Jedro

Ukrep iz 38. člena ZOUTPI ni pogojen s krivdo imetnika dovoljenja, in sicer z namenom, da bi v prihodnje zagotovil uresničevanje zastavljenega cilja prepovedi prodaje tobaka in tobačnih izdelkov mladoletnikom, ki je v preprečitvi začetka in nadaljevanja kajenja med otroki, mladostniki in mladimi odraslimi. V postopku izreka inšpekcijskega ukrepa se imetnik dovoljenja ne more razbremeniti s tem, da je svojim zaposlenim dal vsa potrebna navodila, kot to velja za prekrškovni postopek. V razmerju do tistega, ki daje dovoljenje, je namreč on tisti, ki mora zagotoviti, da bo prodaja tobačnih izdelkov potekala skladno z zakonom.

Izrek

I.Tožba se zavrne.

II.Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1.Z izpodbijano odločbo je toženka tožnici v poslovni enoti ..., začasno prepovedala prodajo tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov (1. točka izreka). Odločila je, da prepoved traja šest mesecev od dneva vročitve odločbe (2. točka izreka) in ugotovila, da v postopku niso nastali posebni stroški (3. točka izreka).

2.Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je toženka prejela obvestilo Tržnega inšpektorata Republike Slovenije, da je bila tožnici in njeni odgovorni osebi izdana odločba o prekršku, ker je odgovorna oseba tožnice prodala tobačni izdelek osebi, mlajši od 18 let. Okrajno sodišče v Mariboru je odločbo o prekršku, v delu, ki se nanaša na tožnico, spremenilo tako, da je postopek zaradi prekrška po 23. točki prvega odstavka 42. člena Zakona o omejevanju uporabe tobačnih in povezanih izdelkov (v nadaljevanju ZOUTPI) ustavilo, zoper odgovorno osebo pa je odločbo o prekršku potrdilo. Ker je bilo s pravnomočno sodbo ugotovljeno, da je bila v poslovnem prostoru storjena kršitev, je toženka zavzela stališče, da to zadostuje za izrek ukrepa začasne prepovedi prodaje tobaka, tobačnih in povezanih izdelkov po prvem odstavku 38. člena ZOUTPI.

3.Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja. Izpostavlja, da je bil prekrškovni postopek zoper njo pravnomočno ustavljen, zoper odgovorno osebo pa je bila kršitev pravnomočno ugotovljena. V taki situaciji dometa 38. člena ZOUTPI ni mogoče razširiti na situacijo, ko so bile kršitve 30. člena ZOUTPI sicer storjene v poslovnem prostoru poslovnega subjekta, vendar ne z njegove strani, temveč s strani odgovorne osebe, saj je s tem kršeno načelo sorazmernosti v povezavi s svobodno gospodarsko pobudo, varovano s 74. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Razlaga 38. člena ZOUTPI, kot jo je sprejela toženka, pomeni nedopustno omejitev svobodne gospodarske pobude, saj temelji na objektivni odgovornosti za prekršek, ki je prekrškovno pravo ne pozna. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Zahteva tudi vrnitev stroškov postopka.

4.Toženka se v odgovoru na tožbo v bistvenem sklicuje na razloge, navedene v izpodbijani odločbi. Poudarja, da ni pogoj za izrek ukrepa, da bi moral biti nosilec dovoljenja za prodajo tobačnih izdelkov spoznan za odgovornega za kršitev, ampak da je kršitev pravnomočno ugotovljena. Trdi, da je zakonodajalec s sprejemom ZOUTPI med drugim zasledoval cilj doslednega sankcioniranja kršitev predpisov. Drugačna interpretacija bi omogočala, da bi se kljub ugotovljeni kršitvi v poslovnem prostoru še naprej prodajali tobačni izdelki. To ne bi bilo v skladu z namenom ZOUTPI, saj bi onemogočilo temeljni cilj uvedbe dovoljenj, ki je v zmanjšanju kršitev na področju prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom. Opozarja tudi na z Ustavo zagotovljeno pravico do zdravega življenjskega okolja in navaja negativne učinke kajenja, ki jih država tudi s sprejetjem ZOUTPI preprečuje in omejuje. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

