stanje, absolutno kršil pravila postopka in napačno uporabil materialno pravo. Tožnik v začetku tožbe opiše dotedanji potek upravnega postopka, in sicer, da je na osnovi prvega zahtevka za izplačilo nepovratnih sredstev 9. 11. 2020 že prejel celotni priglašeni znesek sredstev v višini 25.000,00 EUR. Tekom administrativnega pregleda drugega zahtevka v priglašeni višini 25.000,00 EUR, ki ga je tožnik vložil 18. 6. 2021, pa je bilo ugotovljeno, da je vrednost tržne proizvodnje glede na leto pred vložitvijo vloge na javni razpis upadla. Padec je bil tolikšen, da skladno z naštetimi členi Uredbe ni bilo mogoče izplačati odobrene vrednosti zahtevka. Vrednost tržne proizvodnje v letu 2020 bi namreč naj znašala 92.781,79 EUR, od tega upravičeno vrednost zahtevka predstavlja znesek v višini 8.350,63 EUR. Tožnik še navaja, da je bil v upravnem postopku glede razlike v tržni vrednosti pozvan k pojasnilu. V dopolnitvi z dne 10. 8. 2021 je pojasnil, da naj bi bil padec vrednosti tržne proizvodnje posledica pandemije virusa COVID-19, predvsem zaradi padca tržne cene, ukrepa zelene trgatve, jesenske toče in ostalih spremljajočih dogodkov. Upravni organ naj bi v izpodbijani odločitvi sicer zapisal, da je te okoliščine upošteval. Tožnik v tej zvezi še pojasni, da je zaradi zapiranja gospodarskih dejavnosti, poraba vina drastično upadla, kar je povzročilo nastanek tržnih viškov. V višini 51 % pa bi naj upadla tudi odkupna cena grozdja. Navaja še, da naj bi toženka zmotno ugotovila, da je tožnik ni obvestil o kakršnikoli višji sili po 22. členu Uredbe v povezavi z drugim odstavkom 2. člena Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008, z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami (v nadaljevanju Uredba EU 1306/2013), ki podrobneje določa v katerih primerih gre za višjo silo. Tako po določilih Uredbe EU 1306/2013 pandemija COVID-19 več naj ne bi predstavljala višje sile in zato tožnik o tem tudi ni obveščal toženke. Bi pa naj pandemija COVID-19 in posledično padec odkupnih cen vplivala na višino tržne vrednosti proizvodnje. Toženki očita, da je pri obravnavi drugega zahtevka za izplačilo zmotno in nepopolno ugotovila dejansko stanje, ko je zahtevku le delno ugodila. Padec vrednosti tržne proizvodnje naj bi bil posledica stanja na trgu in gibanja cen surovin, ki jih narekuje trg in na katere tožnik ni imel vpliva. Zaradi ukrepov pandemije COVID-19 in stanja v vinski branži viškov grozdja ni bilo mogoče prodati drugim kupcem, saj so se vsi ubadali s presežki. Tožnik predlaga, da naslovno sodišče izpodbijano odločbo odpravi in izvede plačilo sredstev skladno z vloženim zahtevkom.

4.Toženka je v odgovoru na tožbo z dne 5. 1. 2022 uvodoma povzela potek upravnega postopek in se pri tem sklicevala na določila 53. in 56. člena ZKme-1, 8. in 16. člena Uredbe ter javnega razpisa. Po preverbi pogojev je upravni organ ugotovil, da tožnik v drugem zahtevku za izplačilo ni upravičen do maksimalnega zneska 25.000,00 EUR, ki mu je bil z odločbo o pravici do sredstev odobren, zato je upravni organ drugemu tožnikovemu zahtevku za izplačilo zgolj delno ugodil. Toženka v nadaljevanju pojasni, da je kot vrednost tržne proizvodnje upoštevala vrednost, ki je bila razvidna iz evidence skupin proizvajalcev za kmetijske proizvode sektorja grozdje in vino, in je v koledarskem letu 2020 znašala 92.781,79 EUR. Na podlagi tako ugotovljene vrednosti tržne proizvodnje je ob upoštevanju 2. alineje sedmega odstavka 8. člena Uredbe odločila, da stopnja javne podpore znaša devet (9) odstotkov vrednosti tržne proizvodnje za koledarsko leto priznanja tožniku v drugem zahtevku za izplačilo priznala 8.350,36 EUR nepovratnih sredstev od odobrenih 25.000,00 EUR. Toženka še navaja, da je bila odločitev upravnega organa skladna s 6. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zato naj bi bil neutemeljen očitek tožnika, da je toženka zmotno in nepopolno ugotovila dejansko stanje, ter nepravilno uporabila materialno pravo. Toženka glede ugovora tožnika, da so bila v postopku bistveno kršena pravila postopka, še navaja, da je nekonkretiziran, zato se do njega ne more opredeliti. Glede navedb tožnika v delu višje sile pa toženka pojasni, da okoliščine višje sile in izjemnih okoliščin skladno v Uredbi EU 1306/2023 niso podane taksativno in se lahko priznajo tudi v drugih utemeljenih primerih. Ne glede na navedeno pa se institut višje sile in izjemnih okoliščin uporablja zgolj v situacijah, ko bi upravičenca zaradi neizpolnjevanja obveznosti po izplačilu sredstev morali sankcionirati z upravno kaznijo. Toženka zato sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

