Jedro

Glede na to, da Kvalifikacijska direktiva II oziroma pravni red EU ne določa razširitve kroga družinskih članov, ki lahko po načelu združitve družine pridobijo status mednarodne zaščite po osnovnem prosilcu, kot obveznost, ki jo morajo države članice vnesti v svojo zakonodajo, temveč le kot možnost, neposredna uporaba Kvalifikacijske direktive II glede kroga oseb, ki se štejejo za družinske člane, iz tega razloga ni mogoča.

Izrek

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 957/2013-10 z dne 22. 1. 2014 se spremeni tako, da se tožba zavrne.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožnikovi tožbi ugodilo, delno odločbo tožene stranke, št. 2142-7/2012/26 (1312-04) z dne 20. 5. 2013, odpravilo in ji zadevo vrnilo v ponoven postopek. Z navedeno delno odločbo je tožena stranka na podlagi 33. člena v povezavi s 3. točko 3. člena in tretjega odstavka 17. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ) zavrnila prošnjo mladoletnega tožnika, rojenega …, državljana Somalije, ki ima v Republiki Sloveniji od 16. 10. 2012 do dne 16. 10. 2015 priznan status subsidiarne zaščite, za združevanje družine, in sicer s tremi sestrami in nečakinjo, ki so državljanke Somalije (1. točka izreka) in odločila, da bo o prošnji mladoletnega tožnika za združevanje družine, in sicer z mamo, državljanko Somalije, odločeno z dopolnilno odločbo (2. točka izreka).

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe med drugim ugotavlja, da tožena stranka ni upoštevala sekundarnega prava EU, še zlasti ne Direktive 2011/95/ES z dne 13. 12. 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (v nadaljevanju Kvalifikacijska direktiva II). Dne 20. 5. 2013, ko je bila izdana izpodbijana odločba, rok za implementacijo Kvalifikacijske direktive II še ni potekel, vendar bi morala tožena stranka (glede na prakso Ustavnega sodišča U-I-155/11-13), namen določbe 23(5) člena te direktive v povezavi s 7. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina) in 8. členom MKVČP vseeno upoštevati v skladu z v izpodbijani sodbi navedeno sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) in stališči UNHCR. Kvalifikacijska direktiva II načeloma dopušča, da so med druge sorodnike vključeni tudi bratje, sestre, nečaki in sestrične, če so izpolnjeni določeni drugi pogoji, medtem ko ZMZ ne omogoča, da bi pod kakršnimikoli pogoji bili člani družine tisti, ki jih navaja tožnik v prošnji in tožbi. Tožena stranka sekundarnega prava EU ni upoštevala, pa bi ga morala. Problem 2. točke izreka izpodbijane odločbe oziroma dejstva, da je tožena stranka ločeno odločila, in sicer najprej samo za tožnikove sestre in nečakinjo, medtem ko je odločbo za tožnikovo mater le napovedala, pa je v nespoštovanju načela varovanja otrokovih koristi.

3. Tožena stranka s pritožbo izpodbija sodbo sodišča prve stopnje iz vseh pritožbenih razlogov iz prvega odstavka 75. člena ZUS-1. Poudarja, da je pravna podlaga za odločanje o prošnji za združevanje družine ZMZ, in sicer 17. člen (v povezavi s 16. b členom), ki se glede na prehodno določbo 39. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah ZMZ (v nadaljevanju ZMZ-D) še vedno uporablja (do uveljavitve določb, ki urejajo združevanje družine oseb s priznano mednarodno zaščito, v zakonu, ki ureja vstop, prebivanje in zapustitev tujcev). Meni, da mora razširitev družinskih članov glede na določbo 23(5) Kvalifikacijske direktive II sprejeti zakonodajni organ določene države članice in ne uradna oseba, ki odloča v nekem upravnem postopku. Po njenem mnenju sodišče prve stopnje neupravičeno ni dalo skoraj nikakršne teže Direktivi Sveta 2003/86/ES o pravici do združitve družine (v nadaljevanju Direktiva 2003/86/ES). Vztraja na stališču, da je treba v postopku združevanja oseb, ki imajo v Republiki Sloveniji priznano mednarodno zaščito, upoštevati najprej določbe ZMZ in nato določbe Direktive 2003/86/ES. Sklicuje se na sodno prakso Vrhovnega sodišča (I Up 250/2013 in I Up 423/2013). Predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje spremeni tako, da tožbo zavrne in potrdi odločbo tožene stranke oziroma podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. Hkrati obvešča Vrhovno sodišče, da se tožnik ne nahaja več v Republiki Sloveniji, temveč naj bi bil na Norveškem.

4. Tožnik v odgovoru na pritožbo, ki jo je vložil po svetovalki za begunce, meni, da pritožba tožene stranke ni utemeljena, in predlaga, da jo Vrhovno sodišče zavrne, toženi stranki pa naloži, da o zadevi ponovno odloči. 5. Pritožba je utemeljena.

