Jedro

Razlogovanje upravnega organa, ki dohodkov tožnice ne prišteva k dohodkom družine, zato ker ni podana pravna domneva iz 3. člena Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva RS v postopku naturalizacije, zanemari pa, da jih prejema kontinuirano in jih bo (glede na pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas) prejemala tudi v bodoče, zaradi česar je izostala presoja tožničinih dohodkov v luči ocene, ali gre za prejemke, ki so po svojih individualnih značilnostih glede zakonitosti, pravne določenosti oziroma predvidljivosti, periodične kontinuiranosti, stabilnosti, zanesljivosti in stalnosti ter skupne višine ob dospelosti na mesečni (in letni oziroma šestmesečni ravni, kot to računa upravni organ) takšne pravne in dejanske narave, da tožnici in njeni družini zagotavljajo materialno in socialno varnost, po presoji sodišča ni zakonito, saj nedopustno zožuje z določili ZDRS določene pogoje za pridobitev državljanstva z naturalizacijo.

Izrek

I.Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za notranje zadeve številka 213-778/2022/12 (133-07) z dne 25. 4. 2023 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki plačati stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od prejema sodbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila. V ostalem se zahtevek za plačilo stroškov tožnika zavrne.

Obrazložitev

Potek upravnega postopka

1.Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju: toženka) je z odločbo št. 213-778/2022/12 (133-07) z dne 25. 4. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) odpravilo zagotovilo Upravne enote Maribor št. 213-292/2021-6227-52 z dne 13. 4. 2022 (1. točka izreka). Odločilo je, da se vlogi za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije, ki jo je vložila A. A. (v nadaljevanju: tožnica), roj. ... v kraju ..., Bosna in Hercegovina, ne ugodi (2. točka izreka) in ugotovilo, da v postopku niso nastali posebni stroški (3. točka izreka).

2.Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica 2. 11. 2021 pri Upravni enoti Maribor vložila vlogo za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije na podlagi tretjega odstavka 12. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS). Upravna enota Maribor je izdala zagotovilo št. 213-292/2021-6227-52 z dne 13. 4. 2022, s katerim je odločila, da bo tožnica sprejeta v državljanstvo Republike Slovenije, če bo dokazala, da je ali da bo odpuščena iz dosedanjega državljanstva in če bo ob predložitvi tega dokaza še vedno izpolnjevala pogoje 6. in 8. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. V 2. točki izreka zagotovila je navedeno, da zagotovilo velja dve leti od dneva, ko je bilo v postopku revizije podano soglasje Ministrstva za notranje zadeve Republike Slovenije. Če v tem roku stranka dokaza iz 2. točke 10. člena ZDRS ne bo predložila, se šteje, da svojo vlogo za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije umika.

3.V postopku revizije je toženka ocenila, da je Upravna enota Maribor napačno oziroma nepopolno ugotovila dejansko stanje v zvezi s pogojem po 4. točki prvega odstavka 10. člena ZDRS v povezavi s tretjim odstavkom 12. člena ZDRS. V skladu s pooblastilom iz 27.c člena ZDRS je toženka omenjeno pomanjkljivost odpravila, dopolnila postopek in skladno z drugim odstavkom 27.c v zvezi z določbo 27.d člena ZDRS zagotovilo organa prve stopnje odpravila ter sama odločila o stvari.

4.Po presoji toženke je Upravna enota Maribor nepopolno ugotovila, da je tožnica izkazala izpolnjevanje pogoja 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, in sicer da ima zagotovljena sredstva, ki njej in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost. Ugotovljeno je bilo namreč, da se vključno z imenovano z izkazanim dohodkom preživljajo štiri osebe, in sicer tožnica, njen mož in dva mladoletna otroka. Vloga je bila vložena 2. 11. 2021, zagotovilo pa je bilo izdano 13. 4. 2022. Skladno s Sklepom o usklajeni višini minimalnega dohodka od julija 2019 (Ur. I. RS. št. 46/19) je ta višina od 1. 7. 2019 402,18 EUR; to je znesek, ki se upošteva pri presoji izpolnjevanja pogoja 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS (torej 402,18 EUR mesečno na osebo). Iz dokazil o višini dohodka moža tožnice (njene plače namreč ni bilo mogoče upoštevati, saj je ni prejemala dve leti pred vložitvijo vloge; prvič se je namreč zaposlila oziroma je sklenila pogodbo 5. 9. 2019, za upoštevanje pa bi morala biti zaposlena vsaj od 2. 9. 2019

), skupaj z moževim regresom (regresa imenovane iz prej navedenega razloga tudi ni bilo mogoče upoštevati), je izhajalo, da za obdobje od vključno maja 2021 do vključno februarja 2022, ko je zahtevana višina 402,18 EUR mesečno na osebo, tega zneska v povprečju oziroma tudi po posameznih mesecih tožnica ne dosega. Za preživljanje štirih oseb bi moral biti v tem obdobju povprečni skupni znesek 1.608,72 EUR na mesec, izkazana pa je bila povprečna višina le 1.283,06 EUR na mesec od maja do oktobra 2021 (6 mesecev pred vložitvijo vloge) ter 1.560,08 EUR od maja 2021 do februarja 2022 oz. namesto 402,18 EUR na osebo le 320,76 EUR na osebo od maja do oktobra 2021 ter 390,02 EUR od maja 2021 do februarja 2022.