5.V vlogi z dne 21. 5. 2025 je tožnica postavila podredni tožbeni zahtevek, in sicer zaradi poteka veljavnosti prepovedi, izrečene z izpodbijano odločbo, zahteva, da sodišče ugotovi njeno nezakonitost. Toženka je temu nasprotovala in se pri tem sklicevala na prekluzivni rok za vložitev tožbe.

Glede podrednega tožbenega zahtevka

6.Ker je toženka nasprotovala postavitvi podrednega tožbenega zahtevka in predlagala zavrženje ugotovitvene tožbe kot prepozne oziroma izpodbojne tožbe zaradi pomanjkanja pravnega interesa, sodišče uvodoma pojasnjuje, da sprememba tožbe oziroma njena dopolnitev s postavitvijo ugotovitvenega tožbenega zahtevka po sodni praksi1 ne pomeni vložitve nove tožbe, v zvezi s katero bi sodišče lahko ugotavljalo njeno pravočasnost. Gre le za tožnikovo dopolnitev opredelitve tožbene zahteve glede na učinek, ki ga s tožbo želi doseči. Tožbeni predlog je sicer ena izmed sestavin tožbe, vendar njegova sprememba oziroma dopolnitev med postopkom še ne pomeni, da je vložena nova tožba.

7.Določba 33. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) opredeljuje različne tožbene oblike, na tožniku pa je, da jih izbere in uporabi v upravnem sporu skladno s svojo voljo ter glede na učinke, ki jih želi doseči (30. člen ZUS-1). Tožnik lahko ves čas do odločitve sodišča prve stopnje svojo tožbeno zahtevo spremeni in prilagodi morebitnim drugačnim okoliščinam, če s tem ne zahteva nekaj več od tistega, kar je v tožbi že zahteval in ne poseže v dele upravne odločbe, ki so že postali pravnomočni, ker s tožbo niso bili izpodbijani.2

8.Glede na navedeno je sodišče štelo, da tožnica z vlogo z dne 21. 5. 2025 ni vložila nove tožbe niti je ni razširila, ampak je zgolj spremenila oziroma prilagodila svojo zahtevo, ker je potekel rok, do katerega je učinkovala izpodbijana odločba. Nadalje je presodilo, da tožnica tudi po preteku 6-mesečnega obdobja, za katerega ji je bila z izpodbijano odločbo prepovedana prodaja tobačnih izdelkov v eni od poslovalnic, izkazuje pravni interes za ugotovitveno tožbo.3 Zato je sodišče tožbo obravnavalo po vsebini in se v nadaljevanju opredelilo do bistvenih tožbenih ugovorov.

K I. točki izreka

9.Tožba ni utemeljena.

10.Prvi odstavek 38. člena ZOUTPI določa, da ministrstvo poslovnemu subjektu začasno prepove prodajo tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov, če so bile v poslovnem prostoru, za katerega mu je bilo izdano dovoljenje, s pravnomočno odločbo ugotovljene kršitve določb 29. ali 30. člena tega zakona. V tej zadevi relevantna, tj. kršena določba prvega odstavka 30. člena ZOUTPI določa, da je prepovedana prodaja tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov osebam, mlajšim od 18 let. Po drugem odstavku 38. člena ZOUTPI začasna prepoved prodaje traja šest mesecev.

