Jedro

Besedilo 2. odstavka 108. člena ZPNačrt, po katerem se do poteka šestih mesecev po uveljavitvi občinskega prostorskega načrta komunalni prispevek odmerja po do tedaj veljavnih prepisih, se v ničemer ne nanaša na morebitno podaljšanje veljavnosti predpisov, ki so veljali pred uveljavitvijo ZPNačrt, temveč izključno na veljavnost predpisov, ki bodo veljali v času uveljavitve občinskega prostorskega načrta.

Glede na določbo 3. odstavka 79. člena ZPNačrt za odmero komunalnega prispevka ni pomembno, kakšna je dejanska oddaljenost stavbnega zemljišča od komunalne opreme in s tem dolžina priključka v zasebni lasti, temveč le to, da se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju opreme, na katero se priključuje.

Komunalnega prispevka za posamezno vrsto komunalne opreme ni mogoče odmeriti, če se stavbno zemljišče ne nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme.

Izrek

Tožbi se deloma ugodi, odločba Občine Jesenice št. ... z dne 10. 4. 2008 se odpravi v obsegu, kolikor se nanaša na plačilo komunalnega prispevka za priključek na občinsko cesto, in se zadeva v tem obsegu vrne Občini Jesenice v ponoven postopek.

V ostalem se tožba zavrne.

Obrazložitev

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo tožeči stranki kot investitorju rekonstrukcije, spremembe namembnosti in prizidave obstoječega pomožnega objekta na parc. št. ... k.o. ... v počitniško hišo odmerila komunalni prispevek v višini 4.872,92 EUR. V obrazložitvi med drugim navaja, da je komunalni prispevek plačilo dela stroškov komunalne opreme, ki se odmerja na obračunskem območju oziroma drugem območju odmere, ki je določeno v programu opremljanja. Za območje Občine Jesenice je bil program opremljanja sprejet z Odlokom o programu opremljanja zemljišč za gradnjo in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Jesenice (Uradni list RS, št. 75/06 in 88/07, dalje Odlok). Šteje se, da so s plačilom komunalnega prispevka poravnani vsi stroški priključevanja objekta na komunalno opremo, razen gradnje tistih delov priključkov, ki so v zasebni lasti. Nadalje se tožena stranka sklicuje na 6. člen Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 95/07, dalje Pravilnik) in na njegovi podlagi podrobno opredeljuje posamezne parametre za izračun komunalnega prispevka v obravnavani zadevi. Posebej navaja, da se neto tlorisna površina objekta s 35,05 m2 povečuje na 124,78 m2, glede na spremembo namembnosti pa se faktor dejavnosti z 0,50 za dosedanjo nestanovanjsko stavbo dviguje na 1,00 za počitniško hišo. V zvezi s priključkom na javno cesto se tožena stranka sklicuje na določbo 5. odstavka 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/2007, dalje ZPNačrt) ter navaja, da pri izračunu komunalnega prispevka ni pomembno, preko katerih zemljišč poteka priključek v zasebni lasti, ne dolžina tega priključka, temveč le to, da ima objekt urejen dostop do javne lokalne ceste. V nadaljevanju tožena stranka ugotavlja, v katera obračunska območja za posamezno vrsto komunalne opreme spada obravnavani objekt ter v obliki tabele podaja posamezne vrednosti izračuna. Posebej navaja še, da odmerjeni komunalni prispevek predstavlja razliko med komunalnim prispevkom, izračunanim za novo stanje in komunalnim prispevkom, izračunanim za obstoječe stanje.

Župan Občine Jesenice je kot drugostopenjski upravni organ z odločbo št. ... z dne 29. 5. 2008 zavrnil pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi svoje odločbe se sklicuje na določbe ZPNačrt, med drugim tudi na 1. odstavek 82. člena, po katerem se komunalni prispevek določi na podlagi komunalnega opremljanja glede na površino in opremljenost stavbnega zemljišča s komunalno opremo ter glede na neto tlorisno površino objekta in njegovo namembnost. Iz projekta, ki ga je predložila tožeča stranka, izhaja, da gre pri nameravani gradnji za spremembo namembnosti obstoječega pomožnega objekta v počitniško hišo, z rekonstrukcijo in prizidavo pa se povečuje neto tlorisna površina tega objekta. Zato je prvostopenjski organ pravilno kvalificiral tožečo stranko kot zavezanca v postopku odmere komunalnega prispevka.

