Jedro

Upravni organ je ugotovil, da je tožnik gradil v času veljavnosti Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči, zato bi, glede na to, da je ugotovil tudi, da je imel tožnik za gradnjo izdano gradbeno dovoljenje za gradnjo stanovanjske hiše, moral ugotavljati tudi, ali gre za objekte, ki so zgrajeni znotraj gradbene parcele objekta, ki je bil zgrajen na podlagi gradbenega dovoljenja.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor št. P06122-4258/2006/35 z dne 19. 2. 2014 in 1. točka izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 0612-91/2014-4-00641124 z dne 11. 11. 2014 v delu, ki se nanaša na novo 4. točko izreka prvostopenjske odločbe, se odpravita in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku naložil, da mora takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo tam navedenih objektov (betonskih in kamnitih opornih zidov ter betonskih in kamnitih stopnic), zgrajenih ob in v brežini vodotoka na zemljiščih s parc. št. 1997/7 in 3151/2 k. o. ..., in deloma na zemljišču s parc. št. 2189 iste k. o. (1. točka izreka) in v roku šest mesecev po prejemu odločbe te objekte odstraniti ter vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje (2. točka), sicer bo začet postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka). Za navedene objekte so bile izrečene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1; 4. točka izreka), odločeno pa je bilo še, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka) in da stroškov postopka ni (6. točka).

Iz obrazložitve je razvidno, da je gradbeni inšpektor navedene inšpekcijske ukrepe izrekel na podlagi 152. člena ZGO-1, ker je ugotovil, da gre za nelegalno gradnjo. Pojasnil je, da se gradbeno dovoljenje z dne 9. 5. 2006, ki je bilo izdano za gradnjo stanovanjske hiše na zemljiščih s parc. št. 1997/7, 1997/8 in 3151/2, ne nanaša na gradnjo opornih zidov in stopnišča. Ugotovil je, da so obravnavani objekti zgrajeni v varovalnem pasu vodotoka, za kar tožnik ni pridobil soglasja, ki je bilo v času gradnje predpisano s prvim odstavkom 16. člena Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik). Organ ugotavlja, da tožnik za gradnjo objektov tik ob parcelnih mejah in celo na sosednjem zemljišču nima soglasja, predvidenega v 20. členu Pravilnika, za gradnjo na zemljišču s parc. št. 2189 k. o. ... pa nima pravice graditi, saj gre za zemljišče, ki je v državni lasti. Po mnenju organa niso izpolnjenimi pogoji za gradnjo navedenih opornih zidov in stopnišča brez gradbenega dovoljenja. Za gradnjo teh objektov bi tožnik moral gradbeno dovoljenje pridobiti tudi po določbah kasnejše Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost in sedaj veljavne Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje.

Drugostopenjski upravni organ je ob reševanju tožnikove pritožbe odpravil 4. točko izreka in jo nadomestil z novo, da prepovedi iz 158. člena ZGO-1 ne bi nezakonito omejile zemljiškoknjižnih lastnikov, saj tožnik ni lastnik vseh zemljišč obravnavane gradnje. V preostalem delu je pritožbo zavrnil. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in upravnemu organu očita nepravilno uporabo materialnega prava, ker ni upošteval drugega odstavka 16. člena Pravilnika, ki določa, da prvega odstavka tega člena ni mogoče uporabiti, če je izvedena gradnja pomožnega objekta znotraj gradbene parcele investitorja. Meni, da v inšpekcijskem postopku ni mogoče uporabiti 20. člena Pravilnika glede zahtevanih odmikov od parcelne meje, saj naj bi ta zaščita veljala le v civilnem smislu. Glede na veljaven mejnik naj bi izpodbijana odločba neutemeljeno navajala tudi, da je investitor posegel v sosednje zemljišče. Neutemeljeno naj bi bilo tudi sklicevanje na predpise (obe uredbi), ki so bili uveljavljeni po izvedbi del. Zakon o vodah naj bi soglasje predpisoval samo v primeru, da bi poseg vplival na stanje voda, obravnavani poseg pa naj bi povečeval poplavno varnost, o čemer se izpodbijana odločba ni opredelila. Izpodbijana odločitev naj bi bila tudi v neskladju z ZGO-1, saj se sklicuje na 12.1. točko 2. člena, ki se nanaša na primer, ko je bilo gradbeno dovoljenje nujno. Ker pa v obravnavanem primeru soglasje ni bilo potrebno, tudi gradbeno dovoljenje ni bilo nujno. Tožnik meni, da toženka predpisov ni uporabila celovito, temveč da je določbe intrepretirala v njegovo škodo. Sodišču predlaga, naj „izpodbijano odločbo spremeni tako, da bo inšpekcijski postopek ustavljen, oz. podrejeno, da jo razveljavi in vrne v ponovno odločanje pristojnemu upravnemu organu“.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba je utemeljena.

