Jedro

Iz določb ZUS-1 je jasno, da obnova postopka ni predvidena zaradi kasneje sprejetih pravnih stališč SEU.

Pravo Evropske unije od nacionalnega sodišča ne zahteva, da dovoli uporabo pravnega sredstva zoper pravnomočno sodno odločbo v nasprotju z nacionalnimi postopkovnimi pravili, da bi s tem omogočilo odpravo kršitev prava Evropske unije.

Zahteva po varstvu pravnomočnosti je utemeljena tudi v sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice glede razlage Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin,

kar velja tudi v okviru prava Evropske unije

in potrjuje tudi praksa SEU.

Izrek

I.Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II.Tožeča stranka je dolžna v roku 15 dni od vročitve tega sklepa toženi stranki povrniti stroške tega postopka v višini 466,65 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

Obrazložitev

1.Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju sodišče prve stopnje) je z izpodbijanim sklepom na podlagi prvega odstavka 100. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot nedopusten zavrglo tožničin predlog za obnovo postopka, ki je bil pravnomočno končan s sodbo tega sodišča I U 1168/2019-27 z dne 22. 11. 2022.

2.V obrazložitvi je navedlo, da tožnica svoj predlog za obnovo postopka opira na 1. točko prvega odstavka 96. člena ZUS-1. Novo dejstvo naj bi predstavljala sodba Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) C-715/23 z dne 10. 7. 2025, po kateri je lekarniška koncesija gospodarska koncesija, ki jo je treba presojati po Direktivi 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (v nadaljevanju Direktiva 2014/23/EU) ter ki je podrejena načelom iz 49. in 56. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU). To po prepričanju tožnice pomeni, da pogojevanje dostopa do izvajanja teh storitev brez utemeljitve razlogov v splošnem interesu in spoštovanja načela sorazmernosti ni v skladu s pravom Evropske unije. Upravno sodišče pa naj bi v sodbi z dne 22. 11. 2022 štelo, da tožnica želi opravljati negospodarske storitve, ki so v diskreciji toženke.

3.Sodišče prve stopnje je poudarilo, da je tožnica že med postopkom uveljavljala, da je lekarniška dejavnost gospodarska dejavnost in da naj bi bila podana kršitev 49. člena PDEU. Ker opredelitev lekarniške dejavnosti kot gospodarske ali negospodarske ne pomeni dejstva, temveč pravno presojo, zatrjevani obnovitveni razlog že iz tega razloga ni izkazan. Tudi če bi navedena opredelitev pomenila dejstvo, pa to ne bi bilo novo, saj se je do tega vprašanja že opredelilo v sodbi ob obravnavi tožbenih ugovorov. Poleg tega je dodalo, da tožnica zatrjuje neskladnost nacionalne ureditve, po kateri se lekarniška dejavnost opravlja v javnih zavodih in na podlagi koncesije, s pravom EU, kar po 96. členu ZUS-1 ne predstavlja razloga za obnovo postopka. Zavrnilo je tudi njen argument, da bi bilo treba obnovo postopka dopustiti na podlagi 3. a člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava).

4.Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. V njej v bistvenem navaja, naj Vrhovno sodišče sodbo SEU C-715/23 z dne 10. 7. 2025 uporabi kot nov pravni element. Opozarja, da ta predstavlja obvezno razlago prava Evropske unije z učinkom ex tunc , ki drugače razrešuje odločilno predhodno pravno vprašanje prvotnega spora - gospodarsko naravo lekarniške dejavnosti, in da je zavrženje njenega predloga po 100. členu ZUS-1 oprto na zmotno uvrstitev te sodbe pod obnovitveni razlog iz 1. točke prvega odstavka 96. člena ZUS-1. Prepričana je, da naknadna sodba SEU, ki drugače razreši odločilno predhodno pravno vprašanje, upravičuje vsebinsko obnovo in da predlog za obnovo postopka ne sme biti zavržen le zato, ker je bila sodba izdana po pravnomočnosti ali v drugi zadevi. Po njenem mnenju je treba nacionalna procesna pravila uporabiti v skladu s pravom Evropske unije, tako da ne izničijo polnega učinka obvezne razlage iz sodbe SEU C-715/23 z dne 10. 7. 2025 in da ne preprečijo vsebinskega obnovitvenega preizkusa.

Dodaja, da v času izdaje sodbe, s katero je bil končan postopek, glede katerega je predlagala obnovo, predhodno pravno vprašanje ni bilo rešeno v skladu z obvezno razlago iz navedene sodbe SEU, zato obstaja obnovitveni razlog - obvezna razlaga prava Evropske unije z učinkom ex tunc . Opozarja na stališča, ki iz te sodbe SEU izhajajo, in predlaga postavitev predhodnih vprašanj SEU.