5.Z dopisom št. 213-778/2022/12 (133-07) z dne 6. 3. 2023 je bila tožnica seznanjena z vsemi zgoraj navedenimi dejstvi ter z dejstvom, da pogoja 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS ne izpolnjuje, zato ji je toženka postavila rok 30 dni za podajo izjave oziroma dokazil o nasprotnem, z opozorilom, da bo sicer vloga zavrnjena. Tožnica je dopis prejela 8. 3. 2022, a se nanj v danem roku ni odzvala. Toženka je tako na podlagi razpoložljivih podatkov ugotovila, da tožnica ne izpolnjuje pogoja po 4. točki prvega odstavka 10. člena ZDRS.

Tožbene navedbe

6.Tožnica zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo v upravnem sporu iz razloga zmotne uporabe materialnega prava, nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter bistvene kršitve pravil upravnega postopka. Navaja tudi, da so ji bile kršene pravice do enakega varstva iz 22. člena Ustave RS, pravice do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS ter kršitve pravice iz 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) do poštenega odločanja v upravnem postopku.

7.Tožnica uvodoma izpostavlja, da je toženka večkrat prekoračila zakonski rok, v katerem mora izdati in vročiti odločbo stranki. Nadalje izpostavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe sploh ni razvidno, zakaj je toženka pri ugotavljanju pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS upoštevala obdobje od vključno februarja 2022. Upravna enota Maribor je namreč izdala zagotovilo 13. 4. 2022, toženka pa bi morala glede na svojo dosedanjo enotno revizijsko prakso ugotavljati sredstva za preživljanje do datuma izdaje zagotovila. Glede na datum izdaje zagotovila tožnica meni, da bi toženka v skladu s svojo dosedanjo revizijsko prakso pri ugotavljanju pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS za izračun višine zagotovljenih sredstev za preživljanje morala upoštevati obdobje od vključno maja 2021 pa do vključeno (vsaj) marca 2022.

8.Tožnica v zvezi z izračunom višine sredstev za preživljanje za obdobje šest mesecev pred vložitvijo vloge za naturalizacijo pa do izdaje zagotovila s strani Upravne enote Maribor v tožbi za obdobje od maja 2021 do marca 2022 podrobno izkazuje prejete dohodke (neto plača, regres, dohodnina), povprečje katerih znaša 1.743,83 EUR mesečno. Meni, da iz prikaza dohodkov v razpredelnici jasno izhaja, da je pogoj iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS izpolnjen, čeprav je potrebno dodatno upoštevati še dohodek iz naslova otroškega dodatka, do katerega se toženka sploh ni opredelila. V zvezi s tem izpostavlja, da je trditvena obveznost glede glede prejemanja otroškega dodatka podana, kar je razvidno iz zapisnika Upravne enote Maribor št. 213-292/2021-24 z dne 13. 12. 2021. Toženka pa v izpodbijani odločbi ni pojasnila, zakaj sredstva iz tega naslova niso upoštevana kot dokazilo zadostnih sredstev za preživljanje iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS.

9.Tožnica nadalje izpostavlja, da je iz spisovne dokumentacije razvidno, da je njen mož B. B. podal pisno izjavo, s katero dovoljuje, da lahko upravni organ, ki vodi upravni postopek sprejema v državljanstvo Republike Slovenije njegove žene, po uradni dolžnosti pridobiva podatke iz uradnih evidenc, ki štejejo za davčno tajnost. Pojasnjuje, da je B. B. za leto 2021 prejel dohodnino, ki se po enotni revizijski praksi toženke upošteva kot sredstvo, ki zagotavlja materialno in socialno varnost iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, vendar toženka podatka o izplačilu dohodnine za leto 2021 ni upoštevala, prav tako se do tega dohodka ni niti opredelila.

10.V zvezi z dopisom toženke št. 213-778/2022/11 (133) z dne 6. 3. 2023, iz katerega izhaja, da se v premoženje, ki zagotavlja materialno in socialno varnost iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, ne upošteva stanovanjska hiša, v kateri oseba dejansko prebiva in ima prijavljeno stalno prebivališče, do vrednosti primernega stanovanja, tožnica še pojasnjuje, da je kot prava neuka oseba razumela, da se hiša, v kateri družina živi, katere lastnik je njen mož, ne upošteva kot sredstvo, ki zagotavlja materialno in socialno varnost. Meni, da bi morala toženka v predmetnem pisanju bolj jasno in natančno pojasniti, v katerih primerih se stanovanje ali hiša, v kateri oseba dejansko živi in ima prijavljeno stalno prebivališče, ne upošteva kot premoženje, s katerim oseba lahko dokazuje, da ima zadostna sredstva za preživljanje. Glede na to, da je njen mož lastnik hiše na naslovu ..., vrednost katere znaša 184.000,00 EUR, je namreč tudi iz tega naslova podan pogoj zadostnih sredstev za preživljanje.