Sodišče glede na tožbene navedbe, da se tožnik sklicuje na svoje pritožbene navedbe, uvodoma poudarja, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo. Tožnik mora zato razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Tako stališče je to sodišče med drugim zavzelo že v zadevah U 2358/2008, U 1476/2007 in I U 36/2011. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu torej ni bilo dolžno opredeliti do navedb, ki jih je tožnik navajal v upravnem postopku, ne pa tudi v tožbi.

Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1).

V skladu s 3. členom ZGO-1 se gradnja ali rekonstrukcija lahko začne na podlagi gradbenega dovoljenja. Brez gradbenega dovoljenja se lahko začne le gradnja enostavnega objekta, ki ni v nasprotju s prostorskim aktom (3.a člen ZGO-1).

Neutemeljen je tožbeni ugovor o nezakonitem sklicevanju na predpise, ki so bili uveljavljeni po izvedbi del. Inšpekcijskih ukrepov namreč ni mogoče izreči, če bi bila gradnja dopustna glede na opredelitev enostavnih objektov s predpisi, uveljavljenimi bodisi v času gradnje, bodisi s predpisi, uveljavljenimi po končani gradnji. To je tudi v skladu s prehodno določbo 10. člena veljavne Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, na katero se tožnik sklicuje. Inšpekcijski ukrepi zaradi nelegalne gradnje pa v obravnavani zadevi niso bili izrečeni, ker bi bila gradnja predmetnih opornih zidov in stopnišča brez gradbenega dovoljenja dovoljena po Pravilniku, po kasneje uveljavljenih uredbah pa ne, temveč zato, ker po presoji upravnega organa ni bila dovoljena ne po Pravilniku, ne po kasnejših uredbah.

Tožnikovo mnenje, da za gradnjo brez gradbenega dovoljenja zadošča izpolnjevanje pogoja gradnje na investitorjevem zemljišču, je napačno. Člen 12 Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost je opredeljeval pogoje, pod katerimi se je objekt štel za enostavnega in ga je bilo torej dopustno graditi brez gradbenega dovoljenja. Pravica graditi na zemljišču, ki jo lastnik zemljišča izkazuje, namreč ni edini pogoj za opredelitev objekta kot enostavnega. Med njimi je tudi pogoj izpolnjevanja vseh pogojev in zahtev, določenih s to uredbo (četrta alineja 12. člena), 6. člen pa zahteva pridobitev soglasij, če leži zemljišče, na katerem naj bi bil zgrajen nezahteven ali enostaven objekt, na varovalnem območju. Enako zahtevo predpisuje tudi tretji odstavek 6. člena veljavne Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje.

