Jedro

Pri odločanju v postopku, ki se obnovi na podlagi 2. točke prvega odstavka 45. člena ZKme-1, je treba vselej neposredno ter ob ustreznem varstvu procesnih pravic stranke ugotavljati materialno resničnost pravno relevantnih dejstev, čeprav je taka dejstva že ugotavljal drug organ v svojem upravnem oziroma prekrškovnem postopku in jih je povzel v svojo pravnomočno odločbo.

Izrek

Revizija se zavrne.

Obrazložitev

1.Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja je dne 14. 12. 2021 izdala odločbo, št. 33101-48417/2021/8, s katero je tožniku odobrila izplačilo zahtevkov območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami (v nadaljevanju OMD). Po izdaji svoje odločbe je 27. 6. 2022 prejela odločbo Kmetijske inšpekcije Inšpektorata Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, št. 710-685/2022-3 z dne 18. 5. 2022, iz katere je bilo razvidno, da je tožnik v letu 2021 kršil predpisane zahteve ravnanja ter dobre kmetijske in okoljske pogoje pri kmetovanju in mu je bila zato izrečena globa za prekršek. Ugotovila je, da če bi vedela za to dejstvo oziroma inšpekcijsko odločbo, bi morala ob izdaji odločbe izplačilo tožniku znižati.

2.Zato je v svoji odločbi, št. 33101-48417/2021/15 z dne 23. 8. 2022, odločila, da se postopek v zvezi z izplačilom zahtevkov OMD za leto 2021 obnovi po uradni dolžnosti in sicer v takem obsegu, da se glede na nova dejstva ugotovi upravičenost dodelitev sredstev ter pravilna višina dodeljenih sredstev (1. točka izreka). Nadalje je odločila, da se odločba št. 33101-48417/2021/8 z dne 14. 12. 2021 odpravi v celoti in nadomesti s to odločbo (2. točka izreka) ter da se tožeči stranki odobrene zahtevke OMD zniža zaradi kršitev iz naslova navzkrižne skladnosti v višini 5% (3. točka izreka), da mora tožeča stranka preveč plačana sredstva vrniti v proračun v roku 30 dni od vročitve te odločbe (4. točka izreka), da v postopku ni bilo posebnih stroškov (5. točka izreka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka). Zoper to odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo in prehrano zavrnilo s svojo odločbo z dne 15. 12. 2022.

3.Tožnik je zoper prvostopenjsko odločbo tožene stranke po njeni dokončnosti vložil tožbo na Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče). To je s svojo sodbo zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi delno ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo v 2., 3., 4. in 5. točki izreka ter v tem obsegu vrnilo zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Glede odločitve iz 1. točka izreka izpodbijane odločbe, da se postopek obnovi, pa je tožbo zavrnilo, saj so bili po presoji Upravnega sodišča pogoji za obnovo postopka podani. Toženi stranki je tudi naložilo, da mora tožniku povrniti stroške postopka.

4.V razlogih navedene sodbe je Upravno sodišče pritrdilo toženki, da je pravilna pravna podlaga za odločanje o obnovi postopka Zakon o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) in ne Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). ZKme-1 je glede na ZUP lex specialis. Ni pa se strinjalo, da je toženka pri svojem odločanju v obnovljenem postopku vezana na odločbo Kmetijske inšpekcije o prekršku oziroma na dejstva, ki so bila tam ugotovljena, in da zato toženki v obnovljenem postopku ni bilo treba ugotavljati nobenih okoliščin oziroma za odločitev relevantnega dejanskega stanja. Po presoji Upravnega sodišča niti iz ZKme-1 niti iz ZUP ne izhaja, da je upravni organ vezan na odločbo o prekršku ali dejstva, ki iz nje izhajajo. Odločba drugega organa, ki kaže na verjetnost obstoja dejstva, ki bi lahko pripeljalo do drugačne odločitve, je sicer podlaga, da se postopek obnovi, vendar pa tudi v obnovljenem postopku velja načelo materialne resnice, kar pomeni, da je treba ugotavljati resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP) in upoštevati načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP). Zgolj vpogled v in povzemanje odločbe o prekršku ne zadošča za vsebinsko odločitev v obnovljenem postopku. Upravno sodišče je poudarilo, da mora upravni organ tudi v obnovljenem postopku za ugotovitev relevantnega dejanskega stanja izvesti poseben ugotovitveni postopek, v katerem mora biti stranki dana možnost, da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, o predlogih in ponujenih dokazih, sodelovati pri izvedbi dokazov, se z uspehom dokazovanja seznaniti in se o tem izreči. Ta pa v tej zadevi ni bil izpeljan.

5.Toženka je zoper pravnomočno sodbo vložila predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 32/2025 z dne 13. 8. 2025 na podlagi 367.c člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) deloma ugodilo in dopustilo revizijo glede vprašanja: "Ali je Upravno sodišče zmotno uporabilo materialno pravo, ko je zavzelo stališče, da mora Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, ko obnavlja postopek na podlagi določbe 2. točke 45. člena Zakona o kmetijstvu (ZKme-1), ugotavljati materialno resničnost pravno relevantnih dejstev, ki izhajajo iz pravnomočne odločbe pristojnega organa?"

