Jedro

Dopolnjevanje dolžne obrazložitve upravne odločbe z navedbami v odgovoru na tožbo ali še kasneje v pripravljalnem spisu, ni dopustno. Namreč tako dopolnjevanje obrazložitve in razlogov za odločitev šele v postopku upravnega spora ne more nadomestiti obrazložitve, ki bi jo morala vsebovati upravna odločba, glede na določbo 214. člena ZUP in je s takim postopanjem stranki odvzeta pravica do učinkovite obrambe pravic. Izrek odločbe zahteva obrazložitev razlogov, ki so njegov temelj.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33101-50895/2010/15 z dne 11. 1. 2011 se v 2. točki izreka odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 420,00 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka odločil, da se tožniku ugodi za v višini 43,79 plačilnih pravic za njivo in travnik ter da skupni znesek izplačila plačilnih pravic in/ali proizvodno vezanih plačil na površino in/ali dodatno plačilo za mleko za gorsko višinska in strma kmetijska gospodarstva znaša 9.365,67 EUR in v 2. točki izreka, da zavrne zahtevke za plačilne pravice za njivo in travnik v višini 87,74 plačilnih pravic. V obrazložitvi je navedel, da je stranka vložila pri organu vlogo za uveljavljanje neposrednih plačil za leto 2010. Za zahtevke iz 1. točke izreka je ugotovil, da izpolnjujejo pogoje iz Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2010 (Uredba), zato je navedenim zahtevkom ugodil. V zvezi z zavrnjenimi zahtevki pa obrazlaga, da je skupno število odobrenih upravičenih površin, ki so predmet izplačila plačilnih pravic, manjše kot število plačilnih pravic, za katero se zahteva izplačilo, zato se v skladu z določili 8. člena Uredbe o neposrednih plačilih v kmetijstvu, v zvezi s 57. členom Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009, izplača število plačilnih pravic, ki ustreza številu odobrenih upravičenih površin. Pri pregledu na kraju samem je bilo ugotovljeno, da je na obrazcu D „Prijava površin kmetijskih rastlin ter zahtevkov na površino“ prijavljena površina za posamezen GERK večja od ugotovljene, zato se zahtevek za izplačilo plačilnih pravic, ki presega ugotovljeno površino, v skladu z določili 58. člena in v zvezi s 57. členom Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009, zavrne. Čezmerna prijava se zniža oziroma izključi v skladu z določili 57. in 58. člena Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009. Nepravilnost se nanaša na GERK-PID 4667607. Površina, ki se zavrne, znaša 0,01 ha. Pri pregledu na kraju samem je bilo ugotovljeno, da je na obrazcu D prijavljena vrsta rabe na posameznem GERK-u drugačna od ugotovljene. Ugotovljena površina znotraj posameznega GERK-a, ki bi v skladu z določbami predpisa, ki ureja RKG, morala tvoriti svoj GERK, je manjša od 0,1 ha, zato se zahtevek za izplačilo plačilnih pravic za ugotovljeno površino, ki bi morala tvoriti svoj GERK, na podlagi 2. alinee prvega odstavka 8. člena Uredbe o neposrednih plačilih v kmetijstvu, v zvezi s četrtim odstavkom 38. člena Uredbe, zavrne. Izplačilo plačilnih pravic se za tako zavrnjeno površino zniža oziroma izključi v skladu z določili 58. člena Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009. Nepravilnost se nanaša na GERK-PID 4667607, površina, ki se zavrne, pa znaša 0,03 ha.

Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil. V zvezi s pritožbo navaja, da se vlagatelju lahko izplača največ za toliko plačilnih pravic, kolikor ima upravičenih površin za izplačilo in kolikor ima dodeljenih plačilnih pravic. Glede na odločbo prvostopnega organa št. 33101-50894/2010/5 z dne 8. 9. 2010 ima vlagatelj skupaj za 131,53 plačilnih pravic, z izpodbijano odločbo pa mu je bilo izplačanih za 43,79 plačilnih pravic, glede na upravičene površine. Upravičena površina znaša 43,79 ha. Vlagatelj namreč na vseh prijavljenih GERK-ih ni označil upravičene površine na obrazcu D. Površina za rabo 1430 – ekstenzivni kraški pašnik po Uredbi o neposrednih plačilih v kmetijstvu ni upravičena površina za izplačilo plačilnih pravic. Plačilne pravice se izplačajo na podlagi zahtevka v zbirni vlogi, ki ga je vlagatelj podal na obrazcu „Zahtevek za izplačilo plačilnih pravic z vsemi dodatki za leto 2010“, kjer je navedel izplačilo katerih plačilnih pravic uveljavlja, in na podlagi prijave upravičenih površin na obrazcu „D“.

Tožnik izpodbija odločbo organa v zavrnilnem delu in meni, da je nepravilna in nezakonita. Med strankama nikoli ni bilo sporno, da obstaja materialna podlaga za izplačilo zavrnjenih plačilnih pravic. Kot izhaja iz obrazca „D“ - Prijava površin in kmetijskih rastlin ter zahtevkov na površino, je prijavil upravičeno površino na GERK-ih na skupni površini 43,81 ha, od tega za 32,72 ha njivskih površin. Prav tako je pri vseh navedenih GERK-ih navedel, da gre za upravičeno površino (UP), kar je v nasprotju z ugotovitvijo, da ni na vseh prijavljenih GERK-ih označil UP. Tožnik razpolaga za 131,53 plačilnimi pravicami, od tega z 32,6 pravicami za njivske površine (PP-N). Glede na to je napačna odločitev obeh organov o zavrnitvi 21,74 plačilnih pravic za njivske površine. Tožniku je zavrnjenih za izplačilo za 21,74 ha plačilnih pravic za njivo, kar pomeni zavrnitev v višini izplačila 8.289,39 EUR. Poudarja, da je prvostopni organ v primeru izplačila plačilnih pravic za leto 2011 v celoti ugodil njegovemu zahtevku za njivske površine, pri čemer opozarja, da je na obrazcu D vloge popolnoma identično označil upravičene površine pri vseh njivskih površinah (UP). Predlaga odpravo prvostopne odločbe v 2. točki izreka in zahteva povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe in se sklicuje na razloge iz odločbe. V pripravljalni vlogi pa navaja, da je iz odločbe o dodelitvi plačilnih pravic za leto 2007, ki je podlaga za izplačilo neposrednih plačil za leto 2010, razvidno, da je bilo tožniku dodeljeno 30,26 PP za njivo, 2,34 PP za praho in 98,93 za travnik. Iz zbirne vloge za leto 2010 je iz obrazca D razvidno, da je tožnik uveljavljal izplačilo plačilnih pravic na površini 11,11 ha z dejansko rabo šifra 1300 travnik in 31,69 ha z dejansko rabo šifra 1100 – njiva/vrt. Prvi odstavek 56. člena Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 določa, da se v tem oddelku štejejo za ustrezne naslednje skupine posevkov: a) površine, prijavljene za namene aktivacije pravic do plačila v okviru sheme enotnega plačila oziroma vsaka površina, ki izpolnjuje pogoje, ki veljajo zanjo; b) površine za namene sheme enotnega plačila na površino v skladu s členom 2 naslova V Uredbe (ES) št. 73/2009; c) skupina za vsako od površin za namen katerekoli druge sheme pomoči na površino, za katero se uporablja drugačna stopnja pomoči; d) površine, prijavljene pod rubriko „druge rabe“. Za namene točke (a) prvega pododstavka se upošteva povprečje vrednosti različnih pravic do plačila glede na zadevno prijavljeno površino. Iz odločbe o dodelitvi plačilnih pravic je razvidno, da je bilo tožniku dodeljeno skupno 131,53 PP, kar predstavlja 100 %, od tega 32,6 PP za njivo (30,26 + 2,34) kar predstavlja 24,79 % in 98,93 PP za travnik, kar predstavlja 75,21 %. V skladu z navedenim je tožnik tako lahko pridobil v letu 2010 za izplačilo le 24,79 plačilnih pravic za njivo glede na upravičeno površino, ki jo je prijavil na obrazcu D in je ugotovljena pri kontrolnem pregledu na kraju samem. Skupno znaša ugotovljena površina za leto 2010 43,49 ha (prijavljena na obrazcu D in ugotovljena pri kontroli na kraju samem), kar za leto 2010 predstavlja 100 % površine, na katerih je tožnik upravičen do izplačila plačilnih pravic. Tožnik je v skladu z odločbo lahko pridobil 24,79 plačilnih pravic za njivo, kar znaša za leto 2010 10,78 PP in 75,21 PP za travnik, kar znaša za leto 2010 glede na ugotovljeno površino 32,71 plačilnih pravic. Tožnik je pridobil neposredna plačila za vse površine, na katerih je na obrazcu D označil, da gre za upravičeno površino „UP“ in sicer za 43,79 PP, kar predstavlja prijavljeno površino na obrazcu D in ugotovljeno pri kontrolnem pregledu na kraju samem, in sicer na GERK-u 2338418 na površini 2,58 ha, 2338421 na površini 14,40 ha, 2362391 na površini 2,05 ha, 3169351 na površini 1,01 ha, 3169425 na površini 8 ha, 3170280 na površini 4,66 ha, 4667607 na površini 3,73 ha, 4668371 na površini 7,38 ha. Izplačilo plačilnih pravic je pridobil glede na povprečje vrednosti različnih pravic do plačila glede na zadevno prijavljeno površino.