5.Na podlagi navedenih stališč pritožnica Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da dovoli obnovo postopka, oziroma podrejeno, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

6.Toženka v odgovoru na pritožbo Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo kot neutemeljeno zavrne. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

K I. točki izreka

Pritožba ni utemeljena.

Pritožnica sicer kot pritožbeni razlog uveljavlja, da je sodišče prve stopnje zmotno uporabilo materialno pravo. Vendar je očitno, da gre za zatrjevanje kršitev določb postopka v upravnem sporu (1. točka prvega odstavka 75. člena ZUS-1), saj v zvezi s tem navaja, da naj bi sodišče prve stopnje kršilo pravila ZUS-1, ki je procesni zakon.

Stranka mora biti v upravnem sporu v postopku z izrednim pravnim zastopana po odvetniku ali drugem pooblaščencu, ki ima opravljen pravniški državni izpit (drugi odstavek 22. člena ZUS-1). Svoj predlog za obnovo postopka mora ustrezno oblikovati in v njem navesti tudi ustrezno pravno kvalificirani obnovitveni razlog ter okoliščine, iz katerih izhaja, da je bil predlog vložen v zakonitem roku ter vse navedeno podpreti z dokazi (99. člena ZUS-1).

O ustavni skladnosti take zakonske zahteve ni dvoma.

Obnova postopka je izredno pravno sredstvo in torej pomeni poseg v pravnomočnost sodne odločbe kot element pravnega varstva. Zato je utemeljeno restriktivno tolmačenje dopustnosti predloga za obnovo in strožje obravnavanje vsebine obnovitvene vloge.

Pritožnica je svoj predlog za obnovo v postopku pred sodiščem prve stopnje izrecno utemeljila na 1. točki prvega odstavka 96. člena ZUS-1, ga tudi po vsebini argumentirala kot takega ter se sklicevala na nova dejstva in dokaze, ki jih brez svoje krivde ni mogla uveljaviti tekom upravnega spora.

Glede na navedeno je pritožbeno uveljavljanje, da je sodišče prve stopnje napačno pravno kvalificiralo navedeni predlog v nasprotju z lastnimi navedbami pritožnice (venire contra factum proprium). Katero kršitev pravil postopka je storilo sodišče prve stopnje s tem, ko je njen predlog obravnavalo skladno s pravno kvalifikacijo, ki ga je podala sama, pritožnica ne pojasni. Zato sodišču prve stopnje ni mogoče očitati, da je pri presoji izhajalo iz s strani pritožnice podane pravne kvalifikacije tega predloga.

V pritožbi pritožnica uveljavlja tudi, da je taka ureditev obnove postopke, kot jo določa ZUS-1, v neskladju s pravom Evropske unije. Pritožnica po vsebini utemeljuje, da iz prava Evropske unije izhaja zahteva, da bi moral ZUS-1 vsebovati (sui generis) obnovitveni razlog, ki bi omogočal obnovo postopka zaradi novega pravnega stališča, ki izhaja iz sodbe SEU.

Skladno s 158. členom Ustave je pravna razmerja urejena s pravnomočno odločbo državnega organa mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom. Zato tudi izrednega pravnega sredstva obnove postopka ni dopustno širiti z uporabo analogije na podlagi sklepanja o pravni praznini, za kar se zavzema pritožnica. Iz določb ZUS-1 je jasno, da obnova postopka ni predvidena zaradi kasneje sprejetih pravnih stališč SEU, vprašanje pa ostaja, ali je taka zakonska ureditev v neskladju z zahtevami prava Evropske unije.

Tako stališče pritožnice je zmotno. Kot je Vrhovno sodišče že pojasnilo v sklepu I Up 157/2014 z dne 24. 4. 2014, pravo Evropske unije od nacionalnega sodišča ne zahteva, da dovoli uporabo pravnega sredstva zoper pravnomočno sodno odločbo v nasprotju z nacionalnimi postopkovnimi pravili, da bi s tem omogočilo odpravo kršitev prava Evropske unije.

Zahteva po varstvu pravnomočnosti je utemeljena tudi v sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice glede razlage Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin,

kar velja tudi v okviru prava Evropske unije

in potrjuje tudi praksa SEU.

V zvezi s tem si pritožnica povsem napačno razlaga sodbo SEU v zadevi C 69/14, Târșia,

z dne 6. 10. 2015, na katero se sklicuje v svoji pritožbi.