11.Glede na vse navedeno tožnica zahteva, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter odloči, da se v veljavi obdrži zagotovilo Upravne enote Maribor št. 213-292/2021-6227-52 z dne 13. 4. 2022, in se zadeva vrne v novo odločanje toženki. Podrejeno pa predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka upravnega spora.

Navedbe tožene stranke

12.Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da vztraja pri izdani odločbi in ocenjuje, da je le-ta pravilna in zakonita glede na dejansko stanje, ki je razvidno iz dokumentacije v upravnem spisu, navedbe tožnice v tožbi pa neutemeljene. Navaja, da je imela tožnica ves čas postopka možnost uporabe četrtega odstavka 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP; t. i. molk organa), pri čemer poudarja, da je bil čas, potreben za izdajo odločbe v postopku revizije, tudi posledica dejstva, da je bilo potrebno izpolnjevanje pogoja 3. in 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS ustrezno raziskati. Poleg sklicevanja na utemeljitev v izpodbijani odločbi toženka še dodatno pojasnjuje, da je dopis, s katerim je bila tožnica seznanjena z vsemi ugotovljenimi dejstvi glede upoštevanja dohodka, vseboval tudi poziv k predložitvi dokazil o prejemanju otroškega dodatka in odločb o dohodnini, prav tako pa so bili v pomoč navedeni primeri drugih dokazil o premoženju, ki bi jih tožnica lahko predložila v dokaz, da ima ustrezno višino dohodka. Tožnica, ki vendarle nosi breme dokazovanja v postopku, je predmetni dopis prejela 8. 3. 2022, a se nanj v danem roku ni odzvala oziroma ni predložila dokazil, ki jih je nato navedla v tožbi. Posledično tožnica v postopku ni izkazala izpolnjevanja pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, kljub temu da ji je bila ta možnost dana.

Odločitev brez glavne obravnave

13.Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi (drugi odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), v postopku pa tudi ni sodelovala stranka z nasprotnim interesom.

Sodna presoja

14.Tožba je utemeljena.

15.Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).

16.ZDRS kot enega od načinov pridobitve državljanstva Republike Slovenije določa naturalizacijo, to je sprejem v državljanstvo na podlagi prošnje (3. točka 3. člena). Skladno s tretjim odstavkom 12. člena ZDRS lahko pristojni organ, če je to v skladu z nacionalnim interesom, po prostem preudarku sprejme v državljanstvo Republike Slovenije osebo, ki je že najmanj tri leta poročena z državljanom Republike Slovenije, če dejansko živi v Sloveniji neprekinjeno vsaj eno leto pred vložitvijo prošnje, če ima urejen status tujca in če izpolnjuje pogoje iz 1. (starost 18 let), 2. (odpust iz dosedanjega državljanstva ali izkaz, da bo odpust prejela, če bo sprejeta v državljanstvo RS), 4. (zagotovljena sredstva, ki njej in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost), 5. (znanje slovenskega jezika), 6. (neobstoj pravnomočne kazenske obsodbe), 7. (neobstoj izrečene prepovedi prebivanja v RS), 8. (sprejem v državljanstvo ne predstavlja nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države) in 10. točke (prisega o spoštovanju svobodnega demokratičnega ustavnega reda, ki je utemeljen v Ustavi RS) prvega odstavka 10. člena ZDRS. Postopek za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije z naturalizacijo se izvede v dveh fazah: v prvi fazi se ugotavlja izpolnjevanje zakonsko predpisanih pogojev. Naštevanje teh pogojev veže državni organ v negativnem smislu na način, da ne sme dodeliti naturalizacije, če pogoji niso izpolnjeni.

Če so, nastopi druga faza, to je odločanje o sprejemu v državljanstvo po prostem preudarku. Navedeno pooblastilo za diskrecijsko odločanje, podeljeno upravnemu organu, pomeni, da oseba, ki izpolnjuje pogoje za naturalizacijo, ne more zahtevati, da ji Republika Slovenija podeli državljanstvo. Pravica do pridobitve državljanstva z naturalizacijo tako ne obstoji, temveč izpolnjevanje zakonskih pogojev za naturalizacijo pomeni za prosilca možnost, ne pa tudi gotovosti, da bo naturaliziran.

