Jedro

Zahteva za vročitev odločbe po vsebini pomeni zahtevo za vstop v postopek, kakršno ZUP predpisuje za čas od izdaje prvostopenjske upravne odločbe do izteka pritožbenega roka za stranke.

ZVO-1 v postopku za ugotovitev skladnosti projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja s projektnimi pogoji iz okoljevarstvenega soglasja ne določa kroga strank oziroma stranskih udeležencev. To pomeni, da bi moral tožnik, če bi se želel vključiti v ta postopek (ne glede na fazo postopka), določno navesti, v čem je njegov pravni interes.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Agencija RS za okolje kot prvostopenjski organ z izpodbijanim sklepom tožniku ni priznala lastnosti stranke oziroma stranskega udeleženca v postopku „preveritve ustreznosti projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja s projektnimi pogoji za nameravani poseg v okolje: izgradnja nakupovalnega centra ...“ (1. točka izreka), zavrgla tožnikovo zahtevo za vročitev sklepa Agencije RS za okolje št. 35400-451/2013-2 z dne 12. 12. 2013 (2. točka), odločila, da pritožba zoper sklep o nepriznanju stranskega udeleženca zadrži izvršitev sklepa (3. točka) in da stroškov postopka ni (4. točka).

Iz obrazložitve izhaja, da je v obravnavanem postopku organ zgolj preveril skladnost projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja s projektnimi pogoji, določenimi v okoljevarstvenem soglasju, kar pomeni, da ni neposredno odločal o tožnikovih pravicah in pravnih koristih, zato tožnikova udeležba v postopku ni bila potrebna. Tožnik je imel možnost zavarovati svoje pravne koristi v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, kjer je organ odločal po vsebini in določil pogoje, ki jih mora upoštevati nosilec nameravanega posega. Glede na to tožnik ni stranka postopka in tudi ne stranski udeleženec, zato je prvostopenjski organ njegovo zahtevo za vročitev odločbe, izdane v tem postopku, zavrgel. Drugostopenjski organ je izpodbijani sklep v 1. točki izreka spremenil tako, da se tudi tožnikova zahteva za priznanje lastnosti stranke oziroma stranskega udeleženca zavrže, 3. točko izreka je črtal, v ostalem pa je tožnikovo pritožbo zoper ta sklep zavrnil. V obrazložitvi navaja, da je ugotavljanje okoliščine, ali bi moral biti vlagatelj udeležen v postopku izdaje zahtevanega upravnega akta kot stranski udeleženec, vključeno v postopek odločanja po 229. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), o zahtevi za vročitev tega akta. Vlagatelju zato vloge za priznanje statusa stranskega udeleženca ni treba vlagati posebej, če pa to kljub temu stori, je prepozna, saj jo je mogoče vložiti le med postopkom. Tožnik je tako vlogo vložil po izdaji sklepa z dne 12. 12. 2013 oziroma tudi po pravnomočnosti tega sklepa, zato bi jo moral prvostopenjski organ zavreči kot prepozno, vsebinsko ugotavljanje statusa stranskega udeleženca pa vključiti v del zahteve, ki se nanaša na vročitev odločbe.

Glede tožnikove udeležbe v postopku se strinja s prvostopenjskim organom in dodaja, da se pri odločanju po 62. členu Zakona o varovanju okolja (v nadaljevanju ZVO-1) varuje javni interes, za kar tožnik ni pristojen. Postopki izdaje okoljevarstvenega soglasja, sklepa o skladnosti projekta s projektnimi pogoji iz tega soglasja in izdaje gradbenega dovoljenja so povsem ločeni upravni postopki in tri različne upravne zadeve, kar izhaja ne le iz različne pravne podlage, temveč tudi iz zakonske ureditve, po kateri je pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja pravnomočno okoljevarstveno soglasje, organ, pristojen za izdajo gradbenega dovoljenja, pa mora postopek prekiniti do izdaje sklepa o ugotovitvi, da je projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja skladen s projektnimi pogoji iz okoljevarstvenega soglasja.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je treba trajanje upravnega postopka razumeti kot celoten postopek, torej tudi „postopek po zaključku pred organom prve stopnje“, ves ta čas pa bi mu moralo biti omogočeno, da zahteva položaj stranskega udeleženca. Meni, da je to tudi edino logično, saj je takšno trajanje postopka čas, v katerem ima odločitev o vstopu v postopek neposreden učinek. Tudi če se o tem vprašanju odloča v okviru zahteve za vročitev sklepa, gre za obliko predhodnega vprašanja, zato meni, da je odločitev o zavrženju zahteve za priznanje statusa stranskega udeleženca nezakonita.