Pravilno je sicer tožbeno stališče, da je po 150. členu Zakona o vodah vodno soglasje potrebo samo v primeru, da bi poseg vplival na stanje voda, vendar 1. točka drugega odstavka istega člena opredeljuje, da je tak poseg (vsak) poseg na vodnem ali priobalnem zemljišču. Da v obravnavanem primeru stopnišče ne bi bilo zgrajeno na priobalnem zemljišču oziroma v varovalnem pasu, ki znaša 5 metrov od zgornjega roba brežine Gradaščice, tožnik ne zatrjuje. Ker so po ugotovitvi inšpekcijskega organa (navedeno v izreku izpodbijane odločbe) vsi obravnavani objekti grajeni ob strugi vodotoka, je pravilno tudi stališče upravnega organa, da bi bilo treba po Uredbi o vrstah objektov glede na zahtevnost pridobiti vodno soglasje.

Med strankama pa ni sporno, da je v času gradnje obravnavanih opornih zidov in stopnišča veljal Pravilnik. To pomeni, da ne gre za nelegalno gradnjo, če je bilo obravnavane objekte po tem predpisu dopustno graditi brez gradbenega dovoljenja. Tudi Pravilnik je določal, kateri pogoji morajo biti izpolnjeni za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja. Tako je v 19. členu določal temeljne pogoje za gradnjo enostavnega objekta brez gradbenega dovoljenja, med katerimi je lastninska ali kakšna druga stvarna ali obligacijska pravica, ki omogoča gradnjo na zemljišču, velikost objekta, predpisani odmiki gradnje od sosednjih zemljišč in izpolnjevanje predpisanih lokacijskih pogojev. Če katerikoli izmed teh pogojev ni izpolnjen, gradnja enostavnega objekta brez gradbenega dovoljenja ni mogoča, kar pomeni, da gre v takem primeru po opredelitvi iz 12.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 za nelegalno gradnjo.

Glede na opisano opredelitev pogojev za gradnjo enostavnega objekta brez gradbenega dovoljenja je torej zmotno tožbeno stališče, da v inšpekcijskem postopku sploh ni mogoče uporabiti 20. člena Pravilnika, ki je določal zahteve glede odmika gradnje od sosednjih zemljišč.

Če leži zemljišče, na katerem stoji enostaven objekt, torej objekt, ki izpolnjuje pogoje iz 19. člena Pravilnika, v območju, ki je s posebnimi predpisi opredeljeno kot varovalni pas objekta gospodarske javne infrastrukture ali v območju, ki je s posebnimi predpisi opredeljeno kot varovano območje, mora investitor pred začetkom gradnje takega objekta pridobiti soglasje pristojnega organa oziroma službe (prvi odstavek 16. člena Pravilnika). Inšpekcijski organ je ugotovil, da obravnavane gradnje ležijo v varovanem območju vodotoka in da tožnik za gradnjo ni pridobil ustreznega soglasja.

Po presoji sodišča pa je utemeljen tožnikov ugovor, da bi moral upravni organ v tožnikovem primeru upoštevati 2. točko drugega odstavka 16. člena Pravilnika, po kateri določbe prvega odstavka niso veljale za enostaven objekt, ki je bil zgrajen znotraj gradbene parcele, ki pripada objektu, zgrajenem na podlagi gradbenega dovoljenja, razen če gradbena parcela ni varovana na podlagi predpisov iz 6. in 7. točke prvega odstavka 18. člena istega pravilnika (predpisi o ohranjanju narave in predpisi o varstvu kulturne dediščine).

Upravni organ ni ugotovil, da zemljišča obravnavane gradnje ležijo v območjih, varovanih na podlagi predpisov o ohranjanju narave ali predpisov o varstvu kulturne dediščine. Ker je ugotovil, da je tožnik gradil v času veljavnosti Pravilnika bi, glede na to, da je ugotovil tudi, da je imel tožnik za gradnjo na parc. št. 1997/7, 1997/8 in 3151/2 k. o. ..., izdano gradbeno dovoljenje za gradnjo stanovanjske hiše, moral ugotavljati tudi, ali gre za objekte, ki so zgrajeni znotraj gradbene parcele objekta, ki je bil zgrajen na podlagi gradbenega dovoljenja z dne 9. 5. 2006. Če bi ugotovil, da so, pa bi moral upoštevati drugi odstavek 16. člena Pravilnika.