17.Med zakonskimi pogoji, ki jih mora izpolnjevati oseba, ki vloži prošnjo za podelitev državljanstva kot oseba, ki je najmanj tri leta poročena s slovenskim državljanom (tretji odstavek 12. člena ZDRS), je tudi pogoj, da ima oseba zagotovljena sredstva, ki njej in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost (4. točka prvega odstavka 10. člena ZDRS). Šteje se, da ima oseba zagotovljeno materialno in socialno varnost, če ima zagotovljena sredstva najmanj v višini osnovnega minimalnega dohodka, določenega s predpisi o socialnem varstvu. Sredstva v višini osnovnega minimalnega dohodka mora imeti zagotovljena tudi za vsako osebo, ki jo mora preživljati (deveti odstavek 10. člena ZDRS). Podrobneje so sredstva, ki zagotavljajo materialno in socialno varnost, opredeljena v 3. členu Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva RS v postopku naturalizacije (v nadaljevanju: Uredba). Uredba v navedeni določbi predpisuje, da se kot sredstvo, ki zagotavlja materialno in socialno varnost iz 4. točke prvega odstavka 10. člena zakona, šteje, če prosilec vsaj dve leti pred vložitvijo prošnje za naturalizacijo neprekinjeno prejema enega izmed naslednjih prejemkov: - prejemki iz pogodbe o zaposlitvi, sklenjeni za določen čas; - pokojnina, ne glede na to, kje je bila določena; - prejemki iz pogodbe o delu ali iz avtorske pogodbe; - štipendija, če gre za prosilca, ki se redno ali izredno šola in ga staršem ni več treba preživljati; - prejemki samozaposlenih, ki kot svoj edini ali glavni poklic opravljajo samostojno dejavnost v Republiki Sloveniji; - prejemki družbenikov zasebnih družb in zavodov v Republiki Sloveniji, ki so poslovodne osebe; - prejemki kmetov, ki v Republiki Sloveniji samostojno opravljajo kmetijsko dejavnost kot edini in glavni poklic; - prejemki vrhunskih športnikov in šahistov; - renta, najemnina ali zakupnina; - prejemki, priznani s sodno odločbo; - prejemki verskih uslužbencev, ki so s svojo cerkvijo ali drugo versko skupnostjo v razmerju, ki nima vseh lastnosti delovnega razmerja; - prejemki družinskega pomočnika po zakonu, ki ureja socialno varstvo.

18.Vrhovno sodišče RS je v zvezi z razumevanjem in ustavnostjo ter zakonitostjo navedenih določb, upoštevanje jezikovno in namensko razlago, v sodbi opr. št. X Ips 41/2021 z dne 25. 10. 2021 izpostavilo, da mora prosilec razpolagati z zadostnimi sredstvi za preživljanje, taka pa so sredstva vsaj v višini osnovnega minimalnega dohodka. Pri tem je pojem "sredstva" splošen pojem, katerega namen ni v omejevanju za preživljanje potrebnih sredstev na določeno vrsto in obliko premoženja ali zgolj na sredstva, ki jih prosilec prejme v obliki denarnih izplačil, temveč je kot sredstva potrebno šteti vse, kar ima svojo denarno vrednost in je lahko predmet prosilčevega razpolaganja. To pa niso samo denarni prejemki, ampak tudi ostalo prosilčevo premoženje (nepremičnine, premičnine večje vrednosti, poslovni deleži v družbi itd.).

19.Zakonski pogoj, ki zadeva socialno varnost osebe, ki prosi za sprejem v državljanstvo, je v ZDRS določen iz razloga neobremenitve javnih služb, ki v RS zagotavljajo pravico do socialne varnosti in pravic z naslova socialnega varstva. Čim je tako, pa je pomemben ne le prosilčev dohodkovni položaj, ampak tudi njegov premoženjski položaj v širšem smislu. Premoženje osebe se namreč upošteva pri odločanju o tem, ali oseba izpolnjuje pogoje za pridobitev socialnovarstvenih izplačil. Tako Zakon o socialno varstvenih prejemkih (ZSVarPre) v 27. členu kot razlog za nedodelitev denarne socialne pomoči določa imetništvo premoženja, ki se upošteva po zakonu, ki ureja uveljavljanje pravic iz javnih sredstev, ki dosega ali presega višino 48 osnovnih zneskov minimalnega dohodka. Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS) pa kot premoženje, ki se upošteva, v prvem odstavku 17. člena določa nepremično premoženje, osebna in druga vozila, vodna plovila, lastniške deleže gospodarskih družb ali zadrug, vrednostne papirje, denarna sredstva na transakcijskem ali drugem računu, kadar ne predstavljajo dohodka skladno s prvim odstavkom 12. člena tega zakona, ki se po tem zakonu upošteva pri ugotavljanju materialnega položaja, hranilne vloge in druga denarna sredstva po izjavi posameznika, in drugo premično premoženje. Ker v primeru razpolaganja z zadostnim premoženjem (to pa niso nujno samo denarni prejemki) oseba ne izkazuje potrebe po socialnovarstvenih prejemkih, njeno preživljanje ne bremeni javnih sredstev, zato ji tudi ni mogoče očitati, da s svojim premoženjem ne izpolnjuje pogoja imetništva zadostnih sredstev v smislu določbe prvega odstavka 10. člena ZDRS.

20.Nadalje je Vrhovno sodišče RS izpostavilo še, da iz namena, zaradi katerega je v ZDRS določen pogoj iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, izhaja tudi, da mora imeti prosilec zagotovljena potrebna sredstva za preživljanje ne le v času odločanja o prošnji, ampak da morajo biti podane okoliščine, ki omogočajo prognozo, da bo tudi v bodoče sposoben zagotavljati svojo materialno in socialno varnost. Za ugotovitev izpolnjevanja obravnavanega zakonskega pogoja je zato potrebno ugotoviti prosilčevo premoženjsko stanje, ali to (glede na vrednost) zagotavlja njegovo materialno in socialno varnost ter okoliščine, ki omogočajo sklepanje o prosilčevi nadaljnji neodvisnosti od prejemkov iz javne blagajne. V teh okvirih je treba razumeti tudi pooblastilo v 28. členu ZDRS, da Vlada RS določa merila za ugotavljanje pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena tega zakona, torej merila, ki jih bo mogoče uporabiti pri presoji izpolnjevanja pogoja v različnih življenjskih situacijah prosilcev za sprejem v državljanstvo. Pri ureditvi tega vprašanja je vlada v skladu z legalitetnim načelom iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS vezana na razloženi zakonski okvir, kar pomeni, da s svojim predpisom, ki je izdan za izvrševanje zakona, ne sme samostojno urejati pravic in obveznosti in jih tudi ne spreminjati. Tako Uredba z določbami, ki urejajo način izvajanja ZDRS, tudi ne sme ožiti upravičenj, ki izhajajo iz zakonskih določb, med drugim možnosti dokazovanja izpolnjevanja zakonskega pogoja.