Odločanje brez glavne obravnave

5.Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj sta obe stranki izrecno podali pisno soglasje, da se glavni obravnavi odpovedujeta v skladu z 279.a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tako je sodišče v sporu odločilo na podlagi pisnih vlog strank in njunih pisnih dokazih (prvi odstavek 279.a člena ZPP). Tudi sicer pa je bila med strankama sporna le uporaba materialnega prava.

K I. točki izreka:

6.Tožba ni utemeljena.

7.Med strankama ni sporno, da je upravni organ tožniku na podlagi odločbe o pravici do sredstev št. 33114-4/2019/6 z dne 5. 3. 2020 za podukrep M09.1, za štiri koledarska leta, delno odobril sredstva v višini do 97.574,82 EUR, del sredstev v višini 2.425,18 EUR pa zavrnil. Prav tako ni sporno, da je tožnik 19. 5. 2020 že vložil prvi zahtevek za izplačilo sredstev v višini 25.000,00 EUR za prvo koledarsko leto, ki je bil odobren in v celoti izplačan 9. 11. 2020. Sporno pa je, ali je upravni organ v izpodbijani odločbi pravilno ugotovil višino zneska javne podpore na podlagi drugega tožnikovega zahtevka za prvo koledarsko leto po koledarskem letu priznanja (tj. za koledarsko leto 2020).

8.Pravno podlago v obravnavani zadevi predstavljajo določila od 49. do 56.a člena ZKme-1, skladno s katerimi se sredstva iz naslova ukrepov razvoja podeželja, ki se izvajajo z javnimi razpisi, dodeljujejo v postopku odločanja, ki poteka v dveh fazah. V prvi fazi se obravnava vloga za dodelitev sredstev iz naslova ukrepa razvoja podeželja in se v primeru, da so izpolnjeni predpisani pogoji, vlagatelju skladno s 53. členom ZKme-1 izda odločba o pravici do sredstev do določene višine, s katero se določi maksimalna višina sredstev, ki jo lahko prejme vlagatelj na podlagi vloženih zahtevkov za izplačilo sredstev. Vlagatelj, ki mu je bila izdana odločba o pravici do sredstev, v drugi fazi vloži enega ali več zahtevkov za izplačilo sredstev o katerem organ odloča na podlagi 56. člena ZKme-1. V skladu z 56. členom ZKme-1 je vlagatelj upravičen do izplačila sredstev, če so izpolnjeni materialni pogoji, ki se preverjajo pri zahtevku za izplačilo sredstev. Če upravni organ ugotovi, da materialni pogoji na podlagi tretjega odstavka 56. člena ZKme-1 niso izpolnjeni in zato zahtevku ni mogoče v celoti ugoditi, o zahtevku odloči z odločbo. Odločitev o upravičenju do koriščenja sredstev do določene višine za odobreni projekt (prva faza postopka) predstavlja odločitev o pravnem temelju zahtevka za izplačilo sredstev, ki pri vlagatelju ustvari upravičeno pričakovanje, da mu bo povrnjen vsaj del z izvedbo nastalih upravičenih stroškov. Druga faza, ki pa predstavlja dejansko izplačani znesek sredstev, pa je odvisna od rezultatov pregleda kasneje vloženega zahtevka za izplačilo sredstev. Skladno z 10. členom ZKme-1 vlada v skladu s programskimi dokumenti sprejme predpise za izvedbo ukrepov kmetijske politike. Vlada RS je tako sprejela Uredbo, ki ureja izvajaje podukrepa Ustanavljanje skupin in organizacij proizvajalcev v kmetijskem in gozdarskem sektorju iz programa, ki ureja razvoj podeželja RS za obdobje 2014-2020 (v nadaljevanju besedila PRP 2014-2020). Skladno z drugim odstavkom 1. člena Uredbe, se za PRP 2014-2020 z Uredbo določa namen podpore, upravičenci, pogoji za dodelitev sredstev, merila za ocenjevanje vlog na javni razpis, pogoji ob vložitvi zahtevka za izplačilo sredstev, obveznosti in finančne določbe za izvajanje področnih predpisov Evropske unije (konkretno za ta upravni spor Uredba EU 1306/2013).