Tožnik na pripravljalno vlogo odgovarja, da je pri vseh GERK-ih navedel, da gre za upravičeno površino (UP). Tožena stranka pa s pomočjo nelegitimne interpretacije zatrjuje, da je bilo tožniku priznano toliko plačilnih pravic, kot mu jih gre skladno z Uredbo Komisije (ES) št. 1122/2009. Navedena uredba po besedah tožene stranke v drugem odstavku 1. točke 56. člena določa, da se za namene točke (a) prvega pododstavka upošteva povprečje vrednosti različnih pravic do plačila glede na zadevno prijavljeno površino. Opozarja, da ne prvostopenjski, ne drugostopenjski organ do sedaj nista nikoli uporabili te interpretacije, niti nista zavrnila dela plačilnih pravic iz sedaj navedenega razloga. Razlog ob zavrnitvi zahtevka je bil jasen, saj sta tako prvo kot drugostopenjski organ očitala tožniku, da ni pri vseh njivskih površinah označil, da gre za upravičene površine, zaradi česar mu naj ne bi šle vse plačilne pravice. Sedanja interpretacija pa je očitno skonstruirana zgolj za potrebe tega postopka. Določba, na katero se sklicuje tožena stranka, pa po svoji naravi ni smiselna in jo je matematično v postopku uveljavljanja plačilnih pravic nemogoče interpretirati. Če bi bila volja zakonodajalca taka, kot jo interpretira tožena stranka, bi v Uredbi jasno pisalo, da se za namene določitve količine plačilnih pravic ne uporabljajo količine pravic v absolutnem smislu, temveč zgolj njihov procentualni delež napram vsem dodeljenim plačilnim pravicam. Tožena stranka tudi nikjer ne pojasni, kaj naj bi navedeno povprečje (aritmetična sredina) pomenila, saj sama uporablja povsem drug matematični pojem o procentualnih razmerjih med samimi tipi plačilnih pravic. Definicija plačilnih pravic iz 2. člena Uredbe o neposrednih plačilih v kmetijstvu določa, da je plačilna pravica pravica do plačila na ha upravičene površine, do katerega je upravičeno kmetijsko gospodarstvo. Navedeno pomeni, da kmetu pripada ena plačilna pravica tipa x v višini y, v kolikor razpolaga z 1 ha upravičene površine. Tožena stranka pa z zgornjo interpretacijo plačilno pravico popolnoma zrelativizira in zreducira. Plačilna pravica tako ni več absolutna kategorija. Da gre za očitno pomoto v izračunu, ki se prekriva z nelegitimno interpretacijo, jasno kaže tudi dejstvo, da je prvostopni organ v letu 2011 ugodil vlogi tožnika. Dejansko stanje pa je bilo popolnoma identično, pri čemer je bilo tožniku v letu 2010 neupravičeno zavrnjenih 21,74 plačilnih pravic za njivske površine. Poleg tega je v predstavitvi pojma plačilnih pravic z naslovom plačilne pravice (sistem dodelitve in izplačil v letu 2008) z dne 29. 1. 2008, ki jo je javnosti pojasnjeval prvostopni organ, jasno navedeno, da se izplačilo plačilnih pravic v primeru, ko bo ugotovljenih manj upravičenih hektarjev, kot ima vlagatelj uveljavljenih plačilnih pravic, izvedeno na način, da se izplača plačilne pravice po vrstnem redu, kot so navedene na obrazcu. Tak sistem je organ uporabil pri zahtevku za leto 2011, ne pa pri zahtevku za leto 2010. Taka interpretacija odločanja po vrstnem redu je tudi popolnoma v skladu z Uredbo o neposrednih plačilih v kmetijstvu, ki v 8. členu določa, da se kmet sam odloča, koliko in katere plačilne pravice bo uveljavljal, v 7. členu pa, da se plačilna pravica lahko aktivira s katerokoli upravičeno površino.