6. Kot izhaja iz predloženih spisov, je bil tožniku, rojenemu ..., ki se je od svoje družine v Somaliji ločil konec leta 2009, z odločbo tožene stranke z dne 28. 9. 2012 priznan status subsidiarne oblike zaščite za obdobje treh let, in sicer od 16. 10. 2012 do 16. 10. 2015. Tožnikovi družinski člani (mama, tri sestre in nečakinja) so 25. 10. 2012 prišli v Jemen, kjer so registrirani kot begunci. Dokumentov za dokazovanje istovetnosti in izkazovanje sorodstvenega razmerja s tožnikom ni.

7. Tožena stranka je svojo odločitev o zavrnitvi tožnikove prošnje za združitev z njegovimi tremi sestrami in nečakinjo utemeljila s sklicevanjem na drugi odstavek 17. člena v povezavi s 16. b členom ZMZ. Po drugem odstavku 17. člena ZMZ lahko oseba s priznano mednarodno zaščito zaprosi za združevanje s svojimi družinskimi člani, določenimi v 16. b členu tega zakona. V 16. b. členu ZMZ niso kot družinski člani navedeni sestre in nečaki osebe s priznano mednarodno zaščito. Po presoji tožene stranke za združitev tožnika z njegovimi sestrami in nečakinjo glede na določbe 16. b člena v povezavi s 17. členom ZMZ, v ZMZ ni pravne podlage.

8. Tožnik in sodišče prve stopnje menita, da bi morala tožena stranka pri odločanju o tožnikovi prošnji uporabiti ne le navedene določbe ZMZ, temveč tudi sekundarno pravo EU, zlasti Kvalifikacijsko direktivo II (peti odstavek 23. člena). Na podlagi ugotovljenega neskladja med navedeno direktivo in ZMZ bi morala uporabiti načelo lojalne razlage nacionalnega prava s pravom EU ter neposredno uporabiti določbo petega odstavka 23. člena te direktive v povezavi s 7. členom Listine in 8. členom MKVČP. 9. Kvalifikacijska direktiva II v petem odstavku 23. člena določa, da lahko države članice določijo, da se ta člen uporablja tudi za druge bližnje sorodnike, ki so živeli skupaj kot člani družine v času odhoda iz izvorne države in ki so bili v tem času popolnoma ali pretežno odvisni od upravičenca do mednarodne zaščite.

10. V obravnavani zadevi je tako sporno, ali bi morala tožena stranka v postopku za združitev družine uporabiti le določbo ZMZ, ki točno določa krog družinskih članov, ali pa mu bi morala neposredno uporabiti sekundarno pravo EU.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča v skladu z določbami 17. in 16. b člena ZMZ ter ob upoštevanju Direktive 2003/86/ES, Kvalifikacijske direktive II ter Listine, ni mogoče ugoditi prošnji za združevanje družine tudi z drugimi osebami, ki niso izrecno navedene v ZMZ (16. b člen). Takšno stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo (sodbe I Up 250/2013, I Up 321/2013, I Up 423/2013) in tudi pojasnilo, zakaj navedenih direktiv ni mogoče neposredno uporabiti. Kvalifikacijska direktiva II (peti odstavek 23. člena), na katero se v obrazložitvi izpodbijane sodbe sklicuje sodišče prve stopnje, določa le priporočila oziroma možnosti državam članicam EU, da lahko, če se tako odločijo, določijo širši krog oseb, ki lahko po načelu združevanja družine pridobijo status mednarodne zaščite v povezavi z družinskim članom, ki mu je tak status iz razlogov Ženevske konvencije v določeni državi EU že priznan.

12. Republika Slovenija Kvalifikacijske direktive II v času odločanja tožene stranke (20. 5. 2013) še ni implementirala v slovenski pravni red (rok za implementacijo se je iztekel 21. 12. 2013), Državni zbor pa tudi še ni odločal o tem, ali bo Slovenija razširila krog „družinskih članov“, ki so sedaj izrecno našteti v 16. b členu ZMZ. Tako kot je Vrhovno sodišče pojasnilo že v navedenih sodbah, na katere se sklicuje v tej sodbi, je razširitev kroga družinskih članov, ki na podlagi združitve z družino in že pridobljenega statusa mednarodne zaščite ene osebe lahko pridobijo enak status v določeni državi, predmet zakonskega urejanja in ne, kot zatrjujeta tožnik in sodišče prve stopnje, pristojnega organa, ki odloča v posameznem primeru.

