13. 4. 2006

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Draga Mitrovića iz Ljubljane na seji dne 13. aprila 2006

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 7. člena in prvega odstavka 8. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju bivših vojaških zavarovancev (Uradni list RS, št. 49/98) se zavrne.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 39. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99, 72/2000, 124/2000, 109/01, 108/02, 26/03 – ur. p. b., 135/03, 20/04 – ur. p. b., 72/05 in 104/05 – ur. p. b.) se zavrne.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnik, ki je del pokojninske dobe dosegel pri vojaškem nosilcu socialnega zavarovanja, del pokojninske dobe pa pri slovenskem nosilcu pokojninskega in invalidskega zavarovanja, izpodbija drugi odstavek 7. člena in prvi odstavek 8. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju bivših vojaških zavarovancev (v nadaljevanju ZPIZVZ) ter prvi odstavek 39. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-1). Slednji za zavarovance, zavarovane po slovenskih predpisih, določa izračun pokojninske osnove iz mesečnega povprečja plač v zaporednih 18-ih letih zavarovanja po 1. 1. 1970, ki so zanj najugodnejša. Podaljšano obdobje zajemanja plač od 10 na 18 let po pobudnikovem mnenju retroaktivno posega v pravice zavarovancev in pokojnine nepravično znižuje z namenom znižati stroške države, njega pa postavlja v neenak položaj v primerjavi z osebami, ki so jim pokojnine odmerjene na podlagi 10-letnega obdobja. Izpodbijani 8. člen ZPIZVZ ureja izračun pokojninske osnove za bivše vojaške zavarovance, ki pravico do pokojnine uveljavljajo po splošnih predpisih, in se pri tem sklicuje na 7. člen, ki v drugem odstavku določa pavšalne zneske pokojninskih osnov po činih oficirjev in razredih vojaških uslužbencev. Pobudnik meni, da je določanje enake pavšalne pokojninske osnove častnikom z enakim činom nepravično in neskladno s 14. členom Ustave in z ratificiranimi mednarodnimi instrumenti, ker ne upošteva razlik v plačah, ki so jih prejemali, saj so te znašale tudi več kot 40 %. Ti častniki naj bi bili neenako obravnavani tudi v primerjavi z zavarovanci, ki se jim pokojnina odmeri ob upoštevanju plače po 39. členu ZPIZ-1. Država naj bi si z omejevanjem pokojninske osnove pridobila materialno korist in s tem poleg 14. člena kršila tudi 8. člen in četrti odstavek 15. člena Ustave. Zaradi uporabe pavšalnih zneskov iz 7. člena ZPIZVZ naj bi bile pokojnine, ki temeljijo na enakem obračunskem obdobju, različne glede na to, ali so bile odmerjene pred letom 1991, med letoma 1991 in 1998 ter po letu 1998. V vsakem kasnejšem obdobju naj bi bile nižje. To naj bi dokazovalo, da so pavšalne osnove prenizke in ne odražajo dejanskih plač. Ker se pri izračunu pokojninske osnove le za skupino častnikov bivše JLA ne upoštevajo dejanski podatki, naj bi bilo to diskriminacijsko.

2.Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve med drugim pojasnjuje, da so bile aktivne vojaške osebe socialno zavarovane pri posebnem nosilcu zavarovanja s sedežem v Beogradu, pri katerem so se vplačevali prispevki za njihovo pokojninsko in invalidsko zavarovanje ne glede na republiko, v kateri so dejansko opravljale svojo službo. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije ni bil v povezavi z njihovim zavarovanjem in zato nima podatkov o njihovih plačah in prispevkih. Po ZPIZ-1 se pri izračunu pokojninske osnove upoštevajo samo plače in zavarovalne osnove, od katerih so bili obračunani prispevki v korist slovenskega nosilca zavarovanja. Bivšim vojaškim zavarovancem, ki uveljavljajo pravico do pokojnine po splošnih predpisih, naj bi bilo zato možno neposredno upoštevati samo plače ali zavarovalne osnove, na podlagi katerih so bili pokojninsko in invalidsko zavarovani pri slovenskem nosilcu zavarovanja. Pri starejših zavarovancih bi ob takšni ureditvi lahko prišlo do nesorazmerij pri odmeri pokojnine. Zato je z 8. členom ZPIZVZ določeno, da se upravičencu, ki je bil po 1. 1. 1970 vključen v pokojninsko in invalidsko zavarovanje po vojaških predpisih in se upokoji po splošnih predpisih, namesto dejanskih plač za navedeno obdobje upoštevajo pavšalne osnove, ki se sicer uporabljajo za odmero vojaških pokojnin po tem zakonu. Pri določitvi pavšalnih osnov naj bi bila upoštevana razmerja med povprečnimi plačami z vsemi dodatki, ki so jih vojaške osebe prejemale po posameznih činih ali razredih. Znesek za najvišji čin naj bi bil določen v višini najvišje pokojninske osnove po slovenskih predpisih.

