Jedro

2. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ ni mogoče razlagati tako, da se lahko nanaša tudi na kmetijsko organizacijo kot „mejaša“ zemljišča, ki je naprodaj. Ker torej A. d.d. ni kmet fizična oseba po določbah ZKZ, ne more imeti predkupne pravice po 2. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ.

Izrek

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Ljubljana, št. 33008-149/2018/4 z dne 7. 12. 2018 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 € v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

III. Zahteva A. d.d. za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je ministrstvo kot drugostopni organ odpravilo odločbo Upravne enote Lendava št. 330-422/2018-8(0504) z dne 15. 6. 2018 in odločilo, da se odobri pravni posel za promet s kmetijskim zemljiščem parc. št. 1028/2 k.o. ... v zmeri 448 m2 sklenjen med B. kot prodajalko in A. d.d. kot kupcem za kupnino 423,23 EUR. Pravni posel za promet z istim kmetijskim zemljiščem med prodajalko in kupcem C. C., torej tožnikom, se zavrne.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je organ prve stopnje s svojo odločbo odobril pravni posel med prodajalko in kupcem C. C., pravni posel med prodajalko in kupcem A. d.d. pa zavrnil. Po odločitvi drugostopnega organa je takšna odločitev napačna. Drugostopni organ je pri svoji odločitvi upošteval, da je A. d.d. solastnik zemljišča, ki meji na zemljišče, ki je naprodaj. Tega dejstva prvostopni organ ni upošteval, ampak je svojo odločitev oprl le na to, da ima po 23. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) kmet prednost pred kmetijsko organizacijo. Drugostopni organ dodaja, da je pri odločanju v konkretni upravni zadevi poleg formalne jezikovne razlage upošteval tudi razlago namena zakona, čemur bi morali pri vsakokratnem odločanju v konkretnih upravnih zadevah po uradni dolžnosti slediti vsi upravni organi. Glede na specifičnost oblike in predvsem majhno izmero predmetnega zemljišča drugostopni organ ugotavlja, da je to zemljišče A. d.d. nujno potrebno za nadaljnjo neokrnjeno kompleksno strojno obdelavo sosednjega zemljišča, zato je le-temu, ki ima v skladu s 24. členom ZKZ priznan status kmetijske organizacije oziroma kmeta, ki ni fizična ampak pravna oseba, za konkretni primer treba priznati predkupno upravičenje kot kmetu, katerega zemljišče, ki ga ima v solasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj. S tem se uresničuje namen ZKZ, ki je v zaokroženju kmetijskih gospodarstev in zagotavljanju lažje in bolj ekonomične obdelave kmetijskih zemljišč. Pri odločanju v konkretni upravni zadevi je vedno potrebno poleg jezikovne razlage upoštevati tudi razlago namena zakona, zato je bilo odločeno, da ima predkupno pravico v postopku odobritve predmetnega pravnega posla A. d.d. kot mejaš in ne tožnik kot drug kmet. 3. Tožnik se takšno odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo v upravnem sporu. Navaja, da je sprejel ponudbo za prodajo predmetnega kmetijskega zemljišča kot kmet, ki ima s strani upravne enote potrjeno odločbo statusa kmeta. Z nakupom kmetijskega zemljišča bo lažje opravljal kmetijsko dejavnost, ima pa interes še po nakupu dodatnih kmetijskih zemljišč, s katerimi bo svoja kmetijska zemljišča zaokrožil. Prvostopni organ je ugotovil, da ima položaj predkupnega upravičenca po določbi 4. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ (kot drug kmet), ki je močnejši od položaja predkupnega upravičenca A. d.d., katera ima peto mesto po določbi 5. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ.

4. ZKZ jasno definira status kmeta in status kmetijske organizacije, zato so interpretacije, ki jih je v izpodbijani odločbi navedlo ministrstvo, nezakonite. Kdo šteje za kmeta, je določeno v prvih treh odstavkih 24. člena ZKZ, dodatno pa je opredeljeno tudi, kaj šteje za kmetijsko dejavnost in kdaj gre za pomemben dohodek iz kmetijske dejavnosti. Kmetijsko organizacijo ZKZ opredeljuje v petem odstavku 24. člena. Kljub že obstoječi sodni praksi se je drugostopni organ v izpodbijani odločbi s pomočjo jezikovne in namenske metode razlaganja predpisov postavil na stališče, da ima tudi kmetijska organizacija, to je A. d.d. status kmeta, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj. Ministrstvo je torej A. d.d. dalo drugo mesto predkupnega upravičenca po 2. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ, s čimer je pridobil močnejšo predkupno pravico od tožnika. Takšna odločitev je v nasprotju z jasno določbo 23. člena ZKZ, ki uveljavlja vrstni red predkupnih upravičencev.

