17. 11. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Policijskega sindikata Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška družba Čeferin, Pogačnik, Novak, Koščak in partnerji, družba za opravljanje odvetniškega poklica, o. p., d. o. o., Grosuplje, na seji 17. novembra 2022

sklenilo:

1.Zahteva za oceno ustavnosti drugega do četrtega odstavka 49.a člena in drugega do petega odstavka 49.b člena Zakona o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19, 200/2000 in 172/21) ter 42. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 172/21) se zavrže.

2.Predlagatelj sam nosi svoje stroške postopka z zahtevo.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Predlagatelj izpodbija drugi do četrti odstavek 49.a člena in drugi do peti odstavek 49.b člena Zakona o organiziranosti in delu v policiji (v nadaljevanju ZODPol), ki so bili uvedeni z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o organiziranosti in delu v policiji (v nadaljevanju ZODPol-G). Predlagatelj izpodbija tudi prehodne določbe 42. člena ZODPol-G.

2.Uvodoma pojasnjuje, da so z izpodbijano ureditvijo neposredno ogrožene pravice delavcev. Pri tem se sklicuje na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-823/21 z dne 23. 12. 2021 (Uradni list RS, št. 201/21), s katerim je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje izpodbijanih zakonskih določb.

3.Predlagatelj trdi, da so izpodbijane določbe 49.a in 49.b člena ZODPol, ki so na novo uredile pridobitev, trajanje in prenehanje vodilnih položajev v policiji (tj. vodij organizacijskih enot prve ravni generalne policijske uprave, vodij policijskih uprav in vodij policijskih postaj), enostransko posegle v 22.č člen Kolektivne pogodbe za policiste (Uradni list RS, št. 41/12, 97/12, 41/14 in 22/16) in v odprta kolektivna pogajanja, vezana na V. točko Sporazuma o razreševanju stavkovnih zahtev (Uradni list RS, št. 3/19 – v nadaljevanju Sporazum). S tem naj bi prišlo do kršitve (oziroma celo do popolne izvotlitve) pravice do sindikalne svobode iz 76. člena Ustave, 6. člena Evropske socialne listine (spremenjene) (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – v nadaljevanju MESL), 28. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016), 4. člena Konvencije Mednarodne organizacije dela št. 98 o uporabi načel o pravicah organiziranja in kolektivnega dogovarjanja (Uradni list FLRJ, MP, št. 11/58, Uradni list RS, št. 54/92, MP, št. 15/92 – Konvencija MOD št. 98) ter 11. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP).

4.Ureditev 49.a člena ZODPol, ki za pridobitev v tem členu navedenih položajev ne predvideva izvedbe javnega natečaja, temveč poseben izbirni postopek, ki ga v celoti predpiše minister na predlog generalnega direktorja policije, naj bi bila v neskladju z načelom enake dostopnosti vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji iz tretjega odstavka 49. člena Ustave, načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave, tretjim odstavkom 153. člena Ustave, iz katerega izhaja vezanost podzakonskih aktov na zakon, 87. členom Ustave, ki določa, da lahko Državni zbor določa pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb samo z zakonom, 122. členom Ustave, po katerem je zaposlitev v upravnih službah mogoča samo na temelju javnega razpisa, razen v primerih, ki jih določa zakon, ter načelom delitve oblasti iz druge povedi drugega odstavka 3. člena Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju tudi s 23. in 25. členom Ustave, saj naj neizbranim kandidatom ne bi zagotavljala učinkovitega sodnega varstva in pravnega sredstva zoper odločitev o začasni premestitvi na položaj.

5.Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje izpodbijane ureditve z načelom samostojnosti dela uprave iz drugega odstavka 120. člena Ustave. To načelo naj bi imelo še poseben pomen v policiji, saj naj bi bili politični pritiski na delo policije izrazito nevarni. Predlagatelj trdi, da je eden ključnih elementov, ki zagotavlja relativno samostojnost uradnika, stabilnost njegovega uslužbenskega razmerja (ob tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005, Uradni list RS, št. 75/05, in OdlUS XIV, 66), izpodbijane določbe pa naj ne bi zagotavljale nikakršne stabilnosti in predvidljivosti pridobitve in prenehanja položajev v policiji, s tem pa tudi ne pravne varnosti.

6.Razloga iz 6. in 7. točke drugega odstavka 49.a člena ZODPol, zaradi katerih policistu položaj preneha, naj bi bila opredeljena povsem nedoločno in nejasno, kar naj bi bilo v nasprotju z načelom določnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave.

7.Ker naj bi 49.a in 49.b člen ZODPol pridobitev, trajanje in prenehanje položajev v policiji brez utemeljenega in stvarnega razloga urejala bistveno manj ugodno, kot ta vprašanja ureja Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – ZJU) za ostale uradnike na položaju, naj bi bila v neskladju tudi z načelom enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave.

