U-I-301/05

9. 3. 2006

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe KD Holding, d. d., Ljubljana in Beti Čehovin iz Kopra, ki ju zastopa Odvetniška pisarna Jadek & Pensa, d. n. o. – o. p., Ljubljana, na seji dne 9. marca 2006

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 76/05) se zavrne.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega do petega odstavka 18. člena ter 20. in 21. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju in 4. točke drugega odstavka 62. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92, 13/93, 9/96, 29/98, 6/99, 99/01, 60/02, 126/03, 20/04 – ur. p. b., 76/05 in 100/05 – ur. p. b.) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Prva pobudnica – družba in druga pobudnica – zavarovanka izpodbijata 4. točko drugega odstavka 62. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ) in določbe drugega do petega odstavka 18. člena ter 19., 20., in 21. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ-H), ki urejajo način razpolaganja s pozitivnim izidom iz dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja s strani zavarovalnice, določajo obveznosti zavarovalnice v zvezi s prilagoditvijo sklenjenih zavarovalnih pogodb in v zvezi z obveščanjem zavarovancev ter urejajo izplačilo sredstev rezervacij zavarovancem, obveščanje in način izvedbe tega izplačila.

2.Prva pobudnica kot delničarka zavarovalnice Adriatic zatrjuje, da je kot lastnica zainteresirana za prosto razpolaganje s pozitivnim izidom iz poslovanja dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ki bi se tako lahko v celoti namenil za dividende ali za druge namene. Uvedba omejitve, po kateri se mora polovica pozitivnega izida iz tega zavarovanja nameniti za namene izvajanja tega zavarovanja, naj ne bila potrebna, ker zavarovalnica svoje obveznosti do zavarovancev izpolnjuje iz drugih virov, to je iz sredstev vplačanih premij. Izpodbijane določbe o izplačilu sredstev rezervacij za starost zavarovancem naj bi prav tako posegale v lastnino prve pobudnice, ker so te rezervacije oblikovane iz sredstev zavarovalnice in pomenijo njeno aktivo. Izplačilo sredstev rezervacij in omejitev razpolaganja s pozitivnim izidom naj bi vplivala na zmanjšanje vrednosti zavarovalnice, s tem pa na vrednost njene lastniške udeležbe v njej, zato naj bi bila izpodbijana ureditev v nasprotju s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Ker naj bi bile te določbe v nasprotju z Ustavo, naj bi bile v nasprotju z Ustavo tudi druge izpodbijane določbe v prehodni ureditvi iz ZZVZZ-H, ki so z njimi v neposredni zvezi.

3.Druga pobudnica kot zavarovanka ureditvi izplačila sredstev rezervacij očita kršitev pravice do enakosti pred zakonom ter nedopusten poseg v pravico do lastnine (14. in 33. člen Ustave). Kot mlada zavarovanka naj bi zaradi vzajemnosti plačevala višjo premijo, kot je bila aktuarsko potrebna, ta plačila pa se upoštevajo le pri ugotavljanju skupne višine rezervacij, ne pa tudi pri izplačilih teh sredstev posameznim zavarovancem. Za te primere je ključ za izplačilo sredstev rezervacij število mesecev v zavarovanju, za katerega je bilo treba oblikovati rezervacije, to pa naj bi jo prikrajšalo za del sredstev iz njene premije, ki bo porabljen za starejše zavarovance, ki naj bi bili s tem obogateni na njen račun. Tak kriterij za izračun zneska za izplačilo sredstev rezervacij posameznemu zavarovancu povzroči izplačilo enakega zneska za enako obdobje, čeprav bi moral biti ta različen, s tem pa naj bi se različni položaji neutemeljeno obravnavali kot enaki. Ker pobudnica ob vstopu v zavarovanje ni mogla predvideti, da bo prišlo do vračanja rezervacij, naj bi izpodbijana ureditev pomenila nedopustno oblikovanje njene volje za nazaj.

4.Pobudnici izpodbijata tudi postopek sprejemanja ZZVZZ-H v Državnem zboru, ker naj bi bil neupravičeno uporabljen nujni postopek, v katerem predlagane rešitve niso mogle biti temeljito proučene, to pa naj bi bilo v nasprotju s 1. in z 2. členom Ustave.