11.Iz izpodbijane odločbe in sodbe Okrajnega sodišča v Mariboru ZSV 177/2020 z dne 7. 4. 2022, na katero se odločba sklicuje, izhaja, kar med strankama niti ni sporno, da je bil postopek za prekršek po 23. točki prvega odstavka 42. člena ZOUTPI4 zoper tožnico pravnomočno ustavljen. Odgovorna oseba pa je bila spoznana za odgovorno prekrška, storjenega s tem, ko je 30. 8. 2022 ob 10.20 uri v prodajalni ..., za račun, v korist in s sredstvi pravne osebe mladoletni osebi prodala tobačni izdelek. Za prekršek ji je bil izrečen opomin. V razlogih sodbe je sodišče ugotovilo, da je prodajalka sicer preverila osebni dokument mladoletne osebe, vendar je spregledala pravi datum njenega rojstva. Mislila je, da je na dokumentu zapisana letnica 2004, namesto 2007. Glede odgovornosti tožnice pa je sodišče ugotovilo, da ni opustila dolžnega nadzorstva oziroma da je izpolnila dolžnost seznanitve zaposlenih. Zato se je na podlagi druge alineje tretjega odstavka 14. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1)5 razbremenila odgovornosti za prekršek.

12.Med strankama je sporna razlaga prvega odstavka 38. člena ZOUTPI. Toženka trdi, da se začasna prepoved prodaje izreče, če je s pravnomočno sodbo ugotovljeno, da je bila v poslovnem prostoru storjena kršitev in da ni treba, da je imetnik dovoljenja za prodajo tobačnih izdelkov (konkretno tožnica) spoznan za odgovornega po pravilih prekrškovnega prava. Tožnica nasprotno meni, da se imetniku dovoljenja začasna prepoved lahko izreče le, če je bilo s pravnomočno odločbo ugotovljeno, da je prepoved kršil imetnik dovoljenja sam oziroma, da je za kršitev odgovoren, ker se ni razbremenil odgovornosti skladno zgoraj omenjenim 14. členom ZP-1.

13.Sodišče pritrjuje razlagi toženke, ki jo potrjuje tudi jezikovna metoda razlage zakonskega besedila. Zakon namreč jasno določa, da se imetniku dovoljenja začasno prepove prodajo tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov, če so bile v poslovnem prostoru, za katerega mu je bilo izdano dovoljenje, s pravnomočno odločbo ugotovljene kršitve. Enako izhaja iz obrazložitve Predloga zakona o omejevanju uporabe tobačnih izdelkov, kjer je izrecno pojasnjeno, da pristojni organ odvzame dovoljenje imetniku, ko je ta ali njegova odgovorna oseba s pravnomočno odločbo sankcionirana zaradi kršitev iz 29. ali 30. člena zakona.6 Če bi torej zakonodajalec želel, da se sankcija izreče v primeru, da je bilo s pravnomočno odločbo ugotovljeno, da je kršitev storil imetnik dovoljenja, bi tako tudi določil.

14.Takšno razlago potrjujeta tudi namenska in sistemska razlaga. Dovoljenje za prodajo tobaka, tobačnih in povezanih izdelkov namreč lahko pridobi vsak samostojni podjetnik posameznik oziroma pravna oseba, ki prodaja tovrstne izdelke v poslovnem prostoru. Po pojasnilu zakonodajalca so bila tovrstna dovoljenja uvedena zaradi učinkovitejšega nadzora nad maloprodajnim trgom ter zmanjšanja kršitev relevantne zakonodaje. Gre za močan mehanizem izvrševanja zakonodaje za zmanjševanje dostopnosti tobačnih izdelkov mladoletnim in za zmanjšanje kršitev prepovedi oglaševanja.7 Mehanizem nadzora pa se ne uresniči že s samo izdajo dovoljenja za prodajo, saj za njegovo pridobitev niso predpisani nobeni pogoji niti omejitve, ampak z možnostjo njegovega odvzema. Po 33. in 34. členu ZOUTPI ter Pravilniku o dovoljenjih za prodajo tobaka, tobačnih in povezanih izdelkov oseba, ki želi prodajati tobačne izdelke, zgolj izpolni obrazec, v katerem navede svojo firmo in naslov poslovnega prostora. Po pridobitvi dovoljenja tobačne izdelke lahko prodaja, s tem, da jih ne sme prodajati osebam, mlajšim od 18 let. V fazi izdaje torej dovoljenje ni mehanizem, ki bi kakor koli vplival na zmanjševanje dostopnosti tobačnih izdelkov.