V odgovoru na pripravljalno vlogo tožnika tožena stranka navaja, da je bil razlog zavrnitve, ki ga je navedel prvostopni organ, manjše skupno število odobrenih upravičenih površin, ki so predmet izplačila plačilnih pravic, kot je število plačilnih pravic, za katero se zahteva izplačilo, zato se v skladu z določili 8. člena Uredbe o neposrednih plačilih v kmetijstvu, v zvezi s 57. členom Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009, izplača število plačilnih pravic, ki ustreza številu odobrenih upravičenih površin. Organ tožniku ni očital, da ni pri vseh njivskih površinah označil, da gre za upravičene površine, kot to nepravilno navaja. Prav tako tega ni očitala tožena stranka. Sedmi odstavek 8. člena Uredbe določa, da se nosilec kmetijskega gospodarstva odloči, koliko in katere plačilne pravice uveljavi v posameznem letu. Navedeno pomeni, da se je tožnik sam odločil, katere plačilne pravice bo uveljavljal in jih navedel na „Zahtevku za izplačilo plačilnih pravic“, ki je del zbirne vloge, ni pa s tem določil vrstnega reda plačilnih pravic, kot zmotno navaja tožnik. V skladu z Uredbo Komisije (ES) št. 1122/2009 se upošteva povprečje vrednosti različnih pravic do plačila glede na zadevno prijavljeno površino. Glede sklicevanja na predstavitev pojma plačilnih pravic, kot jo je Agencija objavila na spletni strani v letu 2008, pa odgovarja, da pojasnila na tej spletni strani niso pravni vir.

Tožba je utemeljena.