8.Izpodbijani 42. člen ZODPol-G, ki določa, da policistom, ki so na dan uveljavitve tega zakona na položaju vodje organizacijske enote prve ravni generalne policijske uprave, direktorja policijske uprave in komandirja policijske postaje, z dnem uveljavitve tega zakona preneha položaj, naj bi učinkoval na obstoječe pravne položaje (t. i. neprava retroaktivnost zakona). Šlo naj bi za zelo intenziven poseg v delovnopravni položaj policistov, ki pa naj pred uveljavitvijo izpodbijane ureditve ne bi bil predvidljiv. Posledično naj bi bilo kršeno načelo zaupanja v pravo, varovano v okviru 2. člena Ustave.

9.Ustavno sodišče je zahtevo vročilo Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril.

10.O zahtevi je podala mnenje Vlada, ki meni, da Ustavno sodišče ni pristojno za odločanje o delu zahteve, ki problematizira veljavnost in izvrševanje Sporazuma ter njegovo skladnost z izpodbijanimi zakonskimi določbami, v preostalem delu pa je po oceni Vlade zahteva neutemeljena. Predlagatelj je v izjavi na to mnenje stališčem Vlade nasprotoval.

B. – I.

11.Ustavno sodišče je že v zadevi št. U-I-823/21 na podlagi prvega odstavka 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) odločilo, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvrševanje drugega do četrtega odstavka 49.a člena in drugega do petega odstavka 49.b člena ZODPol ter 42. člena ZODPol-G in sklepov o prenehanju položaja, ki so bili izdani na njegovi podlagi.

B. – II.

12.V skladu z enajsto alinejo prvega odstavka 23.a člena ZUstS lahko reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, če so ogrožene pravice delavcev.

13.Predlagatelj je zahtevi priložil odločbo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 02049-4/2006-49 z dne 17. 12. 2018, s katero je bilo odločeno, da se šteje, da je predlagatelj reprezentativen v dejavnosti "Dejavnosti za javni red in varnost" ter v poklicu "Policisti/policistke", ker je združen v Konfederacijo sindikatov javnega sektorja Slovenije. Pogoj reprezentativnosti sindikata je s tem izkazan.

14.Izkazana je tudi ogroženost pravic delavcev. Razloge, ki utemeljujejo, da izpodbijana ureditev konkretno in neposredno ogroža pravice delavcev, je Ustavno sodišče navedlo že v sklepu št. U-I-823/21 (15.–20. točka obrazložitve), na katerega se predlagatelj sklicuje.

B. – III.

15.Z Zakonom za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države (Uradni list RS, št. 105/22 – v nadaljevanju ZZNŠPP), ki je začel veljati 18. 8. 2022, sta bila 49.a in 49.b člen ZODPol razveljavljena (15. člen ZZNŠPP), 42. člen ZODPol-G pa je bil spremenjen tako, da se šteje, da policistom iz drugega odstavka tega člena položaj ni prenehal (33. člen ZZNŠPP). Izpodbijane zakonske določbe so torej med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehale veljati oziroma so bile spremenjene.

16.V primeru, ko med postopkom pred Ustavnim sodiščem zakon v izpodbijanem delu preneha veljati, je spremenjen ali dopolnjen, Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 47. člena ZUstS odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti, če predlagatelj izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti (gre za t. i. pravovarstveno potrebo). Ustavno sodišče je zato predlagatelja pozvalo, naj se izjavi, ali vztraja pri vloženi zahtevi, in (v primeru, da pri zahtevi vztraja) pojasni, zakaj meni, da posledice protiustavnosti niso bile odpravljene.

17.Predlagatelj je v odgovoru na poziv Ustavnega sodišča navedel, da pri vloženi zahtevi vztraja. Pojasnil je, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 178/21, 10. točka obrazložitve) sprejelo stališče, da lahko posebej izražen javni interes utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. Do tega naj bi prišlo takrat, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, ki bodo sprejeti v prihodnosti. Po oceni predlagatelja obravnavana zadeva odpira taka vprašanja (predvsem vprašanje posega v sindikalno svobodo ter vprašanje pomena in dometa načela samostojnosti in neodvisnosti državne uprave, ko gre za policijo), obstaja pa tudi resna in realna nevarnost, da bo do zatrjevanih kršitev ponovno prišlo. Glede na navedeno naj bi bili – neodvisno od izpolnjenosti procesne predpostavke iz 47. člena ZUstS – pogoji za vsebinsko obravnavo zahteve izpolnjeni. Predlagatelj pojasnjuje, da je Vlada v Državni zbor že vložila predlog za spremembo ZODPol, pripravlja tudi predlog dodatnih sprememb tega zakona, ki se bodo med drugim nanašale na pridobitev in prenehanje položajev v policiji. Pričakovati naj bi torej bilo, da se bodo pomembna precedenčna ustavnopravna vprašanja sistemske narave, ki jih odpira obravnavana zadeva, zastavljala tudi v prihodnje. Predlagatelj trdi tudi, da je poseg v pravico do kolektivnih pogajanj protipravno dejanje, ki ima skladno s 26. členom Ustave za posledico odškodninsko odgovornost države. Opozarja še, da lahko zaradi kršitve MESL zahteva neodvisno presojo Evropskega odbora za socialne pravice.