Glede svojega pravnega interesa za sodelovanje v postopku izdaje sklepa o skladnosti projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja s pogoji iz okoljevarstvenega soglasja meni, da je ta presoja že sama po sebi nujno vsebinska, saj se odloča o izpolnitvi pogojev, določenih v okoljevarstvenem soglasju, ki so materialne narave. Ne gre le za golo primerjavo dveh uradnih podatkov, zato je treba izvesti „normalen“ upravni postopek in v njem dopustiti tudi možnost sodelovanja stranskih udeležencev. Ker gre za presojo izpolnitve pogojev iz okoljevarstvenega soglasja, se v tem postopku odloča o pravnih koristih oziroma pravicah vseh subjektov, na katerih pravice in pravne koristi se nanaša okoljevarstveno soglasje, ker gre za odločanje za potrebe izdaje gradbenega dovoljenja, pa tudi vseh subjektov, na katerih pravice in pravne koristi vpliva gradbeno dovoljenje. Gre torej za odločitev, ki je enako vsebinska kot sama določitev pogojev, zato bi morala toženka zagotoviti udeležbo v postopku vsem navedenim subjektom in izvesti posebni ugotovitveni postopek. Za tožnika je bilo že v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja ugotovljeno, da nameravana gradnja vpliva na njegove pravice in pravne interese, zato bi moral imeti pravico do udeležbe tudi v obravnavanem postopku, saj je to edina možnost, da zavaruje svoje interese glede izpolnitve posameznih pogojev iz okoljevarstvenega soglasja. Ti interesi izvirajo iz lastništva zemljišč, ki so neposredno ob zemljiščih, na katerih naj bi prišlo do obravnavanega posega v okolje, in so tudi po podatkih dokumentacije o presoji vplivov na okolje, ki jo je za potrebe izdaje okoljevarstvenega soglasja predložil investitor, del vplivnega območja. Poleg tega gre v obravnavanem postopku za nadaljevanje postopka izdaje okoljevarstvenega soglasja, tako da bi že zaradi tega moral biti vključen v postopek.

S pogoji v okoljevarstvenem soglasju so bili določeni omilitveni ukrepi na področju varovanja kakovosti zraka, izvedba zaščitnih ukrepov zaradi tveganja za onesnaženje, pogoji za področje emisij hrupa, projektni pogoji za področje ravnanja z odpadki, ukrepi za večjo prehodnost križišč in pogoji za potek komunalne infrastrukture. Izpolnitev teh pogojev neposredno opredeljuje, kako bo poseg v okolje vplival na tožnikove nepremičnine, s tem pa na njegove pravice in pravne koristi. Na to je večkrat opozoril že v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, po spremembi 62. člena ZVO-1 pa je to stvar obravnavanega postopka.

Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in ugodi njegovi zahtevi za priznanje lastnosti stranke oziroma stranskega udeleženca ter za vročitev prej navedenega sklepa, podrejeno, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne upravnemu organu prve stopnje v novo odločanje, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Toženka na tožbo ni odgovorila, investitor nameravane gradnje pa kot prizadeta stranka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja razloge obeh upravnih odločb in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

Tožba ni utemeljena.

Po prvem odstavku 142. člena ZUP v primeru, če med postopkom zahteva vstop v postopek nekdo, ki dotlej ni bil stranka (oziroma po petem odstavku tega člena zahteva položaj stranskega udeleženca), preizkusi uradna oseba, ki vodi postopek, ali ima ta oseba pravico biti stranka in izda o tem sklep. Po drugem odstavku 229. člena ZUP v primeru, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranski udeleženec, odločba ni bila vročena, lahko ta oseba v roku, ki ga ima stranka za vložitev pritožbe, zahteva vložitev odločbe in nato vloži pritožbo v enakem roku, kot je določen za stranko (…).

Iz navedene zakonske ureditve izhaja, da je vsebina presoje v obeh primerih enaka – ali je vložila zahtevo oseba, ki bi morala biti udeležena v postopku. Vsebinsko enaka je v času odprtega pritožbenega roka tudi pravna posledica odločitve, saj v tem času prav vložitev pritožbe pomeni bistveno vsebino pravice do sodelovanja v postopku, ki gre stranskemu udeležencu. Povedano drugače: zahteva za vročitev odločbe po vsebini pomeni zahtevo za vstop v postopek, kakršno ZUP predpisuje za čas od izdaje prvostopenjske upravne odločbe do izteka pritožbenega roka za stranke.