Glede vprašanja, kateri zakon je treba uporabiti pri odločanju o odmeri komunalnega prispevka, se drugostopenjski organ sklicuje na 103. člen ZPNačrt, ki določa, da se z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo uporabljati določbe prej veljavnega Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nadaljnji, dalje ZUreP-1), ki se nanašajo na opremljanje stavbnih zemljišč in komunalni prispevek. Na zakonskih določbah, ki so prenehale veljati, upravni organ ne sme utemeljiti svoje odločitve, ker bi s tem kršil temeljno ustavno načelo pravne države (2. člen Ustave RS). Poleg tega je upravni organ pri odločanju v upravnem postopku dolžan v skladu z načelom zakonitosti (1. odstavek 6. člena ZUP) odločati po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravne lokalne skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Ta vezanost upravnega organa je absolutna, pri odločanju pa mora uporabiti tisti predpis, ki velja v času izdaje odločbe. Zato je po mnenju drugostopenjskega organa prvostopenjski organ pravilno uporabil ZPNačrt kot materialno, ZUP pa kot procesno podlago za svojo odločitev. Tožeča stranka sicer pravilno navaja, da je bil program sprejet na podlagi ZUreP-1, kar pa ne pomeni, da občinski organ tega akta ne bi smel uporabljati za obračun komunalnega prispevka, oziroma da bi moral počakati z njegovo uporabo do sprejema občinskega prostorskega načrta. Glede na določbo 20. člena Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 80/2007), se programi opremljanja, ki so bili sprejeti na podlagi prej veljavne Uredbe o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo (Uradni list RS, št. 117/04 in 74/05) in Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 117/04 in 75/05), uporabljajo še največ šest mesecev po sprejemu občinskega prostorskega načrta. To pomeni, da Odlok velja in da ga je upravni organ dolžan uporabiti pri odločanju, vendar pa bo morala Občina Jesenice v šestih mesecih po sprejemu občinskega prostorskega načrta sprejeti nov program opremljanja. Drugostopenjski organ zato ugotavlja, da je pravilna tudi utemeljitev izpodbijane odločbe na Odloku.

V zvezi s priključkom na javno cesto drugostopenjski organ navaja, da dostopna cesta, ki poteka po parc. št. ..., vse k.o. ..., ki je v zasebni lasti in ni javna cesta, ni upoštevana v obračunu komunalnega prispevka. Ta cesta v celoti predstavlja hišni priključek, ne glede na njeno dolžino. Iz odločbe prvostopenjskega organa je razvidno tudi obračunsko območje javnega cestnega omrežja. Oznaka CE_1 namreč predstavlja obračunsko območje javne cestne infrastrukture na območju ... S plačilom komunalnega prispevka so poravnani vsi stroški priključevanja objekta na komunalno opremo, razen gradnje tistih delov priključkov, ki so v zasebni lasti. Glede navedb tožeče stranke, da bi morala občina z njo skleniti pogodbo o medsebojnih obveznostih v zvezi z naknadnim priključevanjem drugih zavezancev na isti priključek, drugostopenjski organ meni, da se tožeča stranka v zvezi s tem očitno sklicuje na 6. člen Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 117/2004), ki pa je prav tako kot ZUreP-1 prenehal veljati.

Glede stroškov za vodovodni priključek drugostopenjski organ navaja, da je tožeča stranka soglasje za priključitev na vodovodno omrežje z dne 24. 4. 2006 predložila šele v pritožbi, ob tem pa ni navedla, zakaj tega dokaza ni predložila že v postopku na prvi stopnji, tako da ga v pritožbenem postopku ni več mogoče upoštevati. Ne glede na to drugostopenjski organ ugotavlja, da je prvostopenjski organ pri izračunu obveznosti za plačilo glede vodovoda upošteval znesek 442,29 EUR, kar je celo več od priključnine, ki jo je dejansko poravnala tožeča stranka. Prvostopenjski organ je vrednost komunalnega prispevka za obstoječe stanje v celoti odštel od komunalnega prispevka, izračunanega za novo stanje. Odmerjeni komunalni prispevek namreč predstavlja razliko med komunalnim prispevkom, izračunanim za novo stanje in komunalnim prispevkom, izračunanim za obstoječe stanje.