5. Dodatno tožnik še navaja, da se A. na status predkupnega upravičenca kmeta v upravnem postopku ni sklicevalo in gre v tem smislu tudi za nedopustno pritožbeno novoto. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče ugotovi, da je pravilna odločitev organa prve stopnje in torej smiselno predlaga odpravo izpodbijane odločbe. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

6. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo zavzema za njeno zavrnitev. Dodaja, da organ prve stopnje dejstva „o mejaštvu“ ni štel kot pomembnega za svojo odločitev, zato je glede tega drugostopni organ upoštevajoč specifičnost konkretnega primera in glede na namen zakona, ki je v zaokroženju kmetijskih gospodarstev, ob zagotavljanju lažje in bolj ekonomične obdelave kmetijskih zemljišč s svojo odločbo prvostopno odločbo odpravil in odločil, kot izhaja iz izreka drugostopne odločbe. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

7. Odgovor na tožbo je v predmetni zadevi vložilo tudi A. d.d., ki nastopa v tem upravnem sporu kot prizadeta stranka v smislu tretje alinee 16. člena v zvezi s prvim odstavkom 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Prizadeta stranka se pridružuje stališčem tožene stranke in meni, da je odločitev organa druge stopnje pravilna ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega upravnega spora.

8. Pri svojih stališčih so stranke vztrajale tudi v svojih pripravljalnih vlogah.

9. Tožba je utemeljena.

10. Predmet presoje je odločitev organa druge stopnje, ki je prvostopno odločitev odpravil in odločil, da se odobri pravni posel za promet z zgoraj navedenim kmetijskim zemljiščem med prodajalko in A. d.d. kot kupcem, tožeči stranki pa je bila odobritev pravnega posla za promet s tem zemljiščem zavrnjena.

11. ZKZ v prvem odstavku 23. člena določa, da lahko pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, če ni z drugimi zakoni določeno drugače, uveljavljajo predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: 1. solastnik; 2. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je na prodaj; 3. zakupnik zemljišča, ki je na prodaj; 4. drug kmet; 5. kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti in 6. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS za Republiko Slovenijo.

12. V smislu tega zakona je kmet fizična oseba, če izpolnjuje pogoje iz prvega do tretjega odstavka 24. člena ZKZ1. Med strankami ni sporno, da je tožnik kmet po določbah ZKZ in mu je bil ta status v upravnem postopku priznan.

13. Za kmetijsko organizacijo po tem zakonu se šteje gospodarsko družbo, kmetijsko zadrugo ali drugo pravno osebo, ki je registrirana za kmetijsko dejavnost in ustvari več kot 50% prihodkov iz kmetijske dejavnosti, vključno s prihodki iz naslova ukrepov kmetijske politike in s prihodki iz naslova državnih pomoči, kar je razvidno iz zadnjega revidiranega izkaza prihodkov in odhodkov oziroma izkaza poslovnega izida (peti odstavek 24. člena ZKZ).

14. Med strankami ni sporno, da je A. d.d. kmetijska organizacija po določbah petega odstavka 24. člena ZKZ ter da je A. d.d. solastnik zemljišča, ki meji na zemljišče, ki je naprodaj. Pri tem ni mogoče pritrditi tožeči stranki, da je slednje dejstvo nedopustna tožbena novota, saj je bilo zatrjevano že v upravnem postopku na ustni obravnavi dne 13. 6. 2018. 15. Med strankami torej ni spora o za odločitev relevantnem dejanskem stanju ampak o uporabi materialnega prava, zato je sodišče v zadevi na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji.

16. Ministrstvo je kot drugostopni organ pri odločitvi določbo 2. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ, ki na drugo mesto prednostnega seznama predkupnih upravičencev (torej takoj za solastnika) postavlja kmeta, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj, razlagalo tako, da ta določba velja tudi za kmetijsko organizacijo. Sicer je kmetijska organizacija po določbah prvega odstavka 23. člena ZKZ uvrščena na peto mesto vrstnega reda prekupnih upravičencev, to je za solastnikom, kmetom mejašem, zakupnikom in drugim kmetom.

