Jedro

Statusno preoblikovanje vrtca, ki je bil ustanovljen kot samostojni javni zavod v enoto šole, ni v nasprotju s predpisi. Zakon o financiranju vzgoje in izobraževanja namreč določa, da se javni vrtec lahko ustanovi kot vzgojno-izobraževalni zavod ali se organizira kot organizacijska enota javnega vzgojno-izobraževalnega ali drugega zavoda oziroma druge osebe javnega prava, kar je tudi šola.

Izrek

Pritožbi se ugodi in se izpodbijana sodba spremeni tako, da se tožba zavrne.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) ugodilo tožbi tožeče stranke in odpravilo Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega in vzgojno-varstvenega zavoda Osnovna šola AP z dne 8.7.2003 (v nadaljevanju: Odlok).

V obrazložitvi sodbe sodišče prve stopnje navaja, da je izpodbijani Odlok nezakonit, ker v bistvenem delu, zaradi katerega je bil tudi sprejet, statusno spreminja obstoječi Javni vzgojno-varstveni zavod M. tako, da ga kot samostojnega ukinja, pri tem pa njegovo enoto vrtec AP neposredno vključuje v javni zavod Osnovno šolo AP. Po presoji sodišča je navedena statusna sprememba v nasprotju z določbami Zakona o financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI, Uradni list RS, št. 12/96, 23/96, 64/01 in 108/02). Ni namreč izpolnjen pogoj - znižanje števila oddelkov pod predpisano mejo, pod katerim je glede na določbe ZOFVI mogoče spremeniti status samostojnega vrtca kot javnega zavoda v organizacijsko enoto drugega javnega zavoda. Krčenje stroškov, kar tožena stranka navaja kot razlog za tako organiziranost, ne opravičuje drugačne organiziranosti javnega vrtca kot jo dopušča zakon.

Tožena stranka v pritožbi uveljavlja vse pritožbene razloge iz 1. odstavka 72. člena ZUS. Odlok ni v neskladju z določbami ZOFVI, kot navaja sodišče prve stopnje. Sodišče ne navaja nobenih določb Odloka, ki so v nasprotju z navedenim zakonom. Stališče sodišča, da je mogoče enoto vrtca organizirati le v okviru samostojnega vrtca ali organizacijske enote vrtca, ni pravilno. Ne glede na navedeno je sodišče tudi nepravilno ugotovilo dejansko stanje. Predmet Odloka namreč ni oblikovanje enote vrtca, ampak ustanovitev osnovne šole. Upoštevaje vsebino določb Odloka gre za organizacijsko enoto vrtca, čeprav je v uvodu terminološko nedosledno uporabljen izraz "enota vrtca". Organizacijska enota vrtca pa je ena od organizacijskih oblik javnega vrtca, predvidena v določbi 3. odstavka 7. člena ZOFVI in kot taka nedvomno sodi v javno mrežo vrtcev (1. člen Uredbe o merilih za oblikovanje javne mreže vrtcev, Uradni list RS, št. 11/99), ki jo je dolžna zagotavljati občina. Odlok kljub terminološki nedoslednosti, ki je sicer posledica nejasnih določb zakona, v svoji vsebini ni v neskladju s predpisi. Na enak način kot tožena stranka, so področje predšolske vzgoje in varstva otrok organizirale tudi druge občine (B., P., Š., K., D., S. in R.-F.), pa nobeden od sprejetih odlokov ni bil odpravljen. Tudi, če bi sodišče vseeno štelo, da ne gre za organizacijsko enoto vrtca, ampak za enoto vrtca v smislu 3. alinee 2. člena Odredbe o pogojih za ustanavljanje javnih vrtcev (Odredba, Uradni list RS, št. 11/99), za odpravo Odloka ni podlage. Glede na to, da je enota vrtca obravnavana v podzakonskem predpisu, ki ureja pogoje za ustanavljanje javnih vrtcev, je mogoče nedvomno razumeti enoto vrtca kot javni vrtec, če je organizirana v okviru javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda, torej v okviru osebe javnega prava. Tudi v primeru, ko pride do statusnih sprememb vrtca zaradi zmanjšanja števila oddelkov in se samostojni vrtec ali organizacijska enota vrtca preoblikuje v enoto vrtca, enota vrtca ne izgubi značaja javnosti. Pri tem Odredbe ni mogoče razlagati tako, da bi lahko do statusnih sprememb javnega vrtca prišlo izključno v primeru zmanjšanja števila oddelkov. Zmanjšanje števila oddelkov je le eden izmed razlogov, ki obvezno pripelje do statusne spremembe vrtca. Nikjer pa ni določeno, da ne more priti do statusnih sprememb javnega vrtca tudi zaradi drugih razlogov, na primer finančnih. Zato sodišče napačno razlaga določbo 45. člena ZOFVI. Navedeno določbo je razlagati tako, da je enote vrtcev mogoče organizirati tako v okviru vrtca kot v okviru šole, kar potrjuje tudi besedilo Odredbe. Določbe je potrebno razlagati po namenu, namen zakonskega urejanja vzgoje in izobraževanja pa je omogočiti staršem in otrokom dostopnost in izbiro programa za predšolske otroke skladno z interesi in potrebami otrok in staršev, pri čemer bi morala imeti vsebina prednost pred pravno-organizacijsko obliko. Če se da ta namen doseči z drugačno - cenejšo organizacijo, je treba nejasne in nedosledne določbe razlagati na način, ki takšno organizacijo dopušča. Glede na navedeno predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne, podrejeno pa, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