V navedeni zadevi je sicer SEU res odločilo, da je treba na podlagi načela enakovrednosti enako obravnavati zahtevke, ki temeljijo na kršitvi nacionalnega prava, in zahtevke, ki temeljijo na kršitvi prava Evropske unije (34. točka obrazložitve). Vendar pa je ob tem ponovno poudarilo, da iz prava Evropske unije ne izhaja zahteva po izrednem pravnem sredstvu zoper pravnomočno sodno odločbo, tudi če se izkaže, da ta odločba ni v skladu z razlago prava Evropske unije, ki jo je podalo SEU po tem, ko je navedena odločba postala pravnomočna (35. točka obrazložitve). Le če po nacionalnem pravu že obstoji izredno pravno sredstvo, ki omogoča spremembo odločbe zaradi spremembe pravnih stališč, potem je treba, skladno z načelom enakovrednosti, s tem izrednim pravnim sredstvom omogočiti tudi vsebinsko presojo in morebitno spremembo pravnomočne sodne odločbe v primeru spremembe stališč prava Evropske unije - ne zahteva pa se, da se v ta namen v nacionalnem pravnem redu ustanovi novo ali posebno pravno sredstvo.

Navedeno velja tudi za obnovo sodnega postopka, kar je SEU obravnavalo v zadevi C-620/17, Hochtief Solutions AG Magyarországi Fióktelepe proti Fővárosi Törvényszék,

z dne 29. 7. 2019.

Ob ponovnem poudarku, da pravo Evropske unije ne terja oblikovanja novih izrednih pravnih sredstev zato, da bi se upoštevala razlaga tega prava s strani SEU (55. in 56. točka obrazložitve), je izpostavilo vprašanje, ali madžarsko pravo omogoča obnovo postopka pravnomočne odločbe zaradi pravnega stališča iz sodbe nacionalnega sodišča.

Le če je temu tako, bi morala biti enaka možnost obnove postopka v skladu z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti v enakih okoliščinah zagotovljena tudi za uskladitev s pravom Evropske unije, kakor ga je razlagalo s prejšnjo sodbo SEU (65. točka obrazložitve). Iz navedenega tako jasno izhaja, da v nacionalni ureditvi, v kateri obnova sodnega postopka ni mogoča iz razloga upoštevanja pravnih stališč iz sodb sodišč države članice (npr. vrhovnega sodišča, ustavnega sodišča), to ni zahtevano niti za primer stališč iz sodbe SEU, ki bi bila v navedeni zadevi lahko upoštevna.

V zvezi z vprašanji prava Evropske unije, ki so za zadevo relevantna, gre torej za v sodni praksi SEU že razrešena vprašanja (acte éclairé), česar ne spremeni dejstvo, da se pritožnica nanjo sklicuje ob zmotni razlagi v njej podanih stališč.

Zato Vrhovno sodišče ni sledilo predlogu za postavitev vprašanj za predhodno odločanje SEU, ki jih pritožnica gradi na stališču, da bi moralo sodišče prve stopnje na podlagi prava Evropske unije obnovo postopka v obravnavani zadevi vseeno dopustiti, čeprav po nacionalnem pravu obnova postopka zaradi spremembe pravnih stališč ni dopustna.

V ureditvi obnove postopka po ZUS-1 ni obnovitvenega razloga, ki bi omogočal obnovo postopka zaradi kasneje sprejetih pravnih stališč v odločbah nacionalnih sodišč. To ni niti 1. točka prvega odstavka 96. člena, ki jo je navajala pritožnica v svojem predlogu za obnovo postopka, pa tudi ne 6. točka prvega odstavka 96. člena,

na katero se pritožnica sklicuje v pritožbi. Kot izhaja iz njene povsem jasne vsebine in razlage, ustaljene v sodni praksi, ta določba omogoča obnovo postopka le v primeru, da se s kasnejšo pravnomočno sodno odločbo poseže v dejansko podlago, na kateri je temeljila prejšnja sodna odločba in ne zaradi novega pravnega stališča, ki bi izhajalo iz sodne odločbe.

Zato tudi iz načel enakovrednosti in učinkovitosti prava Evropske unije ne izhaja, da bi morali katerega od obnovitvenih razlogov uporabiti za obnovo postopka na podlagi pravnih stališč iz sodbe SEU, ki jih navaja predlagatelj obnove.

Ob tem pa Vrhovno sodišče dodaja, da se v zadevi ne opredeljuje do vprašanja, ali so v sodbi SEU v zadevi C-715/23, Farmacija, z dne 10. 7. 2025, sploh podana pravna stališča, ki so upoštevna v zadevi, v kateri je sodišče prve stopnje odločilo s sodbo, glede katere se predlaga obnova postopka.

Glede na navedeno je po presoji Vrhovnega sodišča sodišče prve stopnje pravilno odločilo, da je pritožničin predlog za obnovo postopka neutemeljen.