Po mnenju drugostopenjskega organa ni utemeljena niti navedba tožeče stranke, da pri odločanju ni bilo upoštevano, da je predmetno stavbno zemljišče zunaj poselitvenega območja, zaradi česar je predviden poseben izračun komunalnega prispevka. Odlok namreč določa obračunska območja za posamezno komunalno infrastrukturo, ta območja pa so prikazana tudi v grafičnih prilogah, ki so sestavni del programa. V primeru, če objekt, za katerega se odmerja komunalni prispevek, leži izven obračunskega območja posamezne komunalne infrastrukture, se komunalni prispevek odmeri po najbližjem obračunskem območju obravnavane komunalne infrastrukture. Če je takih obračunskih območij več, se komunalni prispevek odmeri po obračunskem območju s primerljivo namensko rabo. Po določbah Odloka predmetno zemljišče glede vodovoda sodi v obračunsko območje VO_7, glede cest pa je sicer zunaj obračunskega območja, vendar pa je bilo glede na prej navedene določbe Odloka uporabljeno najbližje obračunsko območje CE_1, kamor sodi neposredno sosednje zemljišče. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je drugostopenjski organ prezrl jasno zakonsko določbo, po kateri se komunalni prispevek do sprejetja občinskega prostorskega načrta odmerja po do tedaj veljavnih predpisih, torej po določbah ZUreP-1 in po zdaj veljavnem Programu opremljanja. V nasprotju s tem je bila odločba o odmeri komunalnega prispevka izdana na podlagi 79. člena ZPNačrt. Tožeča stranka ugovarja stališču iz drugostopenjske odločbe, da so bile določbe ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na odmero komunalnega prispevka in podzakonske predpise, razveljavljene, saj v tem primeru v prehodnem obdobju sploh ni mogoče odmeriti komunalnega prispevka. Zakonska določba, da se komunalni prispevek odmerja po do tedaj veljavnih predpisih, je smiselna le tako, da se ZUreP-1 in na njegovi podlagi izdani podzakonski predpisi uporabljajo kot materialna podlaga za vse odločitve, od katerih je odvisna odmera prispevka.

Tožeča stranka ima za sporno tudi stališče drugostopenjskega organa, da cesta, ki ni javna, ne more biti kategorizirana in nima statusa grajenega javnega dobra, predstavlja le hišni priključek. V takem primeru je priključek do javne ceste lahko dolg več deset kilometrov, pa se ga še vedno šteje za priključek, za katerega formalno ni določena povprečna dolžina. Odločitev o tako nemogočem kriteriju je prepuščena prosti presoji, za kar ni pravne podlage. Sklicevanje na obračunsko območje javnega cestnega omrežja CE_1, ki velja za celotno obračunsko območje ..., je v tem primeru preveč posplošeno, „saj se ve, da gre za naselje, do katerega je motorni dovoz možen le po cesti, ki je v funkciji javne ceste zgolj deklarativno, sicer pa je v zasebni lasti.“.

Del komunalnega prispevka, ki odpade na vodovodni priključek, je bil že plačan, zato tožeča stranka ne razume stališča, da se od nje zahtevajo še dodatna dokazila o izvedenem plačilu, še posebej, ker je bil v vlogi za odmero komunalnega prispevka izrecno naveden podatek, da je priključek na javni vodovod obstoječ. V obrazložitvi ni pojasnjeno, zakaj tožena stranka naenkrat podvaja finančno obveznost, oziroma je razlaga „nerazumljivo preusmerjena na priključnino“, ki se več ne obračunava. Pri tem ni bistveno, kako se je tehnično izvedel poračun med obstoječim in novim stanjem, saj je bil priključek na javno vodovodno omrežje izveden legalno, po tedanjih predpisih, zato ga je potrebno šteti kot obstoječo komunalno napravo.

