Jedro

Inšpekcijski ukrepi v primeru neskladne gradnje niso predpisani alternativno, kar pomeni, da gradbeni inšpektor ob ugotovitvi dejanskega stanja, ki ustreza pravnim normam iz 153. člena ZGO-1, nima na voljo nobenega polja proste presoje, temveč mora odrediti edini tam predpisani inšpekcijski ukrep, saj bi sicer ravnal protizakonito. Tožbene navedbe o ekonomski oziroma tehnični neupravičenosti izrečenega inšpekcijskega ukrepa so zato, čeprav oprte na izvedensko mnenje, brezpredmetne za odločitev v tej zadevi.

Po prvem odstavku 146. člena ZGO-1 se vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku, brez zaslišanja strank. Iz navedene določbe ZGO-1 izhaja, da zato dejstvo, da tožnik pred izdajo izpodbijane odločbe ni imel možnosti, da se v zadevi izjavi, samo po sebi ne predstavlja bistvene kršitve upravnega postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku naložil, da mora v šestih mesecih po vročitvi te odločbe odstraniti prizidek ob južni meji na zemljišču s parc. št. 541/1 in 541/2 k.o. …, ki je zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem Upravne enote Ljubljana, izpostave Vič – Rudnik, št. 3515-323/2004-83 z dne 4. 4. 2006 in na svoje stroške vzpostaviti stanje, določeno v gradbenem dovoljenju, ga opozoril, da se bo v primeru neizpolnitve naložene obveznosti začel postopek upravne izvršbe, in za navedeni objekt izrekel prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Iz obrazložitve izhaja, da tožnik ni izvedel sanacije južnega prizidka na obstoječem stanovanjskem objektu na zemljišču s parc. št. 541/1 in 541/2, obe k.o. …, v skladu z gradbenim dovoljenjem z dne 4. 4. 2006, ki je v svojem izreku vsebovalo določbo, da mora za legalizacijo južnega prizidka izvesti sanacijo in s tem zagotoviti zahtevan odmik od sosednjega zemljišča, in sicer v skladu z načrtom rušitve, ki je sestavni del projektne dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja. Ker sanacija ni bila izvedena, dejansko stanje ni skladno s projektiranim.

Prvostopenjski organ ugotavlja, da je bila s pravnomočno odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, OE Ljubljana, št. 356-02-857/2004 z dne 25. 5. 2009, tožniku naložena ustavitev gradnje, dokler ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja. Tožnikovi vlogi za spremembo gradbenega dovoljenja sta bili zavrženi s sklepoma z dne 27. 10. 2010 in z dne 16. 7. 2010. Po drugem odstavku 153. člena ZGO-1 v primeru, če investitor ne zaprosi za spremembo gradbenega dovoljenja v enem mesecu po izrečenem ukrepu, ali če pristojni organ za gradbene zadeve njegovo zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja pravnomočno zavrne ali zavrže, odredi pristojni gradbeni inšpektor, da se tisti del objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, na investitorjeve stroške odstrani ter vzpostavi stanje, določeno v gradbenem dovoljenju.