17. Glede na zgoraj citirane zakonske določbe sodišče pritrjuje tožeči stranki, da ZKZ pojmovno ločuje kmeta in kmetijsko organizacijo. Kdo je kmet v smislu določb ZKZ, je določeno v prvem do tretjem odstavku 24. člena ZKZ, kaj je kmetijska organizacija pa v petem odstavku 24. člena ZKZ.

18. Navedene določbe kot tudi določbe 23. člena ZKZ, ki urejajo vrstni red predkupnih upravičencev, imajo obligatorno naravo in jih zato ni mogoče razlagati drugače kot glasijo. Pri tem tudi ne gre za odločanje po prostem preudarku, ko bi bilo organu prepuščeno, da ob uporabi diskrecije izbere najprimernejšo odločitev in torej pri odločitvi (v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano) uporabi prosti preudarek. Pri odločanju o odobritvi pravnega posla je pristojni organ vezan na zakonske določbe, ki predstavljajo materialnopravno podlago odločitve, zato je takšna odločitev pravno vezana2. Iz dikcije prvega odstavka 23. člena ZKZ povsem jasno izhaja, da se določba 2. točke prvega odstavka nanaša na kmeta fizično osebo, katerega opredeljuje ZKZ v prvem do tretjem odstavku 24. člena ZKZ. Glede na jasno zakonsko določbo, ki glede na precizno dikcijo ne dopušča drugačne jezikovne razlage in s tem tudi uporabe drugih razlagalnih metod predpisa, 2. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ ni mogoče razlagati tako, da se lahko nanaša tudi na kmetijsko organizacijo kot „mejaša“ zemljišča, ki je naprodaj. Ker torej A. d.d. ni kmet fizična oseba po določbah ZKZ, ne more imeti predkupne pravice po 2. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ3. 19. Po obrazloženem je sodišče zaradi napačne uporabe materialnega prava na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo organa druge stopnje odpravilo in mu v skladu s tretjim odstavkom tega člena zadevo vrnilo v ponoven postopek (I. točka izreka). V ponovnem postopku bo treba ob pravilni uporabi materialnega prava in upoštevanju pravnega mnenja sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) ponovno odločiti o pritožbi tožeče stranke.

20. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu prvega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka, ki znašajo 15,00 €, in jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki (II. točka izreka). Taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti (37. člen Zakona o sodnih taksah – ZST-1).

21. Stroške je v predmetni zadevi priglasilo tudi A. d.d., ki v tem postopku sodeluje kot prizadeta stranka po prvem odstavku 19. člena ZUS-1. V tem postopku je sodelovala na strani tožene stranke in se je zavzemala za zavrnitev tožbe. Ker torej v upravnem sporu ni bila uspešna, ni upravičena do povrnitve stroškov tega postopka, saj je po prvem odstavku 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), katerega je treba uporabiti v skladu z 22. členom ZUS-1, do povrnitve stroškov od nasprotne stranke upravičena le stranka, ki v postopku uspe. Glede na to je sodišče zahtevo prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka zavrnilo (III. točka izreka).

1 Prvi odstavek 24. člena ZKZ določa, da je v smislu tega zakona kmet fizična oseba, ki je lastnica, zakupnica oziroma drugačna uporabnica kmetijskega zemljišč, to zemljišče obdeluje sama ali s pomočjo drugih, je za to obdelovanje ustrezno usposobljena in iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka; družinski član osebe prej navedene osebe, če opravlja kmetijsko dejavnost kot edino oziroma glavno dejavnost in je za to ustrezno usposobljen; oseba ki zaradi starosti ali delovne nezmožnosti ne opravlja več kmetijske dejavnosti, vendar pa poskrbi za ustrezno obdelavo kmetijskih zemljišč ter oseba, ki da izjavo na zapisnik pri upravni enoti, da bo sama ali s pomočjo drugih obdelovala kmetijska zemljišča, pa bo iz kmetijske dejavnosti pridobivala pomemben del dohodka in izpolnjuje pogoje glede usposobljenosti. 2 Glej Kerševan, Androjna: Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 312. 3 Takšno stališče je sodišče že zavzelo v sodbah II U 123/2014 z dne 3. 9. 2014 in II U 470/2015 z dne 7. 3. 2017. Pri tem je dodati, da se ostale zadeve, na katere se sklicujejo stranke v tem upravnem sporu ne nanašajo na identično dejansko stanje.