5.Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Ministrstvo za zdravje pa pobudi nasprotuje in predlaga njeno zavrnitev. Ministrstvo je mnenja, da je vzpostavitev omejene profitnosti izraz posebnosti v dejavnosti dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ki se izvaja v javnem interesu zaradi zagotavljanja človekovih pravic do zdravstvenega varstva in do socialne varnosti (50. in 51. člen Ustave). V primeru teh zavarovanj naj bi šlo za področje, kjer ni utemeljeno dopustiti neomejene gospodarske pobude. Vpliv novega sistema na vrednost delnic izvajalcev tega zavarovanja je sicer možen, vendar naj ne bi bil predmet ustavne presoje, dokler razlog za vpliv ni v nasprotju z Ustavo. Prva pobudnica naj bi že ob nakupu delnic vedela za posebnosti te dejavnosti in za zasnovo njene sistemske ureditve v Zakonu o zavarovalništvu (Uradni list RS, št. 13/2000 in nasl. – v nadaljevanju ZZavar), ki ga je novela ZZVZZ-H le natančneje določila, zato naj bi v tem pogledu šlo za pričakovane rizike. Glede ustavne spornosti izplačila rezervacij poudarja, da gre za posebna namenska sredstva, ki so se oblikovala in uporabljala za kritje dolgoročnih obveznosti zavarovalnice do zavarovancev, in zavarovalnica z njimi ni smela prosto razpolagati. Zato naj bi bilo ob prepovedi njihovega nadaljnjega oblikovanja doslej zbrana sredstva, v sicer drugačni obliki, mogoče izplačati le siceršnjim upravičencem, torej zavarovancem. O navedbah druge pobudnice pa Ministrstvo meni, da kažejo na nerazumevanje vloge in zasnove matematičnih rezervacij. Mehanizma izravnave in medgeneracijske vzajemnosti naj ne bi bilo mogoče "poosebiti", ker ne gre za posamične transfere od mlajšega zavarovanca k starejšemu, ampak za izravnavo v skupini. Na tej ravni naj bi bil tak transfer bistvo medgeneracijske vzajemnosti, ki je glede na to sestavni del socialnih politik države pri vzpostavljanju socialne varnosti v zdravstvenem varstvu. Njeno bistvo naj bi bila solidarnost med različnimi starostnimi skupinami, ker bi bilo zagotavljanje sredstev za zdravljenje starejših s strani njih samih zanje preveliko finančno breme. Ministrstvo poudarja, da se tudi sicer izravnava (odškodnin) med zdravimi in bolnimi odvija na ravni zavarovalne izravnave kot zavarovalnega mehanizma, ne glede na oblikovanje ali neoblikovanje matematičnih rezervacij. Izpodbijani način obračuna in določitve upravičencev do izplačila sredstev rezervacij naj bi bil najbolj nediskriminacijski ter je skladen z načelom medgeneracijske vzajemnosti tudi pri razgradnji teh kritnih skladov, zato naj ne bi šlo za protiustavno ureditev. Dopolnilno zdravstveno zavarovanje pobudnice je temeljilo na načelu medgeneracijske vzajemnosti in bi ji ob nespremenjeni zakonodaji zagotavljalo ves čas zavarovanja plačevanje enake premije kot drugim (tudi starejšim) zavarovancem. Zato meni, da izplačilo rezervacij po ZZVZZ-H ne bi prinašalo večjega nesorazmerja kot prejšnja ureditev. Ministrstvo glede postopka sprejemanja zakona v Državnem zboru navaja, da je bila glede na težave v izvajanju dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja nujna takojšnja sprememba zakona, zato je Vlada kot predlagatelj v skladu s 143. členom Poslovnika državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/02 in nasl. – v nadaljevanju PoDZ) vložila predlog zakona po nujnem postopku, ki ga je Državni zbor odobril.

B. – I.

Pravni interes

6.V skladu s 24. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti, izkazati svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu pa mora privesti do izboljšanja njegovega položaja (glej npr. odločbo št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76).

7.Prva pobudnica je delničarka v zavarovalni družbi Adriatic, ki je kot pravna oseba tudi vložila pobudo za oceno ustavnosti pretežno istih določb ZZVZZ-H iz pretežno istih razlogov. O njej je Ustavno sodišče že odločilo z odločbo št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06). Zato je bilo treba najprej oceniti, ali ima prva pobudnica pravni interes za presojo ustavnosti izpodbijanih določb. Prva pobudnica je svoj interes za ustavno presojo obrazložila z interesom, da bi imela družba, v kateri ima lastniški delež, čim večjo vrednost. To so okoliščine, ki se nanašajo na celotno družbo in s tem na vse njene lastnike. Za interese družbe je Ustavno sodišče doslej priznavalo pravni interes organom te družbe, ne pa njenim delničarjem. Delničarji lahko svoje interese uveljavljajo prek organov družbe; če se oblikuje potrebna večina zastopanega kapitala, posamični interes preraste v samostojen in neposreden interes družbe kot samostojnega pravnega subjekta (glej sklep št. U-I-124/01 z dne 28. 6. 2001, OdlUS X, 138). Izpodbijane določbe v interes prve pobudnice posegajo le posredno, prek družbe Adriatic, zato se njen pravni položaj z morebitno ugoditvijo pobudi ne bi spremenil, ampak bi se spremenil pravni položaj družbe, v kateri je ena od lastnic oziroma lastnikov. Taka sprememba bi le posredno vplivala na njen ekonomski položaj, ker bi utegnila prejeti večje dividende ali vplivati na drugačno gospodarjenje z dobičkom v družbi.