Nadalje tožeča stranka meni, da „obračunska območja“ in „poselitvena območja“, določena z občinskim predpisom, nimajo ničesar skupnega in zato v celoti zavrača navedbe v odločbi župana na to temo. Tožeča stranka prosi, da se pri odločitvi upošteva predpis, ki določa, da se komunalni prispevek odmerja le v poselitvenih območjih, kar v obravnavani zadevi ne drži. Uporaba občinskega predpisa je možna šele v primerih, ko so izpolnjeni vsi zakonski pogoji.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, vsebinsko pa na tožbo ni odgovorila.

Tožba je deloma utemeljena.

Kot v obrazložitvi svoje odločbe pravilno navaja drugostopenjski upravni organ, je prvostopenjski organ pri izdaji odločbe vezan na zakone in podzakonske akte, ki veljajo v času izdaje te odločbe. Prvostopenjska odločba v obravnavani zadevi je bila izdana dne 10. 4. 2008, kot pravno podlago za njeno izdajo pa tožena stranka navaja ZPNačrt, ki je po določbi njegovega 113. člena začel veljati dne 28. 4. 2007. Na podlagi izrecne in nepogojne določbe 2. odstavka 103. člena istega zakona so s tem dnem prenehale veljati določbe (med drugim) 135. do 155. člena ZUreP-1, torej tudi določbe 143. do 146. člena, ki so se v tem zakonu nanašale na komunalni prispevek. Izjema od tega pravila je določena v 1. odstavku 108. člena ZPNačrt, po katerem se postopki za odmero komunalnega prispevka, začeti pred uveljavitvijo tega zakona, končajo „po doslej veljavnih predpisih“, torej po predpisih, ki so veljali do uveljavitve ZPNačrt. Obravnavani postopek za odmero komunalnega prispevka se je pričel z vlogo tožeče stranke z dne 27. 3. 2008, torej po začetku veljavnosti ZPNačrt, kar pomeni, da ni podlage za uporabo navedene prehodne določbe 1. odstavka 108. člena ZPNačrt. V obravnavani zadevi torej ni bilo podlage za nadaljnjo uporabo ZUreP-1 ne po splošni ureditvi, ki je relevantne določbe tega zakona razveljavila z dnem uveljavitve ZPNačrt, ne po prehodni ureditvi iz 1. odstavka 108. člena ZPNačrt. Tožeča stranka svoje stališče o nadaljnji veljavnosti ZUreP-1 opira na besedilo 2. odstavka 108. člena ZPNačrt, po katerem se do poteka šestih mesecev po uveljavitvi občinskega prostorskega načrta komunalni prispevek odmerja po do tedaj veljavnih prepisih. Že zgolj glede na prej opisano prehodno ureditev, ki natančno in nedvoumno ureja začetek veljavnosti novega zakona in prenehanje veljavnosti delov starega, se lahko ta določba nanaša izključno na podzakonske akte.

Poleg tega sodišče v obravnavani določbi opozarja še na uporabo izraza „do tedaj“, ki lahko pomeni le, da čas, ki je relevanten za odločitev, katere predpise je potrebno uporabiti, ni identičen s časom uveljavitve ZPNačrt. Preostala vsebina določbe ta čas veže na dogodek v prihodnosti, namreč sprejetje občinskega prostorskega načrta. Do enakega rezultata pripelje primerjava s 1. odstavkom istega člena, ki v tam urejenih primerih na povsem drugačen način določa uporabo predpisov, veljavnih do uveljavitve ZPNačrt. Obravnavane zakonske določbe ni mogoče razlagati drugače, kot da podaljšuje veljavnost predpisov, ki bodo veljali v času uveljavitve občinskega prostorskega načrta. Povedano drugače: ta določba se v ničemer ne nanaša na morebitno podaljšanje veljavnosti predpisov, ki so veljali pred uveljavitvijo ZPNačrt, temveč izključno na veljavnost predpisov, ki bodo veljali v času uveljavitve občinskega prostorskega načrta. Do izdaje izpodbijane odločbe na območju tožene stranke še ni bil uveljavljen občinski prostorski načrt, tako da navedeni šestmesečni rok sploh še ni pričel teči, zato določba 2. odstavka 108. člena ZPNačrt v obravnavani zadevi nima nobenega vpliva na uporabo predpisov, ki jih je treba upoštevati pri odmeri komunalnega prispevka.