21.Po stališču Vrhovnega sodišča RS Uredba meril za ugotavljanje izpolnjevanja pogoja materialne in socialne varnosti izrecno ne predpisuje, temveč v prvem odstavku 3. člena določa le, da se kot sredstvo, ki zagotavlja materialno in socialno varnost iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, šteje, če prosilec vsaj dve leti pred vložitvijo prošnje za naturalizacijo neprekinjeno prejema enega izmed v nadaljevanju naštetih prejemkov. Na podlagi tega je mogoče posredno sklepati na uporabljena merila, in sicer na merilo vrste premoženja (prejemki, ki jih prosilec prejema na eni od naštetih pravnih podlag) in specifikam tega premoženja podrejeno merilo rednosti (kontinuiranosti) oziroma periodičnosti pridobivanja dohodka v dveletnem časovnem obdobju pred vložitvijo prošnje. Stabilnost (rednost, neprekinjenost) prejemanja dohodka v daljšem časovnem obdobju pred vložitvijo prošnje je okoliščina, ki daje podlago za sklepanje, da ima prosilec sredstva za preživljanje, saj kaže na njegovo pridobitno sposobnost. S slednjo pa je utemeljena verjetnost, da bo tudi v nadaljevanju ustvaril zadostne dohodke in z njimi sam poskrbel za svojo materialno in socialno varnost ter s tem zadostil namenu določitve pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. Uredba zato z določitvijo časovnega obdobja prejemanja denarnih sredstev pred vložitvijo vloge ne določa dodatnega pogoja za sprejem v državljanstvo in zato v tem delu ni nezakonita.

22.Glede na to, da je v predmetni zadevi predmet presoje sodišča odločitev toženke, da se vlogi tožnice za sprejem v državljanstvo ne ugodi, ker tožnica ni izkazala pogoja zagotovljenih sredstev, ki njej in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost (pogoj iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS), je sodišče pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe opravilo ob upoštevanju zgoraj citiranih zakonskih določil in razlage 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS ter 3. člena Uredbe, kot jo je podalo Vrhovno sodišče RS.

23.V konkretni zadevi med strankama ni sporno, da se je tožnica zaposlila z dnem 5. 11. 2019 in da je vlogo za sprejem v državljanstvo podala 2. 11. 2021, pri čemer po mnenju toženke dohodki tožnice iz delovnega razmerja ne zadostijo kriterijem iz 3. člena Uredbe, saj jih tožnica pred vložitvijo vloge neprekinjeno ni prejemala vsaj dve leti. Tožnica torej ni izkazala okoliščin prejemanja dohodka iz delovnega razmerja, na podlagi katerih bi se vzpostavila pravna domneva obstoja potrebnih sredstev za preživljanje, kot jo predvideva 3. člen Uredbe. Bistvo domneve je, da se kot resnično predpostavlja nekaj, kar je verjetno resnično, pri čemer se brez dokazovanja šteje, da določeno dejstvo obstoji ali ne neobstoji zaradi njegove zveze z drugimi dejstvi, katerih obstoj (ali neobstoj) se dokazuje po splošnih pravilih. Smisel domnev v pravu je v olajšanju dokazovanja, pri čemer mora stranka dokazati tako imenovano domnevno bazo (okoliščine), na kateri temelji pravna domneva. To pomeni, da se določba o neprekinjenem prejemanju izplačil v obdobju dveh let pred vložitvijo prošnje uporablja za namen določene pravne domneve v zvezi s taksativno naštetimi prejemki prosilca za sprejem v državljanstvo. Pomeni pa tudi, da prosilcu, ki izkaže okoliščine iz 3. člena Uredbe, ni treba dodatno dokazovati izpolnjevanja obravnavanega zakonskega pogoja, saj že Uredba nalaga sklepanje, da ima potrebna sredstva.

24.Pri tem iz sodne prakse izhaja, da je za lastna sredstva prosilca, šteti tista sredstva, ki jih prejema prosilec (in ne druga oseba, razen če je dolžna preživljati prosilca) in ki se mu izplačujejo na podlagi določenega pravnega temelja, npr. na podlagi sodne ali druge odločbe pristojnega organa (denimo pokojnina), po posebnem zakonu, na podlagi pogodbe (denimo na podlagi pogodbe o zaposlitvi, kot je to v konkretnem primeru). Obstoj pravne podlage je pomemben, ker se z njo prejemkom na strani osebe vzpostavlja značaj terjatve, ki je iztožljiva oziroma na podlagi izdanega akta pristojnega organa že celo izterljiva. V tem pogledu daje pravna podlaga za izplačilo prejemkom lastnost zagotovljenih sredstev, pri tem pa se tovrstni prejemki druge osebe obravnavajo kot prosilčeva zagotovljena sredstva samo, če je oseba dolžna preživljati prosilca.