8.Prva pobudnica kot lastnica zavarovalnice ne more imeti pravnega interesa za izpodbijanje določb z vidika interesov zavarovancev. Ker pravni interes prve pobudnice za začetek postopka ni izkazan, je Ustavno sodišče njeno pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. točke drugega odstavka 62. člena ZZVZZ in drugega do petega odstavka 18. člena in 19., 20. ter 21. člena ZZVZZ-H zavrglo (2. točka izreka).

9.Druga pobudnica je zavarovanka v dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju in je sklenila pogodbo pod pogoji oblikovanja rezervacij za starost kot matematičnih rezervacij in ob upoštevanju načela vzajemnosti. Iz njenih navedb izhaja, da izpodbija le drugi odstavek 19. člena ZZVZZ-H, ki ureja izračun višine sredstev rezervacij, ki se izplačajo zavarovancem v primerih sklenjenih pogodb dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, kot jo ima tudi sama. Glede na to ji je Ustavno sodišče priznalo pravni interes za presojo ustavnosti določbe drugega odstavka 19. člena ZZVZZ-H in povezavi s tem tudi za izpodbijanje postopka sprejemanja ZZVZZ-H v Državnem zboru.

B. – II.

10.Drugi odstavek 19. člena ZZVZZ-H ureja izračun deleža sredstev rezervacij za izplačilo zavarovancem, ki so imeli na dan uveljavitve ZZVZZ-H sklenjeno veljavno pogodbo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja in so plačevali enako premijo, ne glede na trajanje zavarovanja, spol ter starost in so se zanje oblikovale matematične rezervacije oziroma rezervacije za starost. Tem zavarovancem se vrača sorazmeren delež sredstev teh rezervacij na ravni zavarovalnice glede na število zavarovanih mesecev. Druga pobudnica taki ureditvi očita kršitev načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave) in nedopusten poseg v pravico do lastnine (33. člen Ustave). Ureditev naj bi jo prikrajšala za del sredstev iz njene premije, saj naj bi se moral pri izplačilu upoštevati izračun rezervacij po posamezni zavarovalni polici.

11.Zavarovalna dejavnost temelji na določenih zakonitostih, ki so temelj njenega izvajanja. Temeljna sestavina zavarovalne dejavnosti je obstoj skupnosti stvari ali oseb, ki jih ogroža določena nevarnost; ta skupnost naj bi združevala čim večje število posameznih oseb; v skupnosti mora obstajati vzajemnost med posameznimi udeleženci, ki omogoča, da vsi združujejo sredstva za tistega, pri katerem bo do določene nevarnosti prišlo, in da na ta način vsi sodelujejo pri odpravi posledic takšne nevarnosti (disperzija rizika). Glede na to lahko govorimo o enakosti vrednosti dajatev obeh pogodbenih strank v zavarovalnem razmerju le na makro ravni in v dimenziji časovne, pogosto tudi generacijske izravnave dajatev med dajatvami zavarovalnice in dajatvami zavarovanca. Načelo vzajemnosti je torej temelj zavarovalne dejavnosti, kjer se namensko združena sredstva za posameznika ne uporabljajo po njegovih dejanskih vplačilih, ampak ob nastopu zavarovanega dogodka v skladu z zavarovalno pogodbo iz celotnih namensko združenih sredstev. Pomen medgeneracijske vzajemnosti v dodatnem zdravstvenem zavarovanju je v tem, da mlajši in zato načeloma bolj zdravi zavarovanci plačujejo več kot po strokovnem pričakovanju (aktuarski izračun) porabijo, ker si s tem že sedaj subvencionirajo višino premije za obdobje, ko bodo spadali v starejši del strukture zavarovancev, ta višek sredstev pa je na razpolago za poravnavanje škod sedanjih starejših zavarovancev. Ta sistem je v denarni obliki ovrednoten v matematičnih rezervacijah. Ker pa te v dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju v skladu z ZZVZZ-H niso več dopustne, se morajo razgraditi na ustavno dopusten način tudi v razmerju do posameznih zavarovancev. Pri tem pa ni mogoče obiti temeljnega namena teh sredstev.

