Jedro

V upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsake upravne odločbe oziroma drugega javnopravnega posamičnega akta, temveč zgolj tiste, ki v skladu z 2. členom ZUS-1, izpolnjujejo kriterije za pojem upravnega akta. Sklep, s katerim je bil zavržen predlog tožeče stranke za odložitev izvršbe, ne vsebuje vsebinske odločitve o materialno pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, saj je bilo o tem odločeno že z inšpekcijsko odločbo, ki predstavlja izvršilni naslov in na podlagi katere je bil izdan sklep o dovolitvi izvršbe, katere odložitev želi doseči tožeča stranka. S to inšpekcijsko odločbo odločbo je bila inšpekcijskima zavezancema, med katerima ni tožeče stranke, naložena odstranitev dela objekta, izpodbijani sklep pa se nanaša zgolj na čas morebitne izvršitve naložene obveznosti po tretjih osebah.

Izrek

Tožba se zavrže.

Obrazložitev

Gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijanim sklepom zavrnil predlog tožeče stranke za odlog izvršbe, ki je bila dovoljena s sklepom o dovolitvi izvršbe št. ... z dne 1. 6. 2009. V obrazložitvi med drugim navaja, da je bil s sklepom o dovolitvi izvršbe inšpekcijskima zavezancema A.A. in B.B. določen dodaten rok za izvršitev inšpekcijske odločbe – odstranitev nelegalnih delov objekta v Ž. Tožeča stranka je predlog za odlog izvršbe utemeljevala s tem, da je predlagala obnovo inšpekcijskega postopka in ker ji ni bilo ugodeno, vložila tudi tožbo na Upravno sodišče RS. Prvostopenjski upravni organ se glede na to sklicuje na določbo 3. odstavka 293. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07 in 65/08, dalje ZUP), po katerem se lahko upravna izvršba izjemoma odloži na predlog zavezanca ali upravičenca, če je bilo zoper izvršbo oziroma zoper izvršilni naslov vloženo pravno sredstvo, pa bi z izvršbo verjetno nastala nepopravljiva škoda. Tožeča stranka po sklepu o dovolitvi izvršbe ni zavezanec ali upravičenec, zato po mnenju prvostopenjskega organa ni upravičena za podajanje predlogov za odlog izvršbe. Poleg tega tožbe, vložene zoper odločbo druge stopnje, s katero je bila zavrnjena pritožba zoper sklep, s katerim je bil zavrnjen predlog tožeče stranke za obnovo postopka, ni mogoče obravnavati kot pravno sredstvo zoper izvršbo ali izvršilni naslov. Tudi nastanek nepopravljive škode tožeča stranka sicer zatrjuje, vendar ne dokazuje, kar za odlog izvršbe ne zadostuje. To pomeni, da pogoji za odlog izvršbe niso izpolnjeni.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ s svojo odločbo št. ... z dne 29. 3. 2010 spremenilo izpodbijani sklep tako, da je odločilo, da se predlog tožeče stranke zavrže, pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijani sklep pa je zavrnilo kot neutemeljeno. V obrazložitvi svoje odločbe je med drugim navedlo, da mora organ v skladu z 2. točko 1. odstavka 129. člena ZUP zahtevo najprej preizkusiti in jo s sklepom zavreči, če vložnik z njo ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi, oziroma če po ZUP ne more biti stranka. V obravnavani zadevi tožeča stranka ni bila inšpekcijski zavezanec, niti ni sodelovala v postopku na prvi stopnji, tako da v svojem predlogu za odlog izvršbe ni uveljavljala svoje, temveč tujo pravico. O tej pravici bi se sicer lahko odločalo v upravnem postopku, vendar le, če bi zahtevo vložila upravičena oseba. Predlog je bilo zato iz procesnih razlogov treba zavreči, tako da je vsebinsko odločanje v zvezi s tem, ali so podani razlogi za odlog izvršbe, preuranjeno.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da je solastnik do 1/5 nepremičnin, vpisanih pri vložni št. 120 k.o. ..., med katerimi je tudi parc. št. ... . Pri tem zemljiškoknjižnem vložku so na podlagi inšpekcijske odločbe zaznamovane prepovedi zaradi nelegalne gradnje na objektu, ki naj bi stal na parc. št. ... k.o. ... Ta odločba pa je bila vročena le dvema od solastnikov, in sicer A.A. ter B.B. Tema zavezancema je bil izdan tudi sklep o dovolitvi izvršbe, s katerim jima je gradbeni inšpektor naložil, da morata dodatnem roku dveh mesecev odstraniti mansardni del objekta na parc. št. ... k.o. ... v obsegu, ki je podrobneje opisan v sklepu. Ker tožeči stranki odločba o zaznambi nelegalne gradnje ni bila vročena, je po tem, ko je zanjo izvedela, vložila predlog za obnovo postopka. Ta predlog je bil na prvi in drugi stopnji zavrnjen, zato je tožeča stranka dne 24. 2. 2010 vložila upravno tožbo, o kateri doslej še ni bilo odločeno. V zvezi s tem je tožeča stranka predlagala tudi odlog izvršbe do odločitve Upravnega sodišča o njeni tožbi za dovolitev obnove postopka, ta predlog pa je bil z izpodbijano odločbo zavržen.