15.Mehanizem nadzora izvrševanja zakonodaje za zmanjševanje dostopnosti nastopi, ko se prodajalcu, ker ni zagotovil spoštovanja zakonske prepovedi prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom, njihova prodaja začasno prepove, kar v bistvu po vsebini pomeni začasen odvzem dovoljenja. Z namenom doseči zasledovani cilj sledi zaostritev,saj imetnik dovoljenja z lastnimi ukrepi spoštovanja zakonske zapovedi ni zagotovil. Zato se imetniku dovoljenja za poslovni prostor, kjer je prišlo do prodaje mladoletniku, izreče upravna sankcija.8 Ta zagotavlja, da imetnik dovoljenja za prodajo mladoletniku tobačnih in z njimi povezanih izdelkov ne bo prodal, ker jih sploh ne sme prodajati. S tem je zakonodajalec poudaril resnost (ponavljanja) kršitve predpisa in potrebo po tem, da se zapovedano spoštuje, ne glede na to, ali je imetniku dovoljenja mogoče očitati krivdo, kot ta pojem razume kaznovalno pravo. Zato je neutemeljeno tožničino sklicevanje na 13. oziroma 14. člen ZP-1 in sodbo Vrhovnega sodišča IV Ips 16/2016 z dne 17. 5. 2016. Ukrep iz 38. člena ZOUTPI torej ni pogojen s krivdo imetnika dovoljenja, in sicer z namenom, da bi v prihodnje zagotovil uresničevanje zastavljenega cilja prepovedi prodaje tobaka in tobačnih izdelkov mladoletnikom, ki je v preprečitvi začetka in nadaljevanja kajenja med otroki, mladostniki in mladimi odraslimi. V postopku izreka inšpekcijskega ukrepa se tako imetnik dovoljenja ne more razbremeniti s tem, da je svojim zaposlenim dal vsa potrebna navodila, kot to velja za prekrškovni postopek. V razmerju do tistega, ki daje dovoljenje, je namreč on tisti, ki mora zagotoviti, da bo prodaja tobačnih izdelkov potekala skladno z zakonom. Zaradi strogosti ukrepa je utemeljeno pričakovati, da bo imetnik dovoljenja svojim zaposlenim pogosteje predstavljal navodila za prepoznavanje mladoletnih oseb, preverjal izvrševanje navodil s strani zaposlenih, skrbel, da se bo z njimi seznanil vsak nov delavec, jih seznanjal z resnostjo posledic kršitve, ipd. Posledično bodo vsi, vključno s kršiteljem, skrbneje izvrševali navodila in bolj pozorno spremljali, ali tobačne izdelke kupuje mladoletna oseba.

16.Po presoji sodišča takšna razlaga zakona ne posega nedopustno v tožničino pravico do svobodne gospodarske pobude.

17.Ustavno sodišče9 je večkrat poudarilo, da svobodna gospodarska pobuda ne pomeni, da je lahko ravnanje tako pri ustanavljanju gospodarskih subjektov kot pri opravljanju gospodarske dejavnosti povsem svobodno. Zakonodajalec ima na podlagi slednje ustavne določbe pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave tudi, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti. Ker tako vzpostavlja ekonomsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, ki jo šteje kot najprimernejšo za doseganje splošne družbene blaginje, ima pri tem široko polje proste presoje. Zakonodajalec lahko ne le predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude skladno z drugim odstavkom 15. člena Ustave, ampak lahko določene oblike podjetništva tudi omeji skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Če je za to izkazana javna korist (varstvo zdravja ali življenja ljudi, varstvo narave, varstvo potrošnikov, zaposlenih ipd.), lahko določi posebne subjektivne in/ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje, ki pomenijo omejitev svobodne gospodarske pobude. Temelj za to mu daje Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena, ki izrecno prepoveduje opravljanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.