12.Kot je bilo že pojasnjeno v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-277/05, so sredstva, oblikovana v višini matematičnih rezervacij, namensko premoženje zavarovalnic, ki ga te lahko uporabijo le za kritje dolgoročnih obveznosti iz zavarovalnih pogodb, torej v korist zavarovancev. Pri izplačilu posameznim zavarovancem je treba zato oceniti, kakšno je bilo njihovo razmerje do teh sredstev. Načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) zagotavlja splošno enakost pred zakonom.

13.Vsi zavarovanci, ki so bili zavarovani pod pogoji izpodbijane določbe drugega odstavka 19. člena ZZVZZ-H (plačilo enake premije ne glede na trajanje zavarovanja, spol in starost zavarovanca), so bili v razmerju do porabe sredstev matematičnih rezervacij v enakem pravnem položaju, ker so se črpala v primerih kritja stroškov bolezenskega stanja kot zavarovane nevarnosti. Glede na to je treba te zavarovance tako obravnavati tudi pri izračunu in izplačilih teh sredstev ob razgradnji in tudi v tem primeru vračunati enako verjetnost nastopa zavarovalnega primera za vse zavarovance, ne glede na starost. Ta namreč ob nastopu zavarovalnega primera tudi sicer ni bila kriterij za uporabo sredstev rezervacij, ampak je bilo to izključno bolezensko stanje kot zavarovana nevarnost. Očitek, da je zakonodajalec različne položaje uredil enako, je torej očitno neutemeljen.

14.Pobudnica na podlagi svoje zavarovalne pogodbe do izplačila teh sredstev sploh ni bila upravičena, saj so bila sredstva teh rezervacij po prej veljavnih predpisih namenjena zavarovancem v neindividualiziranem stanju na ravni zavarovalnice. Zato je neutemeljen tudi očitek, da je omenjeni način izračuna višine teh sredstev poseg v njeno zasebno lastnino in s tem v 33. člen Ustave, saj njen obseg ni bil določljiv.

15.Prav tako je neutemeljen očitek pobudnice, da izpodbijana ureditev pomeni oblikovanje njene volje za nazaj. Izplačila sredstev rezervacij posameznim zavarovancem se izvršijo na podlagi zakona in ne na podlagi zavarovalne pogodbe pobudnice. Pogodbena volja pa na zakonsko ureditev ne vpliva.

16.Pobudnica izpodbija tudi postopek sprejemanja zakona v Državnem zboru, ker je bil ta sprejet po nujnem postopku, in zatrjuje kršitev 1. in 2. člena Ustave. Ustava v 89. členu določa, da Državni zbor sprejema zakone v večfaznem postopku, če s Poslovnikom ni določeno drugače. Ustavno sodišče je v dosedanji ustavnosodni presoji že zavzelo stališče, da samo dejstvo uporabe nujnega postopka ne izkazuje kršitve določb PoDZ, ne glede na problematičnost zakonodajalčeve prakse, po kateri se zahtevni in zapleteni zakonski predlogi s posledicami za širši krog fizičnih in pravnih oseb sprejemajo po nujnem postopku (glej npr. 64. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-135/00 z dne 9.10.2002, Uradni list RS, št. 93/02 in OdlUS XI, 211). Poleg tega je pri presoji postopka, po katerem je bil zakon sprejet, treba upoštevati tiste postopke oziroma pravila, ki so predpisani z Ustavo (glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-129/93 z dne 23. 12. 1993, OdlUS II, 126). Pravil o tem, kdaj se zakon sprejme po rednem postopku in kdaj po nujnem postopku, pa Ustava ne vsebuje. V konkretnem primeru pobudnica zatrjuje neobstoj pogojev iz prvega odstavka 143. člena PoDZ, v katerem so določene okoliščine, ko lahko Vlada predlaga sprejem zakona po nujnem postopku. Državni zbor je na predlog Vlade v skladu s svojim Poslovnikom pooblaščen sprejeti tako odločitev. Pri tem gre za oceno dejanskih okoliščin, kar pa ni vprašanje, ki bi ga v skladu s svojimi pristojnostmi lahko presojalo Ustavno sodišče. Glede na to Ustavno sodišče v trditvah pobudnice ni našlo opore za očitke, da bi bil postopek sprejemanja izpodbijanega zakona v neskladju z zatrjevanimi določbami Ustave.

C.

17.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) ter na podlagi prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednik dr. Janez Čebulj

[1]Š. Ivanjko, Uvod v zavarovalno pravo, Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, Maribor 1999, str. 34 in 35.

[2]Ibidem, str. 105.