Stališče, na katerem temeljita odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa, namreč da tožeča stranka ni zavezanec ali upravičenec po sklepu o izvršbi, niti ni bila inšpekcijski zavezanec oziroma ni sodelovala v postopku na prvi stopnji, zato v predlogu za odlog izvršbe ni uveljavljala svoje, temveč tujo pravico, je zmotno. Tožeča stranka je namreč solastnik nepremičnine, na kateri stoji nelegalna gradnja, zato ji ni mogoče očitati, da uveljavlja tujo pravico. Varstvo lastnine zagotavlja 67. člen Ustave RS, odločba o zaznambi nelegalne gradnje pa bi morala biti vročena vsem solastnikom. Na ta način bi lahko uveljavili ustavno pravico do enakega varstva pravic po 22. členu Ustave RS. Poleg tega je v sklepu o zaznambi nelegalne gradnje napaka, kajti parcela ... k.o. ... je kmetijsko zemljišče, stavba, na kateri naj bi bila domnevna črna gradnja, pa stoji na drugi parceli. Tožeča stranka iz vseh navedenih razlogov predlaga, naj sodišče izpodbijana upravna akta odpravi in odloči, da se dovoli odlog izvršbe do odločitve v upravnem sporu, poleg tega pa še, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka.

Tožba ni dovoljena.

V skladu z določbo 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožeče stranke. Upravni akti po tem zakonu so upravne odločbe oziroma drugi javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akti, izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerimi je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. To pomeni, da v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsake upravne odločbe oziroma drugega javnopravnega posamičnega akta, temveč zgolj tiste, ki v skladu z navedenimi zakonskimi določbami izpolnjujejo kriterije za pojem upravnega akta. Te kriterije je mogoče razdeliti na formalne in materialne. Po formalnih kriterijih so upravni akti le tisti akti, ki jih izdajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil, po materialnih kriterijih pa gre za akte, s katerimi je bilo vsebinsko odločeno o materialno pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi. Formalni in materialni kriteriji morajo biti izpolnjeni kumulativno, zato lahko za upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu, šteje le akt, ki poleg formalnega izpolnjuje tudi materialni kriterij, torej akt, s katerim je bilo vsebinsko odločeno o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta, ne pa tudi akt, ki pomeni zgolj procesno odločitev (razen nekaterih, v ZUS-1 izrecno določenih izjem).

Tožeča stranka s tožbo izpodbija sklep, s katerim je bil zavržen njen predlog za odložitev izvršbe. Ta sklep po presoji sodišča ne vsebuje vsebinske odločitve o materialno pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, saj je bilo o tem odločeno že z inšpekcijsko odločbo, ki predstavlja izvršilni naslov in na podlagi katere je bil izdan sklep o dovolitvi izvršbe, katere odložitev želi doseči tožeča stranka. S to inšpekcijsko odločbo odločbo je bila inšpekcijskima zavezancema, med katerima ni tožeče stranke, naložena odstranitev dela objekta, izpodbijani sklep pa se nanaša zgolj na čas morebitne izvršitve naložene obveznosti po tretjih osebah.

Izpodbijani upravni akt torej ni v ničemer posegel v odločitev, za katero tožeča stranka trdi, da posega v njene pravice, ki izhajajo iz materialnega prava, in ki v postopku izvršbe, katere odložitev skuša doseči tožeča stranka, predstavlja izvršilni naslov. Povedano drugače: v obravnavani zadevi je bila obveznost odstranitve dela objekta inšpekcijskima zavezancema naložena izključno z inšpekcijsko odločbo, ki predstavlja izvršilni naslov, z izpodbijanim aktom pa ni bila ta obveznost ne vzpostavljena, ne kakorkoli spremenjena. Izpodbijani akt zato ne izpolnjuje materialnega kriterija za akt, ki je lahko predmet presoje v upravnem sporu, ob tem pa tudi ne gre za katerega od aktov, ki jih je po izrecni določbi 2. odstavka 5. člena ZUS-1 mogoče izpodbijati v upravnem sporu, čeprav nimajo narave upravnega akta (sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan).

Sodišče dodaja še, da se tudi prav vse tožbene navedbe, od tega, da tožeča stranka ni imela statusa stranke v postopku za izdajo inšpekcijske odločbe, do trditev o nepopolnosti oziroma nepravilnosti te odločbe, nanašajo izključno na prej navedeno inšpekcijsko odločbo, torej na akt, ki v postopku izvršbe predstavlja izvršilni naslov in ga zato v tem postopku ni več mogoče vsebinsko izpodbijati, ne pa na formalno izpodbijani sklep. Po tožbenih navedbah tožeča stranka inšpekcijsko odločbo tudi dejansko izpodbija v postopku z izrednim pravnim sredstvom ter s tem postopkom povezanim upravnim sporom, v takem postopku pa bo ob izpolnitvi zakonskih pogojev lahko izposlovala tudi morebitno odločitev izvršitve tega akta.

Sodišče je iz navedenih razlogov v okviru predhodnega preizkusa tožbe, ki ga je opravilo na podlagi 36. člena ZUS-1, ugotovilo, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Zato je na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo tožeče stranke zoper sklep o zavrniti predloga za odlog izvršbe zavrglo, kar je tudi v skladu z ustaljeno sodno prakso tako tukajšnjega sodišča, kot tudi Vrhovnega sodišča RS.