Po določbi 2. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) se sme upravni akt izpodbijati, če se v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (bistvena kršitev določb postopka). Po mnenju sodišča je izpodbijana prvostopna odločba obremenjena z bistveno kršitvijo določb postopka.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev v 2. točki izreka – zavrnitev plačilnih pravic, v obsegu 21,74 plačilnih pravic za njivske površine. Iz prvostopne odločbe izhaja, k obrazložitvi zavrnilnega dela, da kolikor je skupno število odobrenih upravičenih površin, ki so predmet izplačila plačilnih pravic, manjše kot je število izplačilnih pravic, se izplača število plačilnih pravic, ki ustreza številu odobrenih upravičenih površin in navedena 8. člen Uredbe o neposrednih plačilih v kmetijstvu ter 57. člen Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009, pravni podlagi iz katerih izhaja navedena vsebina. V nadaljevanju pa upravni organ obrazloži zavrnitev za 0,01 ha ter 0,03 ha, ker je bilo pri pregledu na kraju samem ugotovljeno, da je prijavljena površina na obrazcu D za posamezen GERK večja od ugotovljene, oziroma da je prijavljena vrsta rabe na posameznem GERK-u drugačna od ugotovljene. Glede na seštevek obeh površin (0,01 + 0,03) in določbe obeh citiranih predpisov, ki določata podlage za znižanja in izključitve, pa je ugotoviti, da navedeni znižanji nista razlog za zavrnitev plačilnih pravic za njivske površine v obsegu 21,74 plačilnih pravic. Drugih razlogov prvostopni organ ni navedel. Drugostopni organ je obrazložitev prvostopnega organa v zvezi z razlogi za zavrnitev dopolnil in navedel, da upravičena površina (ta med strankami ni sporna) znaša 43,49 ha. Vendar pa vlagatelju očita, da na vseh prijavljenih GERK-ih ni označil upravičene površine na obrazcu D. Glede na zadnje navedeno, iz obrazložitve drugostopnega organa, je tožba temeljila na razlogu, da je tožnik prijavil upravičeno površino na GERK-ih na skupni površini 43,81 ha ter od tega na 32,72 ha njivskih površin in pri vseh GERK-ih navedel, da gre za upravičeno površino (UP). Zato meni, da je napačna odločitev organov o zavrnitvi 21,74 plačilnih pravic za njivske površine.

Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka šele v pripravljalni vlogi, na poziv sodišča, ker je v odgovoru na tožbo zgolj vztrajala pri razlogih iz izpodbijane odločbe, pojasnila, da ni razlog za zavrnitev spornih plačilnih pravic za njivske površine v fizični neoznačitvi upravičenih površin na obrazcu D, pač pa razlogi, ki jih je v pripravljalni vlogi navedla in utemeljila na prvem odstavku 56. člena Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009. Po vpogledu v vsebino upravnih odločb in vlog v sodnem spisu sodišče pritrjuje tožniku, da do pripravljalnega spisa upravna organa zavrnitve nista interpretirala in utemeljila na prvem odstavku 56. člena Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009. Dopolnjevanje dolžne obrazložitve upravne odločbe z navedbami v odgovoru na tožbo ali še kasneje v pripravljalnem spisu, pa ni dopustno. Namreč tako dopolnjevanje obrazložitve in razlogov za odločitev šele v postopku upravnega spora ne more nadomestiti obrazložitve, ki bi jo morala vsebovati upravna odločba, glede na določbo 214. člena ZUP in je s takim postopanjem stranki odvzeta pravica do učinkovite obrambe pravic.

Izrek odločbe zahteva obrazložitev razlogov, ki so njegov temelj. Brez obrazložitve razlogov izrek ni utemeljen in ni pojasnjeno, zakaj je bila konkretna upravna stvar rešena tako, kot je odločeno v izreku in tudi ni mogoče presoditi pravilnosti in zakonitosti izdane odločbe. Iz obrazložitve mora izhajati, da izrek odločbe izhaja iz uporabe materialnega predpisa na ugotovljeno dejansko stanje v konkretnem primeru. V obravnavanem primeru je obrazložitev o zavrnitvi plačilnih pravic v obsegu 21,74, nezadostna v obrazložitvi dejanskega stanja in v navedbi in interpretaciji materialnega predpisa, ki ga je organ za zavrnitev zahtevka uporabil. Če pa upravna odločba nima obrazložitve v skladu z ZUP, je to bistvena kršitev pravil upravnega postopka, zaradi česar je treba tak akt v upravnem sporu odpraviti (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1).

V ponovnem postopku naj organ ponovno odloči o plačilnih pravicah, ki jih je v 2. točki izreka zavrnil, z obrazložitvijo, ki ustreza določbi 214. člena ZUP in bo omogočala presojo pravilnosti in zakonitosti odločitve.

Tožena stranka je glede na navedeno kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev o zadevi. Sodišče je odločitev o odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve v ponoven postopek sprejelo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 350,00 EUR povečane za 20 % DDV (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške mu je dolžna povrniti tožena stranka v roku 15 dni od prejema sodbe.

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.