Jedro

Iz izpodbijanih upravnih odločb izhaja zgolj sklicevanje na 32. člen ZDen, ne da bi bilo pojasnjeno, ali gre za zazidano ali nezazidano stavbno zemljišče in na podlagi katerih razlogov. Tako ni pojasnjeno, za katerega od različnih pravnih položajev so utemeljena ugotovljena dejstva, ki jih organa štejeta za pravno relevantna.

Izrek

Tožbi se ugodi ter se delna odločba Upravne enote Ljubljana št. 351-855/93-344 z dne 29. 6. 2016 in odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 4904-51/2005-29-BO z dne 16. 11. 2016 odpravita in se zadeva vrne prvostopnemu organu v nov postopek.

Obrazložitev

1. Prvostopni organ je z izpodbijano delno odločbo v 1. točki izreka upravičencem A.A., B.B., C.C., in D.D. za del podržavljene parcele 150 k.o. ..., sedaj 696/1 v izmeri 1573 m2 in parc. št. 696/4 v izmeri 88 m2 določil odškodnino v obveznicah Slovenskega državnega holdinga (v nadaljevanju SDH), vsakemu do solastnega deleža 1/8 v znesku 5.562,69 DEM; v 2. točki izreka postavil skrbnika za poseben primer upravičenki A.A. - C.C.; v 3. točki izreka določil, da je zavezanec SDH dolžan izročiti obveznice v roku treh mesecev po pravnomočnosti odločbe; ter v 4. točki izreka, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka. V obrazložitvi je navedel, da je v predmetni zadevi že odločal in z delno odločbo z dne 20. 11. 2014 upravičencem vzpostavil lastninsko pravico. Na podlagi pritožbe Javnega podjetja B. pa je drugostopni organ pritožbi delno ugodil in navedel, da se zemljišči nahajata v sklopu zemljišč, ki so bila oddana za gradnjo in je bilo zanje pridobljeno pravnomočno gradbeno dovoljenje ter se gradnja na njih tudi izvaja, zato so podane ovire iz 32. člena Zakona o denacionalizaciji (ZDen). V ponovnem postopku ugotavlja, da je bilo A., ki je sestavni del javnega podjetja B., izdano pravnomočno delno gradbeno dovoljenje št. 35105-120/2007-TM/HČ z dne 18. 5. 2009 za gradnjo plinsko parne enote Toplarna Ljubljana tudi za obravnavani parceli. Iz izreka izhaja, da je predvidena gradnja plinsko parne enote Toplarna Ljubljana, poleg tega pa zajema tudi rušitev, rekonstrukcijo in zamenjavo obstoječe opreme, med drugim prestavitev daljnovodnega portala ter izvedba določene elektroenergetske strukture. Predvidena gradnja poteka po določenih tehnološko logičnih sklopih in v različnih delovnih fazah. A. v postopku navaja, da je predmetna zemljišča že leta 1977 kupil od pravne prednice Mestne občine C. - Sklada za nakup in oddajo stavbnih zemljišč Ljubljana Moste Polje. Zemljišče je potreboval za realizacijo razvojnega programa. Zemljiškoknjižno pa se zadeva ni uredila ter je bila urejena šele v letu 2008 s pogodbo o priznanju lastninske pravice. Zemljišča se nahajajo na območju, ki je namenjeno širitvi dejavnosti energetske oskrbe na lokaciji A., kar predvideva OPPN. Zavrača ugovore SDH, da je bilo na ogledu samem ugotovljeno, da ni pozidano in da se na njem ne izvajajo gradbena dela ter sklicevanje SDH, da gre za zemljišča, ki ob uveljavitvi ZDen niso bila oddana za gradnjo oziroma se na njem niso izvajala nobena gradbena dela ter da mora organ določbo prvega odstavka 32. člena ZDen upoštevati. Meni, da je nesporno ugotovljen obstoj pravnih in stvarnih ovir za vračilo parcel v skladu z 32. členom ZDen, ker se nahajata v sklopu zemljišč, ki so bila oddana za gradnjo in je bilo zanje pridobljeno pravnomočno gradbeno dovoljenje.

2. Drugostopni organ je pritožbi tožnika deloma ugodil in na koncu zadnje vrstice 1. točke izreka prvostopne odločbe določil, da se briše pika in doda vejica ter besedilo "skupno torej 22.250,96 DEM". V preostalem se pritožba SDH zavrne kot neutemeljena. V obrazložitvi navaja, da soglaša z organom prve stopnje, da obstojijo zakonske ovire za vračanje navedenih parcel v naravi po 32. členu ZDen. Bistveno je, da je bilo izdano gradbeno dovoljenje tudi na spornih parcelah, izdano pa je bilo že tudi uporabno dovoljenje dne 18. 9. 2012, za prestavitev 110 kV portal v okviru izgradnje plinsko parne toplarne in uvedbo 110 kV kabla v 110 kV stikališču A. Organ je zato pravilno ugotovil, da se parceli nahajata v sklopu zemljišč, ki so bila oddana za gradnjo in je bilo zanje izdano pravnomočno gradbeno dovoljenje ter se gradnja na njih tudi izvaja. Na ugotovitev ne more vplivati okoliščina, da se v času ogleda na kraju samem na konkretnih spornih dveh parcelah gradbena dela še niso začela izvajati. Glede na kompleksnost predvidene gradnje je logično, da gradnja poteka po določenih tehnološko logičnih sklopih in da je torej gradnja posameznih predvidenih objektov v konkretnih časovnih obdobjih lahko v različni fazi. Soglaša, da je izkazana ovira za vrnitev v naravi po 32. členu ZDen.