3.Po pojasnilih Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju Zavod) so pavšalne osnove iz 7. člena ZPIZVZ določene na podlagi podatkov o plačah, ki so bile po vojaških predpisih podlaga za uskladitev vojaških pokojnin v letu 1991 (Službeni vojni list št. 9/91), zato naj bi zagotavljale načelno primerljivost po navedeni zakonski določbi odmerjenih pokojnin z že odmerjenimi pokojninami po vojaških predpisih. Pavšalne osnove iz 7. člena ZPIZVZ se od 18. 7. 1998 dalje upoštevajo tudi pri določanju pokojninske osnove po splošnih predpisih. Tu gre za osebe, ki jim z Ustavnim zakonom za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (UZITUL) ni bila zagotovljena pokojnina po vojaških predpisih in s tem tudi ne pravica do ugodnejše obravnave. Položaja vojaškega upokojenca zato ni mogoče primerjati s položajem prejemnika pokojnine po splošnih predpisih. V zvezi s pobudnikovimi navedbami o neustavnosti 39. člena ZPIZ-1 pa Zavod med drugim pojasnjuje, da se je z uveljavitvijo tega zakona začela druga faza reforme sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, katere cilj je tudi dolgoročna finančna vzdržnost sistema v pričakovanih demografskih razmerah. Novi način določanja pokojninske osnove sodi med številne določbe tega zakona, s katerimi so se pomembno spremenili do tedaj veljavni pogoji za pridobitev in odmero pravic iz obveznega zavarovanja, s tem pa tudi njihov obseg. Finančna vzdržnost sistema, ki temelji na medgeneracijski solidarnosti, naj bi se izboljšala tudi s spremembami pogojev za pridobitev pokojnin, ki se uveljavljajo pri višji starosti in v drugačni višini. Ta je pogojena z novim, nižjim vrednotenjem zavarovalne dobe od uveljavitve zakona, z drugačnim načinom preračunavanj plač oziroma zavarovalnih osnov in s podaljšanjem obdobja od prvotnih 10 let na 18 zaporednih najugodnejših let zavarovanja, iz katerega se upoštevajo plače oziroma zavarovalne osnove za izračun pokojninske osnove. Zaradi podaljšanja navedenega obdobja naj bi bile pokojnine v večji meri odraz vplačanih prispevkov.

B.

4.Zakon določa pogoje in obseg pravic, ki gredo zavarovancem iz obveznega pokojninskega zavarovanja. Po šestem odstavku 7. člena ZPIZ-1 so pravice iz obveznega zavarovanja sorazmerne zavarovančevi plači ali drugim dohodkom in vplačanim prispevkom, če Zakon ne določa drugače. Po prvem odstavku 8. člena ZPIZVZ se pavšalni znesek osnove za odmero pokojnine upošteva tudi "pri določitvi plač" za čas, prebit v aktivni vojaški službi v JLA, ki se upošteva pri izračunu pokojninske osnove za zavarovance, ki uveljavljajo pravico do pokojnine po splošnih predpisih, ne glede na to, ali zavarovanec predloži potrdilo o dejansko prejetih plačah. Razlog za takšno izjemno ureditev pokojninske osnove je že pojasnilo Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, ko je navedlo, da slovenski nosilec pokojninskega in invalidskega zavarovanja nima podatkov o plačah in plačanih prispevkih teh oseb. Ker 8. člen v izpodbijanem delu tako ni arbitraren, saj je zakonodajalec za drugačno ureditev položaja obravnavanih oseb imel razumen razlog, očitek o neskladnosti ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave oziroma o neenakem obravnavanju skupine bivših vojaških zavarovancev, ni utemeljen. Ker razlog drugačne ureditve niso osebne okoliščine upravičencev, je neutemeljen tudi očitek, da je ureditev diskriminacijska oziroma v neskladju s prvim odstavkom 14. člena Ustave. Tega, ali je izpodbijana zakonska ureditev najbolj primerna, Ustavno sodišče ne more presojati. Ustavno sodišče prav tako ne more presojati primernosti višine zneskov pavšalnih osnov, določenih v drugem odstavku 7. člena, saj je zakonodajalec pri njihovem določanju izhajal iz vojaških predpisov nekdanje SFRJ, in zato ne gre za prekoračenje polja proste presoje.

5.Pobudnik prvemu odstavku 39. člena ZPIZ-1 očita retroaktivnost, ker se podaljšano obdobje zajemanja plač za izračun pokojninske osnove upošteva tudi, če se pokojninska osnova izoblikuje na podlagi plač, doseženih pred uveljavitvijo ZPIZ-1. Očitek ni utemeljen. Ne gre za retroaktivnost, saj je ZPIZ-1 začel veljati dne 1. 1. 2000 in velja za naprej. Šele od dneva veljavnosti dalje so nastopile uzakonjene pravne posledice. Pravo retroaktivnost bi pomenil le poseg v pravice za čas pred uveljavitvijo zakona, kar je po drugem odstavku 155. člena Ustave dopustno le ob pogojih iz tretjega odstavka 15. člena Ustave. Varstvo pričakovanih pravic je zagotovljeno z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države iz 2. člena Ustave. Načelo zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Spremenjena ureditev določanja pokojninske osnove je eden od ukrepov reforme pokojninskega in invalidskega sistema, uvedene v takšnem prevladujočem javnem interesu. Izpodbijana določba je sorazmerna ciljem, ki jih zasleduje, in ji ni mogoče očitati arbitrarnosti. Zato tudi ni v neskladju z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države iz 2. člena Ustave. Ker je iz enakega razloga zakonodajalec imel razumen razlog za spremembo položaja zavarovancev, izpodbijana ureditev tudi ni v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Neskladnosti določbe o 18-letni dobi zajemanja podatkov z 8. členom Ustave in s četrtim odstavkom 15. člena Ustave pa pobudnik ni utemeljil. Zato je Ustavno sodišče pobudo zavrnilo kot očitno neutemeljeno, ne da bi se pri tem spuščalo v vprašanje, ali pobudnik izkazuje pravni interes.

C.

6.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnici in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijan.

Predsednik

dr. Janez Čebulj