Drugostopenjski upravni organ je 3. točko izreka izpodbijane odločbe odpravil in jo nadomestil z novo 3. točko, v kateri tožnika opozarja, da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravila po drugih osebah, v ostalem pa je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi ponavlja ugotovitve prvostopenjskega organa in dodaja, da je obravnavani objekt neskladna gradnja. Ugotavlja, da je prvostopenjski organ ravnal tako, kot za primer neskladne gradnje določata prvi in drugi odstavek 153. člena ZGO-1. Glede na pritožbene navedbe dodaja, da je prizidek, za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje z dne 4. 4. 2006, že zgrajen in to v nasprotju s pogoji iz tega gradbenega dovoljenja, saj ni upoštevan odmik od sosednjega zemljišča. V naravi torej obstaja objekt, ki ni v skladu z zahtevami izdanega gradbenega dovoljenja, kar brez dvoma predstavlja neskladno gradnjo. Pogoj za izdajo izpodbijane odločbe pa ni bila več ugotovitev, ali gre pri obravnavanem prizidku za neskladno gradnjo ali ne, saj je bilo to ugotovljeno že s predhodno odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 356-02-857/2004 z dne 26. 8. 2009, v zvezi z odločbo Ministrstva za okolje in prostor, št. 0612-513/2006-13 z dne 26. 8. 2009, temveč odločba temelji na ugotovitvi, da je bila tožnikova vloga za spremembo gradbenega dovoljenja zavržena. Pri tem niso pomembni razlogi, ki jih tožnik navaja za to, da veljavnega gradbenega dovoljenja še ni izvršil, saj tožnik nosi tveganje za gradnjo v neskladju s tem dovoljenjem.

Glede na zatrjevane kršitve upravnega postopka drugostopenjski organ navaja, da se lahko po določbah 146. člena ZGO-1 inšpekcijska odločba izda v skrajšanem postopku, brez zaslišanja strank, pri tem pa velja domneva, da so vodenje inšpekcijskih postopkov, izrekanje inšpekcijskih ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb nujni ukrepi v javnem interesu v smislu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tudi sicer v obravnavani zadevi načelo zaslišanja stranke ne bi moglo biti kršeno, saj izpodbijana odločba temelji na ugotovitvi, da je bila tožnikova vloga za izdajo spremenjenega gradbenega dovoljenja zavržena, to pa je dejstvo, ki je tožniku znano in izvira iz njegove sfere. Prav tako ni sporno, da tožnik še ni odstranil dela prizidka, ki predstavlja neskladno gradnjo.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da se gradbeno dovoljenje z dne 4. 4. 2006, s katerim se dovoljuje uskladitev, nanaša na ves prizidek, poleg tega pa tožniku nalaga sanacijo oziroma rušitev dela že obstoječega prizidka, in sicer tako, da se zagotovi zahtevan odmik od sosednjega zemljišča. Tožnik meni, da v upravnem postopku ni bilo ugotovljeno, da bi bila doslej izvedena dela neskladna z izdanim dovoljenjem. Vsa dela je namreč izvajal tako, kot je določeno v dovoljenju, le do rušitve še ni prišlo. Zgolj dejstvo, da gradbena dela še niso zaključena, ne more predstavljati gradnje v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, sicer bi bile vse nedokončane gradnje v nasprotju z izdanimi gradbenimi dovoljenji. Tako stališče je neživljenjsko, saj je gradnja novega stanovanjskega objekta povezana z ogromnimi stroški, zaradi česar je ni mogoče končati v krajšem časovnem obdobju. Ne iz veljavnih predpisov, ne iz izdanega gradbenega dovoljenja ne izhaja rok, v katerem bi moral tožnik gradnjo dokončati. Dejstvo, da je uskladitev nedokončana, zato ne more predstavljati gradnje v nasprotju z gradbenim dovoljenjem.

Tožnik je sicer pričel s pripravljalnimi deli za rušitev prizidka, vendar gre za finančni zalogaj, ki ga ne zmore, zato je izvedbo del za krajši čas preložil. Razlog za to je tudi njegovo slabše zdravstveno stanje.

Iz navedenih razlogov tudi ni podlage za odločitev drugostopenjskega organa, ki je v novi 3. točki izreka odločil, da se tožnika opozori, da bo v primeru neizpolnitve naloženih obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravila po drugih osebah, ne za prepovedi iz 158. člena ZGO-1. Poleg tega je tožnik pridobil informativno poročilo sodnega izvedenca in cenilca gradbene stroke, iz katerega izhaja, da je rušitev objekta strokovno in ekonomsko neutemeljena rešitev. Predlaga, naj se to izvedensko mnenje upošteva kot del njegove trditvene podlage. Poleg tega sodišču predlaga, naj izvedenca zasliši in postavi izvedenca gradbene stroke, ki naj se opredeli do vprašanja strokovne in ekonomske utemeljenosti rušitve obstoječega južnega zidu prizidka.