9.Sodišče ugotavlja, da se je tožnik na javni razpis prijavljal kot skupina proizvajalcev za sektor grozdje in vino. Glede drugega zahtevka za izplačilo je ob določilih 56. člena ZKme-1, treba upoštevati tudi določila 8. člena Uredbe, v katerem so urejena finančna pravila za dodeljevanje podpore iz naslova Podukrepa M09.1 in določila 16. člena Uredbe, ki določa pogoje, ki se preverjajo pri zahtevku za izplačilo sredstev. Skladno s prvim odstavkom 16. člena Uredbe je upravičenec do podpore za posamezno koledarsko leto upravičen na podlagi enega zahtevka za izplačilo sredstev, ki se vloži v naslednjem koledarskem letu za preteklo koledarsko leto. Peti odstavek 16. člena Uredbe pa določa, da se na podlagi zahtevka za izplačilo sredstev izplača znesek podpore do višine, določene v odločbi o pravici do sredstev, pri čemer se upošteva vrednost tržne proizvodnje organizacije ali skupine proizvajalcev v koledarskem letu, za katerega se vlaga zahtevek za izplačilo sredstev, ter stopnja podpore, ki je določena v odločbi o pravici do sredstev. V skladu s sedmim odstavkom 16. člena Uredbe je vrednost tržne proizvodnje razvidna iz evidence organizacij in skupin proizvajalcev, kar v konkretni zadevi velja za tožnika, ki se obravnava kot skupina proizvajalcev. Pri tem je s petim odstavkom 16. člena Uredbe omejena zgornja meja izplačanih sredstev, ne pa tudi spodnja meja. Upravni organ je tako napravil pravilen zaključek, ko je ob upoštevanju navedenih določil Uredbe ugotovil, da se upošteva vrednost tržne proizvodnje, ki je razvidna iz evidence organizacij in skupin proizvajalcev, ki za tožnika za kmetijske proizvode iz sektorja grozdje in vino, v letu 2020 (tj. koledarsko leto v katerem se vlaga zahtevek) znaša 92.781,79 EUR. Sodišče tukaj pripominja, da je upravni organ v izpodbijani odločbi napačno navedel pravno podlago, ki je služila za ugotovitev koledarskega leta, ki je merodajno za določitev vrednosti tržne proizvodnje (prvi odstavek 2. strani izpodbijane odločbe). Določitev vrednosti tržne proizvodnje skladno z 2. točko petega odstavka 8. člena Uredbe (pravilno bi bilo peti odstavek 16. člena Uredbe) v zvezi z 2. alinejo sedmega odstavka 8. člena Uredbe, kot ga je navedel upravni organ, bi osnovo vrednosti tržne proizvodnje predstavljalo koledarsko leto pred vložitvijo vloge (tj. leto 2018), vendar je organ pravilno upošteval leto 2020, kot določeno v petem odstavku 16. člena Uredbe.

10.Sodišče nadalje ugotavlja, da tožnik tako ugotovljeni vrednosti tržne proizvodnje ne oporeka, oporeka pa dejstvu, da upravni organ ni upošteval okoliščin padca vrednosti in mu za drugi zahtevek izplačila, kljub temu ni dodelil celoten priglašeni znesek. Tožnik je namreč pojasnil, da je do padca tržne vrednosti proizvodnje prišlo zaradi ukrepov, ki so bili posledica pandemije COVID-19, padca tržne vrednosti, ukrepa zelene trgatve, jesenske toče in ostalih dogodkov, kar je bil razlog, da je upravni organ zahtevek za izplačilo neutemeljeno (delno) zavrnil.