6.Na tej podlagi je tožena stranka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo, v kateri predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi ter spremeni izpodbijano sodbo Upravnega sodišča tako, da tožbo zavrne in ob tem strankam naloži, da vsaka trpi svoje stroške postopka.

7.Tožnik na revizijo ni odgovoril.

Odgovor na revizijsko vprašanje

8.Revizija ni utemeljena.

9.Revidentka v reviziji v bistvu zatrjuje, da je Upravno sodišče zmotno razlagalo 2. točko prvega odstavka 45. člena ZKme-1, ki določa, da se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, poleg razlogov iz zakona, ki ureja splošni upravni postopek, obnovi tudi, če za obnovo postopka pristojni organ na podlagi pravnomočne odločbe drugega pristojnega organa izve za nova dejstva, ki bi lahko sama zase ali v zvezi z že ugotovljenimi dejstvi pripeljala do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva upoštevana v prejšnjem postopku.

10.Po mnenju revidentke ta specialna zakonska ureditev ne pomeni le, da je na podlagi pravnomočne odločbe drugega pristojnega organa mogoče dovoliti obnovo postopka, kot je to presodilo Upravno sodišče v izpodbijani sodbi. Po njenem revizijskem stališču je ob pravilni uporabi 2. točke prvega odstavka 45. člena ZKme-1 revidentka pri odločanju v obnovljenem postopku pri ugotavljanju dejanskega stanja vezana na (vsa) pravno relevantna dejstva iz te pravnomočne odločbe.

11.Tako po jezikovni kot po sistemski razlagi je očitno, da je tedaj veljavni 45. člen ZKme-1 v prvem odstavku urejal dva nova obnovitvena razloga, ki sta dopolnjevala 260. člen ZUP. Tako se lahko na podlagi v tem sporu relevantne določbe 2. točke prvega odstavka 45. člena ZKme-1 upravni postopek "poleg razlogov iz zakona, ki ureja splošni upravni postopek, obnovi tudi," če za obnovo postopka pristojni organ na podlagi pravnomočne odločbe drugega pristojnega organa izve za nova dejstva, ki bi lahko sama zase ali v zvezi z že ugotovljenimi dejstvi pripeljala do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva upoštevana v prejšnjem postopku. Gre torej za določbo, ki ureja prvo fazo obnove upravnega postopka, torej odločanje o tem, pod kakšnimi pogoji je upravni postopek sploh mogoče obnoviti, To jasno izhaja tudi iz preostalih odstavkov 45. člena ZKme-1, ki se vsi nanašajo na roke za začetek obnove postopka ter izdajo s tem povezanega sklepa, ne pa na (ponovno) vsebinsko presojo upravne zadeve v že obnovljenem postopku, ki odločitvi o obnovi postopka šele sledi.

12.Revidentka nima prav, da je taka razlaga, ki jo je sprejelo tudi Upravno sodišče, nesmiselna z vidika uvedbe posebne zakonske določbe, saj je s specialno ureditvijo iz 2. točke prvega odstavka 45. člena ZKme-1 jasno opredeljeno, da je verjetnost obstoja za obnovo relevantnih dejstev že izkazana s tako pravnomočno odločbo, med tem, ko je po splošni ureditvi ZUP pred odločitvijo o obnovi postopka šele treba presoditi, ali so take okoliščine verjetno izkazane (glej 267. člen in drugi odstavek 268. člena ZUP).

13.Prav tako je zmotno stališče revidentke, da je v obnovljenem postopku njeno ponovno odločanje o pravicah oziroma obveznostih stranke omejeno zaradi pravnomočnosti odločbe drugega (inšpekcijskega) organa, ki je predhodno v njej že navajal dejstva, upoštevna tudi za odločitev v tem postopku.

14.Vsak organ je namreč v upravnem postopku dolžan odločati samostojno (12. člen ZUP) in pri tem na podlagi proste presoje dokazov (10. člen) ugotoviti materialno resnico (8. člen), ki je podlaga za pravilno in zakonito odločbo. Navedeno je tesno povezano z ustavnimi zahtevami poštenega postopka, ki izhajajo iz 22. člena Ustave. V obravnavani zadevi se zato kot pomembno kaže predvsem načelo neposrednosti, ki izhaja iz te ustavne pravice in terja, da se upravni organ neposredno seznani z vsemi dokazi, ki so podlaga za njegovo odločitev ter da je uradna oseba, ki vodi postopek pri izvajanju dokazov neposredno prisotna.