3. Tožnik v tožbi navaja, da je predmet tega postopka nezazidano stavbno zemljišče. V prvem postopku je prvostopni organ vrnil zemljišča v naravi, v ponovnem postopku pa ugotavlja, da zemljišča ni možno vrniti v naravi, ker se nahaja v sklopu zemljišč, ki so bila oddana za gradnjo in je bilo zanje pridobljeno pravnomočno gradbeno dovoljenje. Drugostopni organ pa je tej obrazložitvi še dodal, da se na zemljišču izvaja gradnja na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Zaključek organov je, da zemljišča ni možno vrniti zaradi ovire po 32. členu ZDen. V zadevi je torej sporna uporaba določbe 32. člena ZDen, ki jo tožnik in toženka razlagata popolnoma različno. Dejansko stanje zadeve pa izkazuje, da gre v naravi za nepozidano zemljišče, na katerem ni nikakršnega objekta v lasti JP B. Tožnik meni, da se določba 32. člena ZDen nanaša na popolnoma drugačno pravno in dejansko situacijo, kot je v predmetni zadevi. Prvi odstavek se nanaša na stanje, ki je bilo zatečeno v uveljavitvi ZDen. S to določbo je zakonodajalec varoval osebe, ki so pred ZDen pridobile pravico do gradnje. V tej zadevi ne gre za takšen primer. Določba drugega odstavka 32. člena je tudi jasna. Prej nezazidana stavbna zemljišča se ne vračajo v naravi, če so bila ob uveljavitvi ZDen že zazidana. Tudi določba tretjega odstavka se ne nanaša na obravnavan primer. Dejstvo je, da tudi četrti odstavek po svoji vsebini ne pride v poštev kot materialnopravna podlaga, zato se pokaže, da odločitev toženke nima pravne podlage v 32. členu ZDen. Ob nesporno ugotovljenem dejanskem stanju (ugotovljenem z ogledom na kraju samem), da je zemljišče vseskozi od uveljavitve ZDen naprej nepozidano, bi moral upravni organ ugoditi primarnemu zahtevku in zemljišče vrniti v naravi. Toženka meni, da je ovira za vrnitev zemljišča v naravi po 32. členu ZDen (brez navedbe konkretnega odstavka) v obstoju gradbenega dovoljenja iz leta 2009, ki na tem območju predvideva gradnjo plinsko parne enote. Tožnik navaja, da bodoča gradnja ne predstavlja ovire v smislu določbe 32. člena ZDen (ali kakšne druge), saj se ta določba nanaša na stanje nepremičnin ob uveljavitvi ZDen. Tožniku se glede izdaje gradbenega dovoljenja tekom postopka denacionalizacije poraja vprašanje, na katerega ni zaslediti jasnega odgovora v sodni praksi in je povezano z razlago oziroma razpolaganjem v smislu določbe 88. člena ZDen. SDH kot tožnik, ki s postopkom izdaje gradbenega dovoljenja ni bil seznanjen, v njem ni sodeloval in glede na veljavno zakonodajo zato v tovrstnih postopkih nima pravnega varstva. Do tega vprašanja se toženka sploh ni opredelila, čeprav se je na to tožnik skliceval in tekom postopka opozoril na dejstvo, da je zemljiškoknjižna lastnica zemljišča Mestna občina C.in ne JP B. Na koncu dodaja, da ima v postopku denacionalizacije vračanje nepremičnin v naravi prednost pred odškodovanjem v obliki obveznic, kar izhaja iz prvega odstavka 2. člena in 18. člena ZDen. Toženka bi bila dolžna upoštevati osnovni namen zakonodajalca. Stvarnih ovir za takšno odločitev ni, ker zemljišče v času izdaje odločbe ni pozidano niti se na njem ni začelo graditi. Tudi pravnih ovir ni, ker je zemljišče v občinski lasti. Predlaga odpravo obeh izpodbijanih odločb. 4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

5. Stranke z interesom v tem postopku C.C., D.D., in E.E. v odgovoru na tožbo navajajo, da je drugostopni organ v pritožbenem postopku glede obravnavanih parcel odločal že petič in odpravil prvostopne odločbe, s katerimi je štirikrat vrnil obravnavani parceli v naravi. Prereka navedbe tožnika, da je lastnica spornih zemljišč Mestna občina C. Ta je s pogodbo o priznanju lastninske pravice z dne 1. 7. 2008 in 3. člena Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini v nasprotju z določilom 88. člena ZDen z zemljišči razpolagala. Glede na to je denacionalizacijskim upravičencem odškodninsko odgovorna ter bodo razliko med odškodnino v obveznicah in tržno vrednostjo zemljišč terjali od Mestne občine C. Po stališču Upravnega sodišča - U 1892/2008 z dne 25. 11. 2008 - zaradi dejstva, da tožba na ugotovitev ničnosti ni bila vložena, bodisi je bil ničnostni zahtevek zavrnjen, upravičenci ne morejo izgubiti pravice do denacionalizacije, spremeni se le oblika vračila podržavljenega premoženja.