25.Obstoj domneve iz 3. člena Uredbe pa po presoji sodišča ne pomeni, da v primeru, da prosilec pogoja dvoletnega pridobivanja dohodka iz pogodbe o zaposlitve do trenutka vložitve vloge ne izpolnjuje, to avtomatično pomeni, da ne more izpolniti pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. Oziroma povedano drugače, glede na to, da Uredba ne določa meril za ugotavljanje izpolnjevanja pogoja v primeru prosilčevih drugih sredstev in imetništva drugega premoženja, lahko po presoji sodišča prosilec kljub neobstoju dejanskih okoliščin pravne domneve v upravnem postopku dokaže, da ima zadostna sredstva za preživljanje zase in za vsakega družinskega člana, ki ga je dolžan preživljati.

26.Upoštevajoč namen, zaradi katerega je pogoj zadostnih sredstev za preživljanje določen v zakonu (neobremenitev javnih služb in proračunskih sredstev), ter glede na povzeta izhodišča Vrhovnega sodišča RS glede razlage določbe 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, je po presoji sodišča v vsakem konkretnem primeru za ugotovitev izpolnjevanja tega zakonskega pogoja kot nedoločnega pravnega pojma, potrebno ugotoviti prosilčevo premoženjsko stanje, ali to zagotavlja njegovo materialno in socialno varnost ter okoliščine, ki omogočajo sklepanje o prosilčevi nadaljnji neodvisnosti od prejemkov iz javne blagajne. Zakonski pogoj iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS je treba razlagati kot pogoj, da ima prosilec zagotovljena sredstva za bodoče preživljanje. Ker namen zakona ni v omejevanju za preživljanje potrebnih sredstev, je za presojo izpolnjevanja zakonskega pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS pomembno, da tožnica resnično razpolaga s sredstvi, ki so dovolj visoka, da presegajo znesek, ki je naveden v devetem odstavku 10. člena ZDRS, da gre za dohodke, ki izvirajo iz trajnega vira (npr. pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas) in ne gre denimo zgolj za enkratno plačilo ter da obstoji prognoza, da bo s takšnimi sredstvi razpolagala tudi v prihodnje.

27.Ob upoštevanju stališča Vrhovnega sodišča RS v sodbi opr. št. X Ips 8/2021 z dne 15. 12. 2021 je po presoji sodišča pri odločanju v predmetni zadevi potrebno upoštevati, da ima tožnica sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas ter da je bila ta pogodba veljavna v času izdaje zagotovila z dne 13. 4. 2022 in v času izdaje izpodbijane odločbe, kar pomeni, da je podana prognoza, da bo tožnica te dohodke prejemala tudi v prihodnje (na dan izdaje izpodbijane odločbe jih je prejemala več kot dve leti). Takšna razlaga je skladna tudi z že izpostavljenim stališčem Vrhovnega sodišča RS, da Uredba ne sme ožiti upravičenj, ki izhajajo iz zakonskih določb, med drugim možnosti dokazovanja izpolnjevanja zakonskega pogoja ter da Uredba ne predpisuje meril, ampak je mogoče na njeni podlagi posredno sklepati na značilnosti in vrste dohodkov, ki dajejo podlago za sklepanje, da ima prosilec sredstva za preživljanje. Hkrati je to stališče skladno tudi s poudarkom Vrhovnega sodišča RS, da je potrebno v vsakem individualnem primeru presoditi vrsto prosilčevih dohodkov, njihovo kontinuiranost, stabilnost in bodoče prejemanje. Pojem zagotovljenih sredstev je namreč nedoločen pravni pojem. Nedoločni pravni pojmi na področju upravnega prava so po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena takega pojma. To upravnim organom omogoča, da tak pojem zapolnijo z vsebino, ki najustrezneje konkretizira zakonske določbe skladno z namenom zakona in v njem opredeljenim javnim interesom, s čimer zakonodajalec določi upravi okvir njej prepuščene presoje, kako naj se norma materialnega prava razume in udejanja v praksi.