Tožnik meni še, da je zmotno stališče, da odločitve upravnega organa za vodenje upravnega postopka po določbah 146. člena ZGO-1 ni treba posebej obrazlagati. Ta določba namreč daje organu možnost, ne nalaga pa mu obveznosti, da odločbo izda v skrajšanem ugotovitvenem postopku. Vodenje takšnega postopka je tudi v prvem odstavku 144. člena ZUP opredeljeno zgolj kot možnost, tako da je odločitev o tem prepuščena upravnemu organu na podlagi predhodne ugotovitve, da to zahtevajo okoliščine zadeve. Ne prvostopenjski, ne drugostopenjski organ nista utemeljila razlogov za izdajo odločbe po skrajšanem postopku, s čimer je bila zagrešena absolutna bistvena kršitev postopka, kršeno pa je bilo tudi načelo materialne resnice, saj je dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno.

Tožnik se sklicuje tudi na svoje navedbe iz pritožbe zoper prvostopenjsko upravno odločbo in sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovni postopek, poleg tega pa naj toženki naloži povračilo stroškov postopka.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Po 12.2. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 neskladna gradnja pomeni, da je za gradnjo oziroma dela, za katerega je predpisano gradbeno dovoljenje, takšno dovoljenje sicer izdano, vendar se takšna gradnja oziroma dela izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem (…). Po prvem odstavku 153. člena pristojni gradbeni inšpektor v primeru neskladne gradnje odredi, da se takšna gradnja ustavi, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja (…). Po drugem odstavku istega člena gradbeni inšpektor v primeru, če pristojni organ za gradbene zadeve zahtevo investitorja takega objekta za spremembo gradbenega dovoljenja pravnomočno zavrne ali zavrže, odredi, da se tisti del objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, na investitorjeve stroške odstrani ter vzpostavi stanje, določeno v gradbenem dovoljenju.

Med strankama ni sporno, da je bila v tej zadevi že izdana odločba iz prvega odstavka 153. člena ZGO-1, s katero je bilo tožniku naloženo, da mora takoj ustaviti gradnjo obravnavanega prizidka ter da mora v enem mesecu zaprositi za spremembo gradbenega dovoljenja (odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 356-02-0857/2004 z dne 25. 5. 2009, v zvezi z odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 0612-513/2006-13 z dne 26. 8. 2009). Prav tako ni sporno, da sta bili po izdaji te odločbe zavrženi tožnikovi vlogi za spremembo gradbenega dovoljenja (sklepa Upravne enote Ljubljana, št. 351-1304/2009-7 z dne 27. 1. 2010 in 351-1304/2009-15 z dne 16. 7. 2010). Sporno ni niti to, da stanje obravnavanega prizidka ne ustreza pogojem za njegovo gradnjo, kot so bili določeni z gradbenim dovoljenjem.

Sodišče se strinja s stališčem toženke, da že zgolj obstoj navedenih okoliščin pomeni, da so izpolnjeni pogoji, ki jih prej navedeni drugi odstavek 153. člena ZGO-1 predpisuje za izdajo izpodbijane odločbe. Pri tem sodišče poudarja, da med te pogoje ne spada ponovno ugotavljanje skladnosti obravnavanega objekta z izdanim gradbenim dovoljenjem; da te skladnosti ni, je bilo namreč ugotovljeno že s predhodno odločbo, izdano na podlagi prvega odstavka 153. člena ZGO-1, ki ni predmet tega postopka. Prav tako iz določb 153. člen ZGO-1 ne izhaja, da bi bilo mogoče pri obravnavi neskladne gradnje kakorkoli upoštevati ekonomsko smotrnost oziroma tehnično zahtevnost njene uskladitve z izdanim gradbenim dovoljenjem.