Ker pritožbene navedbe niso utemeljene in niso podani razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka, toženki pa mora v roku 15 dni od vročitve tega sklepa povrniti stroške njenega odgovora na pritožbo v znesku 466,65 EUR (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Vrhovno sodišče je toženki na podlagi Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) in upoštevajoč vrednost odvetniške točke 0,60 EUR (prvi odstavek 13. člena OT) priznalo nagrado za odgovor na pritožbo v višini 625 točk (4. točka v zvezi z drugo alinejo 1. točke tar. št. 34 OT) in 2 odstotka materialnih stroškov v višini 12,5 točke (tretji odstavek 11. člena OT), skupaj 637,5 točke oziroma 382,50 EUR, vse povečano za 22-odstotni davek na dodano vrednost v znesku 84,15 EUR, kar skupaj znaša 466,65 EUR.

Ta določa, da je treba v predlogu za obnovo zlasti navesti: "1. sodbo ali sklep, s katerim je bil končan postopek, glede katerega se zahteva obnova; 2. razloge za obnovo in dokaze oziroma okoliščine, ki razloge verjetno izkazujejo; 3. okoliščine, iz katerih izhaja, da je bil predlog vložen v zakonitem roku, in dokaze za to."

Glej sklep Ustavnega sodišča, št. Up-511/10 z dne 15. 12. 2010, ki je obravnaval vprašanje vsebine predlogov za obnovo postopka po ZUS-1 sorodnih določbah ZPP. V njem Ustavno sodišče poudari s tem povezan pomen skrbne in celovite presoje zadeve s strani odvetnika v korist kvalitetnega zastopanja stranke.

Sklep Vrhovnega sodišča II Ips 847/2009; ta tudi poudarja, da je treba skladno s 397. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) vsakega od taksativno navedenih obnovitvenih razlogov iz 394. člena ZPP v predlogu za obnovo postopka navesti jasno in natančno. Dvoumnih predlogov ni mogoče upoštevati. Enako velja tudi za zahteve vsebinsko enakega oziroma deloma celo strožjega 99. člena ZUS-1.

Ta določa, da se postopek, , ki je bil pravnomočno končan s sodno odločbo, na predlog stranke obnovi, če "stranka zve za nova dejstva ali če najde nove dokaze ali dobi možnost uporabiti nove dokaze, na podlagi katerih bi bil spor zanjo ugodneje rešen, če bi se nanje sklicevala ali če bi jih uporabila v prejšnjem postopku".

Sodišče sodnega postopka v upravnem sporu ne more obnoviti po uradni dolžnosti; drugače velja za obnovo upravnega postopka pred upravnimi organi (npr. na podlagi Zakona o splošnem upravnem postopku).

Vrhovno sodišče se je v obrazložitvi sklicevalo na sodbo SEU v zadevi C-234/04, Rosmarie Kapferer, z dne 16. 3. 2006.

Ta poudarja, da zahteva po pravni varnosti terja spoštovanje načela res iudicata, torej načela pravnomočnosti sodnih odločb (glej npr. sodbo v zadevi 55066/00, 55638/00 Russian Conservative Party of Entrepreneurs in drugi v. Rusija, z dne 11. 1. 2007, tč. 58).

Glej 3. točko 52. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

Enako SEU tudi v sodbi v zadevi C-213/13, Impresa Pizzarotti,z dne 10. 7. 2014 (62. točka obrazložitve). Zadeva C-453/00, Kühne & Heitz , z dne 13. 1. 2004, na katero se sklicuje pritožnica, se je nanašala nanašala na pogoje, pod katerimi je upravni organ dolžan ponovno preveriti eno svojih pravnomočnih odločb, ki je v nasprotju s poznejšo sodbo SEU in se zato ne nanaša na sodne postopke (glej sodbo v zadevi Târșia, 24. točka obrazložitve).

SEU v 62. točki obrazložitve navaja, da iz besedila vprašanja predložitvenega madžarskega sodišča izhaja, da madžarsko pravo omogoča obnovo postopka pravnomočne odločbe, da bi se vzpostavila skladnost z ustavo zaradi nove odločbe Alkotmánybíróság (ustavno sodišče).

Skladno z zadevo C-561/19, Consorzio Italian Management in Catania Multiservizi, z dne 6. 10. 2021 (33. točka obrazložitve).

Ta določba, da se postopek v upravnem sporu na predlog stranke obnovi, če "se odločba opira na sodbo, ki je bila izdana v kazenski ali civilni zadevi, ta sodba pa je bila pozneje razveljavljena z drugo pravnomočno sodno odločbo."

Glej tudi E. Kerševan, komentar k 96. členu, v: Erik Kerševan (ur.): Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Ljubljana: GV Založba, 2019, str. 498 in nasl. Vsebinsko enako tudi 9. točka 394. člena ZPP; glej tudi L. Ude, komentar k 394. členu, v: Lojze Ude et. al., Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 3. knjiga, Ljubljana: Uradni list RS, GV Založba, 2009, str. 586 in nasl.