Na drugačno stališče ne more vplivati okoliščina, da je bilo omenjeno gradbeno dovoljenje za gradnjo stanovanjske hiše v obnovljenem postopku razveljavljeno z odločbo z dne 30. 4. 2008. Kot je bilo že povedano, je bilo v postopku ugotovljeno, da so bili obravnavani objekti zgrajeni v času veljavnosti Pravilnika, torej do 15. 5. 2008, gradbeno dovoljenje pa je bilo razveljavljeno z odločbo z dne 30. 4. 2008, ki je postala pravnomočna 2. 4. 2009. V času gradnje je torej lahko šlo za gradnjo na gradbeni parceli objekta, zgrajenega na podlagi gradbenega dovoljenja, in s tem za okoliščine iz drugega odstavka 16. člena Pravilnika, ki pa jih inšpekcijski organ zaradi napačne uporabe prava ni ugotavljal. Izpodbijana odločitev bi bila sicer kljub temu lahko pravilna, če obravnavani objekti ne bi izpolnjevali kakšnega izmed pogojev, določenih v 19. členu Pravilnika, med katerimi so, kot je bilo tudi že povedano, predpisani odmiki gradnje od sosednjih parcel. Inšpekcijski organ je ugotovil, da obravnavana gradnja ne izpolnjuje odmikov, predpisanih z 20. členom Pravilnika, vendar tudi ta ugotovitev temelji na napačni uporabi materialnega prava.

Navedeni člen namreč določa, da morajo biti objekti od meje sosednjih zemljišč oddaljeni toliko, kot je to predpisano z izvedbenim prostorskim aktom oziroma morajo biti postavljene na mejo, če tako določa izvedbeni prostorski akt; le če prostorski akt ne določa odmikov od meje sosednjih zemljišč, morajo biti meje sosednjih zemljišč od ograje oddaljene najmanj 0,5 m (prva alineja 2. točke 20. člena) oziroma 1,5 m za druge enostavne objekte (četrta alineja 1. točke 20. člena).

Upravni organ ni pravilno uporabil navedenih določb 20. člena Pravilnika, saj je upošteval odmike od parcelnih mej s sosednjimi zemljišču, ki jih predpisuje Pravilnik, ne da bi ugotovil, da teh odmikov izvedbeni prostorski akt ne predpisuje.

Ugotovitev, da obravnavana gradnja po Pravilniku v času gradnje ni izpolnjevala pogojev za gradnjo brez gradbenega dovoljenja, bi bila torej pravilna iz tega razloga le, če bi bilo hkrati ugotovljeno, da prostorski akt odmikov ne določa. V tem primeru na drugačno odločitev ne bi mogla vplivati niti morebitna napačna ugotovitev, da tožnik z gradnjo stopnišča ni posegel na zemljišče s parc. št. 2189 k. o. ... Za ugotovitev, da pogoji za gradnjo stopnišča brez gradbenega dovoljenja niso bili izpolnjeni, bi namreč zadoščalo že, da je zgrajeno ob meji brez soglasja lastnika zemljišča s parc. št. 2189 k. o. ...

Glede na navedeno je sodišče zaradi nepravilne razlage materialnega prava (posledično je bilo nepopolno ugotovljeno tudi dejansko stanje) tožbi ugodilo tako, da je izpodbijano odločitev (prvostopenjsko odločbo in drugostopenjsko odločbo v delu, v katerem spreminja prvostopenjsko odločbo) odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) ter zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena).

Sodišče v tej zadevi ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, ker za to niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1. Podatki postopka namreč tega ne omogočajo, tožnik težko popravljive škode niti ne zatrjuje, narava stvari v danih okoliščinah konkretnega primera pa tudi ne zahteva odločanja sodišča o inšpekcijskih ukrepih zaradi nelegalne gradnje.