15.Poseg v načelo neposrednosti bi zaradi njegovega ustavnega pomena lahko določil le zakon z izrecno in ustavnoskladno zakonsko določbo. Skladno s tem lahko tudi vezanost upravnega organa na dejstva, ki so bila ugotovljena v drugem postopku, določi le zakon. Take vezanosti revidentke na prekrškovne odločbe inšpekcijskega organa pa ne vsebujeta niti ZKme-1 niti ZUP, kot to pravilno poudarja Upravno sodišče. To tudi ne izhaja iz načela pravnomočnosti, saj zgolj ugotovitev posameznega dejstva s strani upravnega organa ne pridobi značaja pravnomočnosti, ki bi mu dalo posebno dokazno vrednost v postopku pred drugim upravnim organom, razen če to za posamezne primere določa zakon (npr. če gre za rešitev predhodnega vprašanja, 147. člen ZUP). Zato tudi v inšpekcijskem postopku ugotovljena dejstva, ki utemeljujejo izdano upravno ali prekrškovno odločbo, ne vodijo do nadaljnje vezanosti drugega upravnega organa na tako predhodno ugotovljeno dejansko stanje zgolj zato, ker se presoja isti historični dogodek.

Nenazadnje niti ZKme-1 niti ZUP pri odločanju o pravicah ali obveznostih strank v obnovljenem postopku ne omejujeta možnosti navajanja novih dejstev in predlaganja novih dokazov, ki v predhodnem inšpekcijskem postopku niso bili izvedeni oziroma predlagani. Tako organ kot stranka morata torej imeti tudi v primeru obnove postopka dolžnost oziroma možnost, da se resničnost in pravilnost presoje upoštevnih dejstev in dokazov (na novo) opravi v neposrednem in poštenem upravnem postopku. Nasprotna razlaga zakona bi bila zato tudi v neskladju z 22. členom Ustave.

16.Zato je toliko bolj neutemeljeno tudi stališče revidentke, da je bil tožniku zagotovljen pošten postopek, ker mu je bila kot stranki zagotovljena možnost sodelovanja (tudi) v njenem obnovljenem postopku s podajanjem navedb, izjav in dokaznih predlogov. Ob revidentkinem sočasnem poudarjanju svoje vezanosti na prehodno že ugotovljena dejstva iz postopka pred drugim organom, se dejanska možnost sodelovanja in vplivanja tožnika v obnovljenem upravnem postopku na revidentkino odločitev v zadevi izkaže kot le navidezna.

17.Odgovor na revizijsko vprašanje je torej, da mora revidentka tudi pri odločanju v postopku, ki se obnovi na podlagi 2. točke prvega odstavka 45. člena ZKme-1, vselej neposredno ter ob ustreznem varstvu procesnih pravic stranke ugotavljati materialno resničnost pravno relevantnih dejstev, čeprav je taka dejstva že ugotavljal drug organ v svojem upravnem oziroma prekrškovnem postopku in jih je povzel v svojo pravnomočno odločbo.

Uporaba v obravnavani zadevi

18.V obravnavani zadevi je Upravno sodišče pravilno presodilo, da mora revidentka v obnovljenem postopku ugotavljati za odločitev upoštevna dejstva in izvajati dokaze za pravilno ugotovitev dejanskega stanja ne glede na pravnomočno odločitev Kmetijske inšpekcije o prekršku. Navedeno je upravni organ dolžan izvesti skladno z ustavno varovanim načelom neposrednosti ter drugimi načeli upravnega postopka in omogočiti stranki tožniku, da ustrezno uveljavi svoje pravice. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo kot neutemeljeno (92. člen ZUS-1).

19.Zato bo revidentka morala slediti odločitvi Upravnega sodišča in ob vezanosti na stališča v njej ter ob spoštovanju te sodbe Vrhovnega sodišča razjasniti dejansko stanje, razčistiti sporna vprašanja, ki jih zastavlja tožnik, ter nato ponovno odločiti v zadevi (24. točka izpodbijane sodbe).

Glasovanje

20.Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

1V sprotni opombi je dodalo, da ima 149. člen ZUP le določbo v zvezi z vezanostjo upravnega organa na pravnomočno sodbo kazenskega sodišča, s katero je obdolženec spoznan za krivega, in sicer glede vprašanja, ali sta podana kaznivo dejanje in storilčeva kazenska odgovornost.

2Vsebinsko enako to ureja sedaj veljavni 96. člen ZKme-2.

3Ta določa: "Pri obnovi postopka po uradni dolžnosti izda pristojni organ sklep, s katerim odloči, da bo postopek obnovljen, če poprej ugotovi, da so zanjo izpolnjeni zakonski pogoji. Zoper sklep o obnovi postopka po uradni dolžnosti je dovoljena pritožba."

4Glej tudi E. Kerševan: Načelo neposrednosti pri zaslišanju priče v upravnem postopku, TFL Glasnik - številka 17, leto 2025, 20. 05. 2025 in tam citirana sodna praksa. Navedeno načelo neposrednosti se v načelu nanaša na izvajanje vseh dokazov v upravnem postopku.

5Taka vezanost upravnega organa v upravnem postopku je npr. izrecno določena glede pravnomočne sodbe kazenskega sodišča, s katero je obtoženec spoznan za krivega in to (le) glede vprašanj, ali sta podana kaznivo dejanje in storilčeva kazenska odgovornost (149. člen ZUP).

6Odločitev v inšpekcijskem postopku tudi ne pomeni sama po sebi rešitve predhodnega vprašanja, na katero bi bil drugi upravni organ vezan; glej v davčnih zadevah npr. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 9/2023 z dne 17. 1. 2024.