Določba drugega odstavka 142. člena ZUP, po kateri je mogoče zahtevo za vstop v postopek vložiti „kadarkoli med postopkom“, torej smiselno lahko pomeni le postopek na prvi stopnji, kar izhaja tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča RS (npr. sklep X Ips 824/2005) in iz strokovne literature (ZUP s komentarjem, Janez Breznik in ostali, GV Založba 2004, str. 467). Glede na povedano je stališče toženke, da je zahteva za vstop v postopek, vložena po izdaji prvostopenjske odločbe (in to hkrati z zahtevo za vročitev te odločbe), prepozna, pravilno in v skladu z zakonom. Sodišče pripominja še, da je pravilnost in zakonitost odločitve v vsakem primeru, torej neglede na to, ali je predmet odločanja zahteva za vstop v postopek ali pa zahteva za vročitev prvostopenjske odločbe, odvisna od prej omenjenega vprašanja, namreč ali je tožniku uspelo izkazati pravni interes, do česar se sodišče opredeljuje v nadaljevanju.

Postopek za izdajo gradbenega dovoljenja, postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja in postopek ugotavljanja skladnosti projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja s projektnimi pogoji iz okoljevarstvenega soglasja so samostojni upravni postopki. Zakon za vsakega od njih posebej določa, kako in na čigavo zahtevo se začnejo (prim. prvi odstavek 57. člena ZVO-1, prvi odstavek 62. člena ZVO-1 in 54. člen Zakona o graditvi objektov; v nadaljevanju ZGO-1), v njih pa se odloča na povsem različnih pravnih podlagah oziroma o izpolnjevanju različnih zakonskih pogojev (prim. 61. člen ZVO-1, drugi in tretji odstavek 62. člena ZVO-1 in 66. člen ZGO-1).

Kot že rečeno, je pogoj za udeležbo v postopku izkazana pravna korist. Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43. člena ZUP). To pomeni, da materialnopravni predpisi, ki predstavljajo podlago za odločanje v postopku, predstavljajo tudi podlago za obstoj pravnega interesa in s tem za izpolnjevanje pogoja za udeležbo v postopku. Kot je bilo navedeno, pa so materialnopravne podlage za odločanje v naštetih postopkih različne, zato je lahko različen tudi krog strank, ki izkazujejo pravni interes za sodelovanje v teh postopkih. Tožnikovo stališče, da gre za („v bistvu“ oziroma „dejansko“) za nadaljevanje enega samega postopka, je torej zmotno. Iz povedanega namreč izhaja, da je treba o izpolnjevanju pogojev za udeležbo odločati v vsakem od postopkov posebej.

Tožnik je pravico do udeležbe v postopku za izdajo okoljevarstvenega soglasja pridobil na podlagi drugega odstavka 64. člena ZVO-1, po katerem ima oseba, ki je lastnik nepremičnin v vplivnem območju iz 6. točke drugega odstavka 54. člena ZVO-1, pravni interes, da zaradi varstva svojih pravic vstopi v postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja. Pravni interes, izkazan na podlagi te zakonske določbe, je torej po njenem izrecnem besedilu omejen izključno na postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja, po presoji sodišča pa ni razloga, ki bi omogočal širitev tega pravnega interesa na druge postopke.

ZVO-1 v postopku za ugotovitev skladnosti projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja s projektnimi pogoji iz okoljevarstvenega soglasja ne določa kroga strank oziroma stranskih udeležencev. To pomeni, da bi moral tožnik, če bi se želel vključiti v ta postopek (neglede na fazo postopka), določno navesti, v čem je njegov pravni interes. Glede na prej navedeno določbo drugega odstavka 43. člena ZUP bi to lahko storil tako, da bi navedel, v katero njegovo osebno korist, ki je oprta na zakon ali drug predpis, posega odločba, izdana v tem postopku.

Po presoji sodišča tožnik zgolj s pavšalnim navajanjem, da je lastnik sosednjih zemljišč in naštevanjem vprašanj, na katera se nanašajo pogoji iz okoljevarstvenega soglasja, tega ni storil, saj iz takih navedb ni mogoče ugotoviti, v katero konkretno pravico ali pravno korist naj bi bilo poseženo.

Glede na navedene razloge je ugotovitev toženke, da tožnik ni izkazal pravnega interesa za vstop v postopek za ugotavljanje skladnosti med projektom za pridobitev gradbenega dovoljenja in projektnimi pogoji iz okoljevarstvenega soglasja, pravilna in zakonita. S tem ni izpolnil kriterija, ki ga ZUP predpisuje za vstop v postopek (43. člen), tako da tudi ni bil izpolnjen pogoj, predpisan za vročitev odločbe v drugem odstavku 229. člena ZUP, namreč da gre za osebo, ki bi morala biti v postopek vključena kot stranski udeleženec. Zato so tudi vse nadaljnje tožbene navedbe o procesnih kršitvah v tem postopku brezpredmetne, sodišče pa je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno.

Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.