6. Tožnik je na odgovor strank z interesom navedel, da je v zadevi sporno vprašanje, zaradi katerega je tožnik sprožil spor, ker je bilo v zadevi izdano gradbeno dovoljenje tekom postopka denacionalizacije in brez sodelovanja strank z interesom. Sodna praksa je zavzela stališče, da izdaja gradbenega dovoljenja ne pomeni razpolaganja v smislu 88. člena ZDen. To stališče je pravno formalno pravilno, vendar ga upravni organi ne tolmačijo pravilno. Gradbeno dovoljenje samo po sebi ne predstavlja ovire, vsaj dokler se na zemljišču ne prične z gradnjo. Ob izdaji izpodbijanih aktov je bilo zemljišče nepozidano, torej ni bilo stvarnih ovir za vrnitev v naravi. Kolikor bi odločitev toženke ostala v veljavi, bi to pomenilo, da ima gradbeno dovoljenje enake posledice v smislu obstoja ovir za vrnitev v naravi kot pravni posli iz 88. člena ZDen, ker spreminja pravno in dejansko stanje in možnosti vrnitve v naravi ter s tem poslabšuje položaj strank v postopku. Gre za nevzdržno pravno situacijo, ker po določbi 88. člena ZDen ni dovoljeno razpolaganje s predmetom zahtevka, hkrati pa se ob izdaji gradbenega dovoljenja tekom postopka ne šteje za oviro, dasi ravno ima popolnoma enake posledice. Meni, da bi v tem primeru moralo priti v poštev širše tolmačenje pojma razpolaganje v smislu določbe 88. člena ZDen.

7. Tožba je utemeljena.

8. Predmet odločitve izpodbijanih odločb sta parceli 696/1 in 696/4 k.o. ..., za kateri sta upravna organa ugotovila, da obstajajo ovire za vrnitev v naravi in določila v korist denacionalizacijskih upravičencev odškodnino.

9. Pravno relevantni razlogi, ki terjajo porabo 32. člena ZDen kot podlago za ugotovitev ovir za vrnitev v naravi, so po mnenju obeh organov: - pravnomočno delno gradbeno dovoljenje št. 35105-120/2007-TM/HČ z dne 18. 5. 2009 za gradnjo plinsko parne enote D., tudi za obravnavani parceli; - da se parceli nahajata v sklopu zemljišč, ki so bila oddana za gradnjo; - ter da se na kompleksu, predvidenem za gradnjo, gradnja tudi izvaja.

10. Uporabljena določba 32. člena ZDen ureja vračanje stavbnih zemljišč, vendar loči med zazidanim in nezazidanim stavbnim zemljiščem in v zvezi s tema statusoma določa različne pogoje za vračilo zemljišč v naravi oziroma ugotovitvijo ovir. Iz izpodbijanih upravnih odločb pa izhaja zgolj sklicevanje na 32. člen ZDen, ne da bi bilo pojasnjeno ali gre za zazidano ali nezazidano stavbno zemljišče in na podlagi katerih razlogov. Tako ni pojasnjeno, za katerega od različnih pravnih položajev so utemeljena ugotovljena dejstva, navedena v prejšnjem odstavku, ki jih organa štejeta za pravno relevantna. Torej organa ne pojasnita, katerega od štirih odstavkov od 32. člena ZDen, ki določajo različne zakonske dejanske stanove, zapolnjujejo navedena dejstva. Iz navedenega razloga se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

11. V ponovnem postopku bo moral organ primarno ugotoviti pravni in dejanski status parcel. Tožnik zatrjuje, da gre za nezazidano stavbno zemljišče, kar izkazujejo tudi fotografije ogleda v upravnem spisu. Kolikor torej gre za nezazidano stavbno zemljišče, bo moral organ obrazložiti relevantnost ugotovljenih dejstev, glede na prvi in tretji odstavek 32. člena ZDen. Enako velja, kolikor bo na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja (ki ga bo navedel), menil, da sta parceli zazidano stavbno zemljišče ter je podana ovira za vrnitev v naravi po drugem odstavku 32. člena ZDen. Opozoriti je tudi, da iz obeh obrazložitev izpodbijanih odločb večkrat izhaja navedba, da sta bili zemljišči oddani za gradnjo, pri čemer ni navedeno kdaj (oziroma za katerega od aktov oziroma pravnih poslov organa štejeta, da je v smislu prvega odstavka 32. člena ZDen pomenil oddajo za gradnjo), kar je relevantno v zvezi s prvim in tretjim odstavkom 32. člena ZDen, kolikor sta parceli nezazidano stavbno zemljišče. 12. Toženka je glede na navedeno kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev o zadevi. Sodišče je odločitev o odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve v ponovni postopek sprejelo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).