28.Stališče toženke, ki ne upošteva dohodkov tožnice v času vložitve vloge (in šest mesecev pred tem kot obdobje, ki se po njenih navedbah v praksi uporablja za izračun povprečnega dohodka prosilca oziroma njegove družine) ter na dan odločanja v postopku revizije, temveč pri ugotavljanju pogoja zadostnih sredstev za pridobitev državljanstva, tožničinih dohodkov, zato ker jih ni prejemala vsaj dve leti pred vložitvijo vloge, k skupnemu dohodku družine, ki ga izračuna za obdobje šest mesecev pred vložitvijo vloge, sploh ne prišteva, po presoji sodišča ni pravilna ter ni skladna z namenom ZDRS in v njem opredeljenim javnim interesom. Razlogovanje upravnega organa, ki dohodkov tožnice ne prišteva k dohodkom družine, zato ker ni podana pravna domneva iz 3. člena Uredbe, zanemari pa, da jih prejema kontinuirano in jih bo (glede na pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas) prejemala tudi v bodoče, zaradi česar je izostala presoja tožničinih dohodkov v luči ocene, ali gre za prejemke, ki so po svojih individualnih značilnostih glede zakonitosti, pravne določenosti oziroma predvidljivosti, periodične kontinuiranosti, stabilnosti, zanesljivosti in stalnosti ter skupne višine ob dospelosti na mesečni (in letni oziroma šestmesečni ravni, kot to računa upravni organ) takšne pravne in dejanske narave, da tožnici in njeni družini zagotavljajo materialno in socialno varnost, po presoji sodišča ni zakonito, saj nedopustno zožuje z določili ZDRS določene pogoje za pridobitev državljanstva z naturalizacijo. To bi bilo navsezadnje v nasprotju z normativno vsebino 87. člena Ustave RS, po katerem je izključno državni zbor tisti, ki lahko z zakonom določa pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb. Ker Uredba, kot je to izpostavilo Vrhovno sodišče RS, ne določa dodatnih pogojev za pridobitev državljanstva z naturalizacijo, prav tako pa ne predpisuje meril za ugotavljanje izpolnjevanja materialne in socialne varnosti, temveč je na njeni podlagi mogoče posredno sklepati na merilo vrste premoženja (prejemki, ki jih prosilec prejema na podlagi določene pravne podlage) in na specifike takšnega prihodka (rednost in periodičnosti pridobivanja dohodka), pri presoji vloge za pridobitev državljanstva pa je potrebno presoditi prognozo bodočih prejemkov, je potrebno po oceni sodišča določbo 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS v zvezi s 3. členom Uredbe ustavnoskladno razlagati na način, da se pri presoji obstoja zadostnih sredstev za preživljanje upoštevajo vsi dohodki (in njihova višina), ki imajo značilnost trajnega vira preživljanja in za katere je podana prognoza, da jih bo prosilec prejemal tudi v prihodnje.

29.Glede na obrazloženo je zato po presoji sodišča toženka, s tem ko je pri izračunu dohodka na družino v obdobju zadnjih šest mesecev upoštevala zgolj dohodke tožničinega moža, zmotno uporabila materialno pravo in v tem oziru tudi nepopolno oziroma zmotno ugotovila dejansko stanje. Že iz tega razloga je izpodbijano odločbo po presoji sodišča potrebno odpraviti.

30.K temu sodišče še dodaja, da je toženka v dopisu z dne 6. 3. 2023 tožnico seznanila le z določbami 17. in 18. člena ZUPJS, ne pa tudi s 5. členom ZSVarePre, ki določa, da se ne glede na 1. točko prvega odstavka 18. člena ZUPJS pri ugotavljanju upravičenosti do denarne socialne pomoči oz. varstvenega dodatka kot premoženje ne šteje stanovanje, v katerem oseba dejansko prebiva in ima prijavljeno stalno prebivališče ter katerega vrednost ne presega ali dosega višino 120.000 eurov. Glede na navedeno velja pritrditi tožbenim navedbam, da tožnica ni bila pravilno oziroma celostno poučena o tem, katero premoženje se upošteva pri pogoju zadostnih sredstev za preživljanje. Upravni organ mora namreč v upravnem postopku poskrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev postopka nista v škodo pravic, ki jim pripadajo po zakonu. To mu nalaga načelo varstva pravic strank iz 7. člena ZUP, ki določa, da morajo pri postopanju in odločanju organi omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice; pri tem morajo skrbeti za to, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Kadar uradna oseba glede na podano dejansko stanje izve ali sodi, da ima stranka v postopku podlago za uveljavljanje kake koristi, jo na to opozori (prvi in drugi odstavek), organ pa mora skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu (četrti odstavek istega člena). Načelo varstva pravic stranke je odraz načela sorazmernosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave RS. Naloga upravnih organov pri odločanju o upravnih zadevah ni samo izvrševanje oblasti (ius imperii), temveč tudi nudenje ustreznih možnosti in pomoči strankam, da lahko uveljavljajo svoje na zakon in druge predpise oprte pravice. K temu upravne organe zavezuje tudi načelo materialne resnice.

31.Ker zgoraj navedeno v obravnavanem postopku ni bilo upoštevano, odločbe pa tudi ni mogoče preizkusiti v delu glede otroškega dodatka (tožnica je namreč 13. 12. 2021 na zapisnik pri Upravni enoti Maribor izpovedala, da so prejemniki otroškega dodatka, izpodbijana odločba pa o tem nima nobenih ugotovitev), so bila po presoji sodišča bistveno kršena pravila upravnega postopka v smislu določb 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

32.Iz obrazloženega izhaja, da so bile pri izdaji izpodbijane odločbe ne le bistveno kršene določbe postopka, pač pa upravna odločitev tudi ne izhaja iz pravilno uporabljenega materialnega prava. Sodišče je zato na podlagi 4. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponoven postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). V njem bo morala toženka odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti (peti odstavek 64. člena ZUS-1), pravilno uporabiti 4. točko prvega odstavka 10. člena ZDRS, ter, v kolikor bo ugotovila, da tožnica in njena družina na mesečni ravni ne razpolaga z zadostnimi dohodki, dopolniti dejansko stanje glede premoženja tožnice in njene družine ter nato o vlogi tožnice ponovno odločiti. Hkrati bo morala toženka tožnici omogočiti, da z vidika obrazloženih stališč dopolni svoje navedbe in predlaga oziroma predloži zanje primerne dokaze. Z ugotovitvami postopka na podlagi takšnih dokazov bo toženka pred ponovno odločitvijo tožnico morala seznaniti in ji dati možnost, da se o njih izreče.