Po določbi 80. člena ZPNačrt, na katero se prav tako pravilno sklicuje tožena stranka, je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo, ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost. Po tej določbi obveznost plačila komunalnega prispevka torej ne nastane le na podlagi izgradnje novega priključka na komunalno opremo, kot to zmotno meni tožeča stranka, temveč tudi na podlagi povečanja neto tlorisne površine objekta ali spremembe namembnosti objekta, kar oboje velja za gradnjo tožeče stranke. Stališče tožeče stranke, da zato, ker obravnavani objekt že ima priključek na vodovodno omrežje, ni zavezanec za plačilo komunalnega prispevka za to omrežje, je torej napačno, odločitev tožene stranke v tem pogledu pa pravilna.

Glede na določbe ZPNačrt je po presoji sodišča neutemeljena tudi tožbena navedba, ki se nanaša na dolžino dovozne ceste. Po določbi 5. odstavka 79. člena ZPNačrt, na katerega se pravilno sklicuje tožena stranka, se namreč šteje, da so s plačilom komunalnega prispevka poravnani vsi stroški priključevanja objekta na komunalno opremo, razen gradnje tistih delov priključkov, ki so v zasebni lasti. Prav to, da namreč gre pri njenem priključku na javno cesto za cesto v zasebni lasti, pa uveljavlja tudi tožeča stranka. Ta priključek načeloma zagotavlja tožeči stranki priključek na komunalno opremo, torej občinsko cestno omrežje, in uporabo tega omrežja v okviru obračunske enote za to komunalno opremo. To izhaja tudi iz določbe 3. odstavka 79. člena ZPNačrt, po kateri se komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme lahko odmeri, če se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme. Glede na to določbo za odmero komunalnega prispevka ni pomembno, kakšna je dejanska oddaljenost stavbnega zemljišča od komunalne opreme in s tem dolžina priključka v zasebni lasti, temveč le to, da se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju opreme, na katero se priključuje.

Utemeljena pa je tožbena navedba o nepravilni uvrstitvi gradbene parcele tožeče stranke v obračunska območja, oziroma „poselitvena območja“, določena z občinskim predpisom. Ta tožbena navedba je sicer zelo splošna, vendar pa tožeča stranka v njej določno „zavrača vse navedbe župana“ v zvezi s tem. Ob tem drugostopenjski upravni organ v obrazložitvi svoje odločbe izrecno ugotavlja, da gradnja tožeče stranke leži izven obračunskega območja za ceste, zato je komunalni prispevek za cesto odmerjen po najbližjem obračunskem območju komunalne infrastrukture, namreč po obračunskem območju za ceste CE_1, kamor sodi sosednje zemljišče. Kot pravno podlago za tako odločitev tožena stranka navaja 4. člen Odloka.

Po že omenjeni določbi 3. odstavka 79. člena ZPNačrt se komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme lahko odmeri, če se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme. To hkrati pomeni, da komunalnega prispevka za posamezno vrsto komunalne opreme ni mogoče odmeriti, če se stavbno zemljišče ne nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme. Določba podzakonskega akta, ki določa drugače, je torej v neposrednem nasprotju z izrecno zakonsko določbo in je ni mogoče uporabiti. K temu sodišče dodaja še, da uporabo navedene določbe Odloka izrecno preprečuje tudi določba 1. odstavka 104. člena ZPNačrt, ki do izdaje podzakonskih predpisov na podlagi tega zakona sicer dovoljuje uporabo podzakonskih predpisov, sprejetih na podlagi ZUreP-1, vendar le, kolikor niso v nasprotju z ZPNačrt. Izpodbijana odločba o odmeri komunalnega prispevka v obsegu, ki se nanaša na javne ceste, iz navedenega razloga temelji na določbi podzakonskega akta, ki je po določbi 1. odstavka 104. člena ZPNačrt ni več dovoljeno uporabljati, kar pomeni, da je bil v postopku za izdajo izpodbijanega upravnega akta prekršen materialni predpis. Sodišče je zato moralo izpodbijano odločbo v tem obsegu po določbi 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1) odpraviti in zadevo v skladu s 3. odstavkom istega člena vrniti prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. V ostalem je izpodbijana odločba glede na prej navedene razloge pravilna in zakonita, zato je sodišče v tem obsegu tožbo zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

V tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev o zadevi, zato je sodišče v skladu z določbo 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.