18.Zato je treba po presoji Ustavnega sodišča v vsakem primeru upoštevati, da Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena ne dopušča le možnosti zakonskega urejanja, ampak s prepovedjo opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo zakonodajalcu nalaga, naj oblikuje gospodarsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, in ga pooblašča za sprejetje ukrepov, s katerimi bo lahko zagotovil uresničitev ciljev te politike. Prav s tem je zakonodajalcu prepuščeno široko polje proste presoje pri vrsti ukrepov gospodarske politike, ki jih šteje za potrebne, pri čemer je tudi sam zavezan z ustavno prepovedjo, da ne sme dopustiti opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.10

19.Glede na to je sodišče presojalo, ali za zakonsko ureditev, na kateri temelji izpodbijana odločba, obstaja javna korist. Ker se tožnica v tožbi izrecno strinja, da je ukrep iz 38. člena ZOUTPI v načelu primeren in potreben, je treba nadalje še presoditi, ali je tudi skladen z načelom sorazmernosti v ožjem smislu, v okviru katerega sodišče tehta, ali je teža posledic omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki so zaradi te omejitve nastale.

1.Iz predloga zakona izhaja, da je cilj predlaganih ukrepov med drugim preprečevati začetek in nadaljevanje kajenja med otroki, mladostniki in mladimi odraslimi, ko slednji v tej življenjski dobi še niso do te mere dojemljivi za zdravstvena opozorila. S tem je več možnosti, da tudi kot odrasli ne bodo kadili, saj kajenje zasvoji. Pojasnjeno je, da velika dostopnost tobačnih in povezanih izdelkov vodi v njihovo večjo porabo. Mladostnikovo zaznavanje, da so tobačni izdelki lahko dostopni, je eden pomembnejših napovedovalcev eksperimentiranja s tobačnimi izdelki in s tem tudi poznejšega kajenja. Ukrepi za zmanjševanje dostopnosti tobačnih in povezanih izdelkov iz komercialnih virov mladostnikom prinašajo pomembno sporočilo o tem, da ti izdelki niso kot drugi običajni potrošniški izdelki ter zato prispevajo k denormalizaciji tobačnih izdelkov in kajenja. Učinkovita omejitev dostopa do tobačnih in povezanih izdelkov preprečuje razvoj zasvojenosti z nikotinom, zmanjša obseg kajenja med mladostniki in omeji število priložnosti za pridobitev tobačnih izdelkov.

Sodišče glede na navedeno sodi, da je javna korist za ukrep, ki omejuje prodajo tobačnih izdelkov, podana.

2.Glede sorazmernosti pa sodišče sodi, da je (začasno) prepoved prodaje cigaret glede na njihovo škodljivost samo po sebi mogoče šteti za ukrep, ki koristi zdravju posameznika. Poleg tega je omejevanje nakupa mladoletnim osebam usmerjeno v preprečitev začetka kajenja, kar je, glede na razvoj odvisnosti, še posebej koristno. Nadalje je treba upoštevati, da gre v primeru spornega ukrepa iz prvega v povezi z drugim odstavkom 38. člena ZOUTPI za začasen ukrep in da se torej tožnici prodaje tobačnih izdelkov ne prepoveduje trajno. Po izteku šestih mesecev, za katerega tožnica ne trdi, da bi pomenilo nerazumno dolgo obdobje, tožnica lahko ponovno prodaja cigarete in druge tobačne ter z njimi povezane izdelke. Prepoved se nanaša zgolj na ozek segment izdelkov, pri čemer je splošno znano dejstvo, da tožnica na svojih bencinskih servisih prodaja predvsem gorivo (pa tudi druge izdelke poleg tobačnih). Tožnica v tej smeri sicer ni podala nobenih navedb, vendar prodaja tobaka in tobačnih izdelkov po presoji sodišča predstavlja manjši del njenih prihodkov. Ker se dovoljenje za prodajo tobačnih izdelkov izdaja za posamezen poslovni prostor, pa se ukrep nenazadnje nanaša le na konkretni poslovni prostor (kar izhaja iz izreka izpodbijane odločbe) in ne na vse poslovne prostore istega imetnika dovoljenja, konkretno na vse tožničine bencinske servise. To vse pa so okoliščine, ki sodišče utrjujejo v presoji, da je teža izrečenega ukrepa sorazmerna glede na zasledovani cilj (zdravje mladostnikov, preprečitev začetka kajenja), saj gre za začasen in zelo omejen ukrep, ki bistveno ne posega v tožničino poslovanje (v vseh poslovalnicah, glede preostalih izdelkov, ki jih prodaja na bencinskih servisih).