Tožeča stranka in Javni vzgojno-varstveni zavod M. kot stranki z interesom v tem upravnem sporu na pritožbo nista podala odgovora.

Pritožba je utemeljena.

V obravnavani zadevi je sporno vprašanje, ali je vrtec, ki je bil ustanovljen kot javni zavod, mogoče organizirati kot organizacijsko enoto šole. Po presoji pritožbenega sodišča takšna statusna sprememba ni v nasprotju z določbami ZOFVI. Sodišče prve stopnje pri presoji zakonitosti spornega Odloka izhaja iz predpostavke, da je pogoj za statusno preoblikovanje samostojnega javnega vrtca v organizacijsko enoto šole, zmanjšanje števila oddelkov. Tega pogoja pa ZOFVI ne določa. Določa le kriterije za ustanovitev javnega vrtca (1. odstavek 44. člena ZOFVI) in opredeljuje statusno obliko pravnega subjekta, ki izvaja dejavnost vrtca. Po določbi 3. odstavka 7. člena ZOFVI se javni vrtec lahko ustanovi kot vzgojno-izobraževalni zavod ali se organizira kot organizacijska enota javnega vzgojno-izobraževalnega ali drugega zavoda oziroma druge osebe javnega prava, kar je tudi šola. Iz navedene zakonske določbe izhaja, da je javni vrtec lahko tudi organizacijska enota v sestavi šole. Tudi vrtec, ki deluje kot organizacijska enota šole, je javni vrtec. Javni vrtci pa sestavljajo javno mrežo (10. člen ZOFVI). V 151. členu ZOFVI, ki je prehodna določba, je urejena le vključitev javnih vrtcev, ki so obstajali ob uveljavitvi ZOFVI, v javno mrežo. Glede na navedeno je tudi po presoji pritožbenega sodišča neutemeljen tožbeni ugovor, da je statusna sprememba, predvidena s spornim Odlokom, v nasprotju z določili 7., 44. in 151. člena ZOFVI.

Po presoji pritožbenega sodišča se tožeča stranka neutemeljeno sklicuje na določila Odredbe. Ustanovitev in organiziranje javnega vrtca je pravica ustanovitelja, to pravico pa lahko ureja le zakon. Zato je pritožbeno sodišče pri presoji zakonitosti izpodbijanega Odloka uporabilo ZOFVI. Ta zakon pa pogojev za statusne spremembe ne določa. Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, da je sporni Odlok v nasprotju z javnim interesom. Javni interes na področju vzgoje in izobraževanja je omogočiti staršem in otrokom dostopnost in izbiro programa za predšolske otroke. To pa je omogočeno tudi tako, da se dejavnost vrtca organizira v okviru drugega javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda - šole. Tako organiziranost je namreč predvidel že zakonodajalec.

Ker je glede na navedeno sodišče prve stopnje zmotno uporabilo določbe ZOFVI, je pritožbeno sodišče na podlagi 77. člena ZUS pritožbi ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbo zavrnilo.