18.Predlagatelj s temi navedbami ni izkazal pravovarstvene potrebe iz drugega odstavka 47. člena ZUstS, saj ni navedel niti ene posledice, ki naj bi nastala zaradi protiustavnosti izpodbijane ureditve in naj ne bi bila odpravljena. Neutemeljeno pa je tudi predlagateljevo sklicevanje na izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS, ki jo je Ustavno sodišče najprej utemeljilo v zadevi št. U-I-129/19 (odločba z dne 1. 7. 2020, Uradni list RS, št. 108/20, in OdlUS XXV, 17, 41.–43. točka obrazložitve), v kateri je bila zatrjevana ustavna neskladnost proračunskih aktov, kasneje pa jo je uporabilo tudi v več zadevah, v katerih so bili izpodbijani odloki Vlade, ki so urejali ukrepe, povezane z epidemijo COVID-19.[1] V skladu s to izjemo lahko Ustavno sodišče opravi vsebinsko presojo neveljavnih predpisov, kljub temu da pravovarstvena potreba iz drugega odstavka 47. člena ZUstS ni izkazana, če so kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji: (1) gre za predpis, ki se sprejema periodično in za časovno omejeno dobo, zaradi česar Ustavno sodišče vsebinske presoje predpisa praviloma niti ne more opraviti pred iztekom njegove veljavnosti; (2) se vprašanje, ki ga odpira vlagatelj, zastavlja tudi v zvezi s kasnejšim periodično sprejetim veljavnim predpisom ali se po razumni oceni utegne zastaviti v zvezi s prihodnjimi periodično sprejetimi predpisi enake oziroma primerljive narave in vsebine; ter (3) vlagatelj odpira posebno pomembno precedenčno ustavnopravno vprašanje sistemske narave.

19.Po oceni Ustavnega sodišča v obravnavani zadevi ni izpolnjen že prvi od navedenih pogojev. Veljavnost izpodbijane zakonske ureditve ni bila vnaprej časovno omejena, izpodbijane zakonske določbe pa (drugače kot proračunski akti in odloki vlade, sprejeti zaradi obvladovanja epidemije) tudi sicer ne urejajo materije, ki bi zahtevala periodično spreminjanje oziroma prilagajanje. Posledično ni izkazana verjetnost, da Ustavno sodišče vsebinske presoje morebitne prihodnje ureditve, ki bi bila identična ali primerljiva izpodbijani, ne bi moglo opraviti še v času njene veljavnosti.

20.Ker torej predlagatelj ni izkazal pravovarstvene potrebe za presojo neveljavnega predpisa iz drugega odstavka 47. člena ZUstS niti pogojev, pod katerimi lahko Ustavno sodišče po svoji ustaljeni praksi vsebinsko presojo predpisa izjemoma opravi, kljub temu da pravovarstvena potreba po navedenem odstavku ni izkazana, je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo (1. točka izreka).

B. – IV.

21.Predlagatelj tudi predlaga, naj Ustavno sodišče nasprotni stranki naloži plačilo njegovih stroškov postopka z zahtevo skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Pojasnjuje, da je na pomanjkljivosti in protiustavnost izpodbijanih zakonskih določb obrazloženo opozoril že v postopku sprejemanja zakona, nanje pa je opozorila tudi Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora. Navaja tudi, da se financira s prispevki svojih članov in ne razpolaga z znatnejšimi finančnimi sredstvi.

22.V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače (prvi odstavek 34. člena ZUstS). Za drugačno odločitev bi morali obstajati posebno utemeljeni razlogi, ki v obravnavanem primeru niso podani. Ustavno sodišče je zato odločilo, da predlagatelj sam nosi svoje stroške postopka z zahtevo (2. točka izreka).

C.

23.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju v tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je sklep sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20, in OdlUS XXV, 18), 27. in 28. točka obrazložitve, št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21), 61.–64. točka obrazložitve, št. U-I-445/20, U-I-473/20 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 167/21, in OdlUS XXV, 25), 16. in 17. točka obrazložitve, št. U-I-155/20, 10.–12. točka obrazložitve, št. U-I-210/21 z dne 29. 11. 2021 (Uradni list RS, št. 191/21), 11. in 12. točka obrazložitve, ter št. U-I-132/21 z dne 2. 6. 2022 (Uradni list RS, št. 89/22), 16. in 17. točka obrazložitve.