3.Glede na navedeno je sodišče presodilo, da izpodbijana odločba in zakonska ureditev, na kateri odločba temelji, ne posegata prekomerno v pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Ker so tudi ostali tožbeni ugovori neutemeljeni, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS‑1 zavrnilo.

4.Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba, med strankama ni sporno, stranki pa v svojih vlogah tudi nista predlagali izvedbe nobenih dokazov (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

5.Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

-------------------------------

1.Tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 139/2022 z dne 24. 5. 2023.

2.Sklepa Vrhovnega sodišča I Up 115/2022 z dne 7. 12. 2022 in I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016.

3.Prim. Sodbo in sklep Upravnega sodišča IV U 168/2020-26 z dne 13. 2. 2024.

4.Po katerem se z globo od 4.000 do 33.000 eurov kaznuje za prekršek pravna oseba, če prodaja tobak, tobačne izdelke in povezane izdelke osebam, mlajšim od 18 let, ali če prepovedi prodaje v predpisani velikosti ne objavi na vidnem mestu ali če prodaja tobačne izdelke oseba, mlajša od 18 let (prvi in drugi odstavek 30. člena ZOUTPI).

5.Ta določa, da ne glede na določbi prejšnjih odstavkov tega člena pravna oseba ni odgovorna za prekršek, če dokaže, da je bil prekršek storjen z zavestnim kršenjem pogodbe, na podlagi katere storilec opravlja delo ali storitev za pravno osebo, ali s kršenjem navodil ali pravil pravne osebe, ki je v okviru dolžnega nadzorstva pravočasno izvedla vse ukrepe, potrebne za preprečitev prekrška.

6.Glej Predlog zakona o omejevanju uporabe tobačnih in povezanih izdelkov, EVA 2013-2711-0020, stran 67.

7.Glej oceno stanja in razloge za sprejetje predloga Zakona o omejevanju porabe tobačnih in povezanih izdelkov, EVA 2013-2711-0020 z dne 1. 12. 2016. Med cilji in načeli ter poglavitnimi rešitvami je navedeno, da skladno s predlogom Resolucije nacionalnega plana zdravstvenega varstva od 2016 do 2025 želimo do leta 2025 zmanjšati potrošnjo tobačnih izdelkov za 30 % kar je tudi cilj globalne strategije Svetovne zdravstvene organizacije za preprečevanje kroničnih nalezljivih bolezni. Sledimo zgledu držav, ki stremijo k družbi brez tobaka v katerih je delež kadilcev pod 5 %.

8.Prim. četrti in peti odstavek 38. člena ZOUTPI, ki stopnjujeta ukrepe v primeru ponavljanja kršitev.

9.Odločba Ustavnega sodišča U-I-446/20, U-I-455/20, U-I-467/20 z dne 15. 4. 2021.

10.Prav tam. Glej tudi odločbo U-I-73/12 z dne 6. 3. 2014, 8. in 9. točka obrazložitve.

11.Glej Predlog Zakona o omejevanju uporabe tobačnih in povezanih izdelkov, EVA: 2013-2711-0020.