33.Z odpravo izpodbijane odločbe v celoti preneha veljati tudi odločitev toženke o odpravi Zagotovila Upravne enote Maribor z dne 13. 4. 2022. Slednje tako velja po samem zakonu, sodišče pa te ugotovitve (ob upoštevanju tožbenih zahtevkov, ki jih v 33. členu predvideva ZUS-1) ni vneslo v izrek sodbe, kot je to predlagala tožnica. Iz enakih razlogov v tem delu tudi ni zavrnilo primarnega tožbenega zahtevka tožnice, saj kot že obrazloženo, z odpravo izpodbijane odločbe prenehajo vse njene pravne posledice, s tem pa tudi odločitev o odpravi Zagotovila z dne 13. 4. 2022.

Stroški postopka

34.V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožnici povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožnica, ki jo je v postopku upravnega spora zastopala pooblaščena odvetniška družba, zadeva pa je bila rešena na seji, upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22% DDV (odvetniška družba je namreč zavezana za plačilo DDV) znaša 347,70 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženki. V preostanku priglašenih stroškov je sodišče zahtevek tožnice zavrnilo.

35.Obresti od zneska stroškov je sodišče tožnici prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi s 378. členom OZ.

-

1Sodišče na tem mestu pripominja, da je v izpodbijani odločbi očitno prišlo do pisne pomote in je kot datum sklenitve pogodbe o zaposlitvi napačno naveden 5. 9. 2019 in je posledično tudi napačno izpeljan zaključek, da bi tožnica za upoštevanje pogoja prejemanja plače dve leti pred vložitvijo vloge morala biti zaposlena vsaj od 2. 9. 2019. Upoštevajoč dejstvo, da je bila vloga za sprejem v državljanstvo podana 2. 11. 2021, namreč iz celotne obrazložitve logično izhaja, da je tožnica pogodbo o zaposlitvi sklenila 5. 11. 2019 (kar izhaja tudi iz spisovne dokumentacije), po stališču toženke pa bi morala biti zaposlena vsaj dve leti pred podajo vloge, t. j. od 2. 11. 2019.

2Enako Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 266, točka 5. in 7.

3Glej Lovro Šturm, Državljanstvo: Upravni zbornik, Inštitut za javno upravo, 1996, str. 99.

4Ibidem, str. 99.

5Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS-D), EPA 979-IV z dne 21. 7. 2006, obrazložitev k 3. členu sprememb.

6VSRS sodba opr. št. X Ips 41/2021 z dne 25. 10. 2021, 15. točka obrazložitve.

7Ibidem, 18. točka obrazložitve.

8Odločba Ustavnega sodišča U-I-72/94-9 z dne 25. 5. 1995.

9VSRS sodba opr. št. X Ips 41/2021 z dne 25. 10. 2021, 18. točka obrazložitve.

10Sodba Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 41/2021 z dne 25. 10. 2021, 19., 20. in 21. točka obrazložitve.

11Prim. odločbi Ustavnega sodišča RS U-I-23/93 z dne 20. 3. 1997, 46. točka obrazložitve, in U-I-135/00 z dne 9. 10. 2002, 75. točka obrazložitve.

12Glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča RS opr. št. II Ips 373/2007 z dne 10. 4. 2008.

13Sodba Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 41/2021 z dne 25. 10. 2021, 20. točka obrazložitve, enako tudi sodba Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 8/2021 z dne 25. 12. 2021, 19. točka obrazložitve.

14Prim. sodba Upravnega sodišča RS opr. št. IV U 170/2022-42 z dne 22. 3. 2023.

15Tako sodba Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 8/2021 z dne 15. 12. 2021, 23. točka obrazložitve. Z navedeno odločitvijo je Vrhovno sodišče RS spremenilo sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. I U 256/2018-10 z dne 21. 5. 2020, v okviru katere je (inter alia) sodišče štelo, da tožnik ne izpolnjuje pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS izključno iz razloga, ker tožnik dohodkov iz zaposlitve ni prejemal dve leti pred datumom vložitve prošnje za pridobitev državljanstva.

16VSRS sklep opr. št. X Ips 37/2022 z dne 7. 12. 2022, sklicujoč se na odločbo USRS opr. št. U-I-263/95 z dne 18. 3. 1999.

17Kovač P., Kerševan E. (ur)., Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, Uradni list in Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 668.

18Enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006.

Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Zakon o državljanstvu Republike Slovenije (1991) - ZDRS - člen 10, 10/1, 10/1-4

Podzakonski akti / Vsi drugi akti

Uredba o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije (2007) - člen 3, 3/1

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.