13. Glede na to, da Kvalifikacijska direktiva II oziroma pravni red EU ne določa razširitve kroga družinskih članov, ki lahko po načelu združitve družine pridobijo status mednarodne zaščite po osnovnem prosilcu, kot obveznost, ki jo morajo države članice vnesti v svojo zakonodajo, temveč le kot možnost, neposredna uporaba Kvalifikacijske direktive II glede kroga oseb, ki se štejejo za družinske člane, iz tega razloga ni mogoča. Kogentnih določb ZMZ, ki so s pravnim redom EU usklajene, pa tudi ni mogoče razlagati širše, kot so zapisane. Iz navedenega razloga tudi ni utemeljena trditev, da naj bi bil ZMZ v tem delu v neskladju s pravnim redom in da bi bilo zato treba zastaviti Sodišču EU vprašanje za predhodno odločanje.

14. Po presoji Vrhovnega sodišča opredelitev družinskih članov v ZMZ ni v neskladju s 53. členom (zakonska zveza in družina) in 56. členom (pravica otrok) Ustave RS (v nadaljevanju URS) in tudi ne z 8. členom MKVČP. Različni slovenski zakoni za urejanje različnih razmerij (zakonska zveza, preživljanje, davki, socialna varnost) različno definirajo družino, kar je glede na to, da sestava družine ni ustavna kategorija, ustavno dopustno. Tudi posebne pravice otrok niso določene z URS, temveč z zakonom, zakonski ureditvi se prepušča tudi varstvo otrokovih pravic. Neposredna uporaba določb URS glede družinskih članov torej ni mogoča, saj jih URS ne določa. Prav tako iz MKVČP ne izhaja definicija družinskih članov niti za potrebe mednarodne zaščite niti za druge potrebe, zato tudi ni mogoče uspešno uveljavljati, da je v tem delu ZMZ v nasprotju z EKPČ. Takšno stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo (I Up 321/2013, I Up 423/2013). Ker Vrhovno sodišče meni, da ureditev glede družinskih članov ZMZ ni v nasprotju z URS in tudi ne z MKVČP, ni prekinilo tega postopka in ni začelo postopka pred Ustavnim sodiščem RS.

15. Na drugačno odločitev tudi ne vplivajo tožbeni ugovori, ki se nanašajo na zatrjevano pravno praznino in na nedopustno neenako obravnavanje (14. člen URS), če ZMZ nima enakih določb glede družinskih članov, kot jih ima Zakon o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). Neutemeljeno je sklicevanje tožbe na določbe o družinskih članih v ZTuj-2, čeprav so v ZTuj-2 družinski člani opredeljeni širše. To pa še ne pomeni nedopustnega neenakega obravnavanja tujcev in prosilcev za mednarodno zaščito. Že njuna pravna položaja sta različna, kar je že lahko utemeljen razlog za različno ureditev. Tudi v ZTuj-2 (tretji odstavek 47. člena) se starši štejejo za družinske člane tujca le: če gre za mladoletnega tujca, če je pred prihodom v Republiko Slovenijo prebival v družinski skupnosti s starši, če jih je tujec po zakonu države, katere državljan je, dolžan preživljati. Po četrtem odstavku 47. člena ZTuj-2 pa lahko izjemoma pristojni organ za družinskega člana šteje tudi drugega sorodnika tujca, če posebne okoliščine govorijo v prid združitvi družine v Republiki Sloveniji. V tej določbi je dana diskrecijska pravica pristojnemu organu, da se iz posebej utemeljenih razlogov razširi krog družinskih članov. Take določbe ZMZ nima, to pa še ne pomeni, da gre za nedopustno razlikovanje. ZTuj-2 pa tudi izrecno določa(četrti odstavek 3. člena), da se ZTuj-2 ne uporablja za tujce, ki so zaprosili za mednarodno zaščito, in za tujce, ki jim je bila v Republiki Sloveniji priznana mednarodna zaščita, razen, če ni z zakonom določeno drugače. 16. Po presoji Vrhovnega sodišča tožena stranka z zavrnitvijo prošnje tožnika za združitev družine s sestrami in nečakinjo ni kršila določb URS niti Listine in Direktiv EU. Glede na navedeno je pritožba tožene stranke glede pravilnosti uporabe materialnega prava v njeni odločbi utemeljena, tožba pa v celoti neutemeljena.

17. Glede tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na 2. točko izreka izpodbijane odločbe tožene stranke, pa Vrhovno sodišče pripominja, da posebno odločanje z dopolnilno odločbo o združevanju družine, in sicer z mamo (za katero je bilo treba predhodno ugotoviti, da je dejansko tožnikova mama), ni v nasprotju z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) o dopolnilni odločbi (219. in 220. člen).

18. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, utemeljeni so tudi njeni razlogi za takšno odločitev. Zato je Vrhovno sodišče pritožbi tožene stranke zoper izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje ugodilo in na podlagi 3. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 spremenilo sodbo sodišča prve stopnje in tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.