11.Sodišče ugotavlja, da se na podlagi sedmega in petega odstavka 16. člena Uredbe v zvezi s tretjim odstavkom 8. člena Uredbe upošteva vrednost tržne proizvodnje skupin proizvajalcev v koledarskem letu, za katerega se vlaga zahtevek za izplačilo sredstev (tj. leto 2020). Tožnik z drugim zahtevkom za izplačilo, vloženim 18. 6. 2021, namreč uveljavlja zahtevek za prejšnje koledarsko leto, torej 2020 (prvi odstavek 16. člena Uredbe). Skladno s 1. točko šestega odstavka 8. člena Uredbe se pri tem upošteva metodologija iz Priloge 2, razen, če vlagatelj v vlogi na javni razpis izkaže višino prihodka člana z izpisom iz njegovih knjigovodskih evidenc. V tem primeru se upošteva višina prihodka, ki je razvidna iz njegovih knjigovodskih evidenc. Sodišče po preveritvi vloge ugotavlja, da tožnik v vlogi na Javni razpis tega ni uveljavljal. Upoštevajoč 2. alinejo sedmega odstavka 8. člena Uredbe znaša stopnja podpore za prvo koledarsko leto po koledarskem letu priznanja devet (9) odstotkov vrednosti tržne proizvodnje skupine proizvajalcev. Upravni organ je na tej podlagi vrednost tržne proizvodnje, ki jo je tožnik dosegel v letu 2020, tj. 92.781,79 EUR, pravilno zmnožil s stopnjo podpore za prvo koledarsko leto po koledarskem letu priznanja, ki znaša devet (9) odstotkov in ugotovil, da stranki pripada izplačilo v višini 8.350,36 EUR od zahtevanih 25.000,00 EUR. Pri tem šesti odstavek 16. člena Uredbe predvideva celotno izplačilo, kot odločeno v odločbi o pravici do sredstev, zgolj za prvo koledarsko leto, torej leto vložitve vloge, kar pa v zadevnem primeru ne pride v poštev, saj tožnik uveljavlja zahtevek za prvo koledarsko leto po koledarskem letu priznanja. V tem primeru pa znesek javne podpore ni nujno enak predvidenemu znesku, kot določenem v odločbi o pravici. Uredba v petem odstavku 16. člena niti ne predvideva izjemnih okoliščin, ki bi se upoštevale in omogočile izplačilo celotnega predvidenega zneska tudi za nadaljne zahtevke tožnika. Upravni organ je na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja, materialno pravo pravilno uporabil.

12.V zvezi s tožbenim ugovorom, ki se nanaša na višjo silo (pandemija COVID-19), sodišče pojasnjuje, da po določilih Uredbe EU 1306/2023 pandemija COVID-19 ne predstavlja višje sile. Višjo silo naj bi po navedbah tožnika predstavljale posledice pandemije COVID-19, zaradi katerih je prišlo do okoliščin, ki so vplivale na padec vrednosti tržne proizvodnje. O teh okoliščinah je tožnik obvestil toženko. Sodišče v tej zvezi ugotavlja, da so v drugem odstavku 2. člena Uredbe EU 1306/2023 navedeni posamezni primeri, ki predstavljajo okoliščine višje sile. Ti sicer niso navedeni taksativno, saj je zakonodajalec uporabil besedno zvezo "zlasti v primerih", kar dopušča, da se kot višja sila lahko upoštevajo tudi druge utemeljene okoliščine. O priznanju višje sile in izjemnih okoliščinah, na podlagi drugega odstavka 22. člena Uredbe, odloča upravni organ. Dolžnost upravičenca pa je, da ga v roku 15 delovnih dni od dneva, ko je zmožen to storiti, o tem pisno obvestiti in priloži dokaze. Sodišče pripominja, da bi se določila o višji sili upoštevala le v primeru, ko bi bila tožniku zaradi neizpolnitve obveznosti, in bi moral vračati vsa ali del že izplačanih sredstev, naložena upravna kazen. Le v tem primeru bi upravni organ lahko upošteval okoliščine, ki so posledica nastanka višje sile oziroma izjemnih okoliščin in tožnika oprostil obveznosti vračila sredstev (tako točka a) drugega odstavka 64. člena Uredbe EU 1306/2023), ki bi mu bile naložena z upravno kaznijo. V tem upravnem sporu pa sodišče odloča o ugotovljeni pravici do izplačila na podlagi tožnikovega drugega zahtevka za izplačilo, ne pa o upravni kazni zaradi neizpolnjevanja obveznosti.

13.Sodišče kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor, ki se nanaša na kršitve pravila postopka. Tožnik očitanih kršitev ne konkretizira, zato sodišče njihove utemeljenosti ne more preizkusiti. Kršitev, na katere sodišče po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 pazi po uradni dolžnosti (ničnost upravnega akta), pa sodišče ni ugotovilo.

14.Po presoji sodišča je izpodbijani upravni akt pravilen in utemeljen na zakonu, zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

-------------------------------

1Tako tudi ustaljena sodna praksa vrhovnega sodišča RS, tj. Sodba VSRS opr. št. X Ips 337/2017 z dne 29. 5. 2019, sklep VSRS opr. št. X Ips 59/2017 z dne 3. 6. 2020.

Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1 - člen 56, 56/5

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 - člen 64, 64/2

Podzakonski akti / Vsi drugi akti

Uredba o izvajanju podukrepa Ustanavljanje skupin in organizacij proizvajalcev v kmetijskem in gozdarskem sektorju iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (2018) - člen 8, 16, 16/5, 16/7, 22, 815, 817

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.