Inšpekcijski ukrepi v primeru neskladne gradnje niso predpisani alternativno, kar pomeni, da gradbeni inšpektor ob ugotovitvi dejanskega stanja, ki ustreza pravnim normam iz 153. člena ZGO-1, nima na voljo nobenega polja proste presoje, temveč mora odrediti edini tam predpisani inšpekcijski ukrep, saj bi sicer ravnal protizakonito. Tožbene navedbe o ekonomski oziroma tehnični neupravičenosti izrečenega inšpekcijskega ukrepa so zato, čeprav oprte na izvedensko mnenje, brezpredmetne za odločitev v tej zadevi.

Kot že rečeno, je bilo ugotavljanje neskladnosti obravnavanega prizidka z izdanim gradbenim dovoljenjem predmet predhodne inšpekcijske odločbe, izdane na podlagi prvega odstavka 153. člena ZGO-1, ki ni predmet tega upravnega spora. Glede na izrecne tožbene navedbe pa sodišče vendarle dodaja še, da je zmotno tožnikovo stališče, da je gradbeno dovoljenje, s katerim so bila (med drugim) dovoljena tudi dela, potrebna za „legalizacijo“ obstoječe gradnje, do izvedbe teh del povzročilo dovoljenost te gradnje. Izdaja gradbenega dovoljenja za izvedbo določenih del (v obravnavanem primeru rušitve) namreč ne pomeni, da je v skladu z zakonom tudi stanje pred izvedbo teh del. Povedano drugače: za zakonito je mogoče šteti le stanje objekta, kot je določeno z izdanim gradbenim dovoljenjem, zato je toženka ravnala pravilno, ko je neskladnost dejansko obstoječega objekta s tem dovoljenjem obravnavala kot neskladno gradnjo.

Po prvem odstavku 146. člena ZGO-1 se vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku, brez zaslišanja strank.

Navedena zakonska določba daje podlago za odstop od procesnih jamstev, ki jih strankam zagotavlja ZUP, med drugim v prvem odstavku 9. člena, ki določa, da je treba pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Toženka ima sicer prav, da ta določba ne nalaga inšpekcijskemu organu dolžnosti voditi skrajšani postopek, vendar pa vodenje takega postopka opredeljuje kot pravilo („se … šteje“) in ne zgolj kot možnost. Toženka zato s tem, ko ni navedla posebnih razlogov za vodenje skrajšanega postopka, ni storila zatrjevane bistvene kršitve pravil upravnega postopka.

Iz navedene določbe ZGO-1 izhaja, da dejstvo, da tožnik pred izdajo izpodbijane odločbe ni imel možnosti, da se v zadevi izjavi, samo po sebi ne predstavlja bistvene kršitve upravnega postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. To pomeni, da bi moral tožnik pri zatrjevanju te kršitve opredeljeno navesti, zakaj meni, da je opustitev možnosti, da se izjavi v postopku, vplivala oziroma bi lahko vplivala na zakonitost izpodbijane odločbe, taka navedba pa iz tožbe ne izhaja. Enako stališče je to sodišče zavzelo že v vrsti zadev, med drugim I U 579/2011, I U 847/2010 in II U 71/2009. Glede na sklicevanje tožnika na pritožbene navedbe sodišče dodaja še, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo. Tožnik mora zato v njej konkretno navesti razloge za njeno vložitev, samo tako opredeljeni razlogi pa so lahko predmet preizkusa v upravnem sporu. Tako stališče je to sodišče med drugim zavzelo že v zadevah U 2354/2008, I U 36/2011 in I U 688/2012, izhaja pa iz prvega odstavka 30. člena ZUS-1, po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, in iz prvega odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem je sodišče pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Ker mora torej tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu opredeljuje le do navedb, ki izhajajo iz tožbe.

Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker stranke niso navedle novih dejstev ali predlagale novih dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev, je sodišče na podlagi 2. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).